Текст книги "Система государственного и муниципального управления"

3) обязанность органов местного самоуправления – обеспечить получение жителю полной и достоверной информации о своей деятельности – предполагает использование традиционных организационно-массовых форм работы с избирателями: отчеты депутатов и выборных должностных лиц перед населением, их встречи с избирателями, выступление в средствах массовой информации, организация горячих телефонных линий, когда население может получить необходимую ему информацию.

Населению гарантируется возможность получения полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления. Большую роль в осуществлении принципа гласности в системе муниципального управления играют средства массовой информации. Вопросы организации и содержания муниципальной информационной службы, а также создание условий для деятельности СМИ муниципального образования относятся к предметам ведения местного самоуправления.

Последовательная реализация принципа гласности в деятельности органов местного самоуправления создает условия для участия населения в контроле за деятельностью муниципальных органов, в решении вопросов местного значения. Органы местного самоуправления обязаны рассматривать проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением, на открытых заседаниях с участием представителей населения. Результаты рассмотрения должны быть официально опубликованы. Наиболее важные проекты решений по вопросам местного значения (например, проект устава муниципального образования) публикуются для их всеобщего обсуждения.

Принцип коллегиальности и единоначалия в деятельности органов местного самоуправления. Переход от коллегиальной формы исполнительной власти к принципу единоначалия произошел в муниципальном управлении со сменой государственной власти в России. Коллегиальное принятие решений исполкомами практически было прикрытием безответственности местной номенклатуры перед населением. Глава местной администрации осуществляет свои полномочия на принципах единоначалия, утверждая на деле принцип индивидуальной ответственности в деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Закон, закрепляя коллегиальный порядок деятельности представительного органа местного самоуправления, оставляет, по существу, открытым вопрос о принципах организации и деятельности иных органов местного самоуправления. Данный вопрос должен регулироваться уставом муниципального образования. Органы, осуществляющие управление в системе муниципального управления, могут действовать как на основе коллегиальности (т. е. представлять собой коллегиальные органы управления), так и на основе принципа единоначалия. В любом случае эти органы в соответствии с уставом муниципального образования наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения и несут ответственность в случаях и порядке, установленных в уставе муниципального образования.

Коллегиальные начала в организации и деятельности представительного органа местного самоуправления проявляются в том, что данный орган является коллегиальным органом, численный состав которого определяется уставом муниципального образования, и свои решения он принимает в коллегиальном порядке. Устав муниципального образования закрепляет организационно-правовые гарантии коллективного принятия данным органом своих решений: это прежде всего требования кворума, необходимого для работы представительного органа, а также кворума, необходимого для принятия решения. Принцип коллегиальности работы представительного органа проявляется и на стадии подготовки проектов решений (привлечение представителей заинтересованных предприятий, учреждений, организаций, населения), в работе депутатских комиссий, образуемых представительным органом.

Принцип единоначалия, на основе которого может быть построена деятельность исполнительных органов в системе муниципального управления, допускает возможность использования коллегиальных начал, в частности, при подготовке проектов актов этого органа, выработке решений по наиболее важным вопросам местной жизни. В практике муниципального управления существуют примеры, когда деятельность главы местной администрации может сочетаться с работой коллегии, которая образуется при нем и выполняет совещательные функции.

Принцип государственной гарантии муниципального управления. Реализация этого принципа означает создание системы правовых гарантий защиты прав органов местного самоуправления.

Законодательство предусматривает материально-финансовое обеспечение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также компенсацию дополнительных расходов, связанных с решениями, принятыми органами государственной власти. Конституция признает и защищает муниципальную собственность наряду с другими формами собственности.

Органы государственной власти федерации и субъектов обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов. Государственная гарантия муниципального управления не исчерпывается созданием ее правовой базы и правового механизма защиты прав. Правительством в 1999 г. разработаны «Основные положения (Концепции) государственной политики развития местного самоуправления в Российской Федерации». В задачи государственной поддержки местного самоуправления входит: создание необходимых правовых, организационных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления, оказание содействия населению в осуществлении права на местное самоуправление.

13.3. Особенности развития местного самоуправления в России на современном этапе

На протяжении всей своей истории Россия всегда была сильным государством с чрезвычайно централизованной властью. Первая система самоуправления в России (земство), которая быстро развивалась на протяжении нескольких десятилетий (начиная с 60-х гг. XIX в.), была полностью уничтожена большевиками, а ее опыт был полностью забыт. Жестко централизованный советский режим систематически принижал роль закона и одновременно бесконечно наращивал власть государства. В результате у советского народа было почти полностью искоренено чувство ответственности, личная инициатива и общинный дух (в отличие от советского коллективизма).

В настоящее время система самоуправления в России создается с нуля, и даже на этой начальной стадии она уже подвергается серьезной опасности: в последнее время растет число случаев упразднения в результате волюнтаристских решений, принятых администрациями субъектов Федерации. Своими действиями субъекты Федерации вторгаются в полномочия местных органов самоуправления. Они незаконно уменьшают круг ведения этих органов, распоряжаются муниципальной собственностью, формируют местные бюджеты и назначают глав администрации, а также членов представительных органов местного самоуправления (этот материал был собран группой экспертов из Комитета Думы по местному самоуправлению). Эта тревожная тенденция может объясняться заметным сдвигом в сторону более сильного и централизованного государства. Нет согласия между субъектами Федерации по основной концепции самоуправления или даже по тому, нужно ли вообще самоуправление. Федеральная конституция, предусматривающая институт самоуправления в РФ, не признается в качестве закона прямого действия по крайней мере в нескольких субъектах Федерации.

Муниципалитеты не имеют финансовой самостоятельности, которую они должны были бы иметь как единицы местного самоуправления. Местные налоги и долевые доходы от налогов составляют лишь малую часть бюджетов местного самоуправления. За пределами этого источника дохода муниципалитеты вынуждены выпрашивать субсидии либо у федерального правительства, либо у правительств субъектов Федерации. Эти правительства затем начинают вторгаться в полномочия муниципалитета, что, по существу, приводит к реставрации системы советского образца.

Концепция муниципальной собственности до сих пор остается весьма расплывчатой. Процесс приватизации еще не окончен, и в настоящий момент невозможно определить, что именно останется за федеральной, областной или муниципальной собственностью. Следовательно, остается неясным, какая собственность, предприятие или недвижимость будет облагаться муниципальным налогом или сколько налоговых поступлений сможет в будущем получать муниципалитет.

Психологически жители и руководители небольших, особенно городских, муниципалитетов не готовы к самоуправлению. Новоизбранные (или в некоторых случаях назначенные) главы органов местного самоуправления гораздо более склонны прислушиваться к мнению областных властей (которых они в большинстве случаев до сих пор считают своими начальниками), чем к мнению членов своей общины.

В декабре 1996 г. Независимый аналитический центр провел опрос общественного мнения жителей Ленинградской области по проблемам местного самоуправления. Согласно результатам исследования, население Ленинградской области в целом достаточно плохо знакомо с законодательством по местному самоуправлению. Только 21 % жителей читали текст закона о местном самоуправлении. Большинство опрошенных являются сторонниками централизованного управления (42 %), и только 23 % считают, что лучше самоуправление. Представляется достаточно очевидным, что даже при введении местного самоуправления в полном объеме любые действия федеральных или областных властей, направленные на укрепление центральной власти на местах, осуществление контроля над действиями местных властей от имени центральной власти, будут положительно восприняты большинством населения.

Причины негативного отношения жителей Ленинградской области к местному самоуправлению, усилившегося за последний год, становятся более понятны, когда видишь результаты опроса по кадровым проблемам. Очень кратко и сухо эти результаты можно сформулировать таким образом: «Управлять некому». За прошедший год и так бывший не особенно сильным оптимизм жителей по поводу способностей местных политиков и хозяйственников к управлению значительно уменьшился. Вывод о том, что именно разочарование в способностях местных политиков и хозяйственников к эффективному самоуправлению – причина негативного отношения к самой идее местного самоуправления, хорошо подтверждается анализом изменений общественного мнения о том, от каких конкретных условий или причин будет зависеть организация жизни на территории. За прошедший год уменьшилась доля тех, кто считал главной причиной положение в стране в целом, и увеличилась доля тех, кто считает самым важным честность чиновников (36 %). Эти изменения означают, что люди уже меньше связывают ситуацию в конкретном регионе с ситуацией в стране, т. е. приписывают больше ответственности за происходящее не Москве, а местным чиновникам. Данные однозначно свидетельствуют о резком падении доверия населения к местным властям, оказавшимся, по мнению людей, не способными к решению возникающих проблем.

Администрации городов одного завода сталкиваются с очень серьезными проблемами, связанными с приватизацией. Эти города были построены в советском прошлом специально для обслуживания крупных предприятий. Завод был смыслом бытия, а также источником средств существования для такого города. Жилье, коммунальные службы, услуги – все принадлежало предприятию. Сегодня, как только завод становится акционерным обществом, он прекращает финансирование инфраструктуры, поскольку это невыгодно. И тогда инфраструктура тяжким бременем ложится на скудный муниципальный бюджет, который не в состоянии это бремя вынести. В большинстве случаев это приводит к развалу муниципальных служб. Некоторые муниципалитеты пытаются привлечь частные предприятия к предоставлению услуг и содержанию коммунальной службы. Однако большинство муниципалитетов без энтузиазма относятся к такой инициативе, ибо они опасаются, что налоговые поступления, полученные от этих предприятий, будут отобраны администрацией субъекта Федерации.

По существу, нет системы юридической защиты местного самоуправления, прежде всего в том, что касается вопросов собственности. Ощущается острая потребность в развитии административного права по вопросам местного самоуправления, которое служило бы гарантом соблюдения прав человека как органами местного самоуправления, так и правительством.

Противодействие развитию местного самоуправления в России происходит из-за нежелания правительств высшего эшелона (федерального и субъектов федерации) делиться властью, собственностью и финансами с органами местного самоуправления.

В настоящее время качество жизни большей части населения Российской Федерации находится на низком уровне. В ближайшем будущем следует предусмотреть твердые гарантии, обеспечивающие качество жизни граждан, образующих местное сообщество, на уровне по крайней мере не ниже минимальных государственных социальных стандартов.

13.4. Правовые основы организации муниципального управления

Важные предпосылки для правового обеспечения содержит Конституция Российской Федерации, принятая в конце 1993 г. Она определяет принципы государственного устройства, основы экономических взаимоотношений Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления, правовые рамки осуществления экономической политики, в том числе в территориальном разрезе. В Конституции Российской Федерации с редкостной для такого общего правового документа конкретностью зафиксированы фундаментальные требования, обеспечивающие единство экономического пространства страны:

✓ равноправие субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами власти;

✓ гарантируемое единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, защита конкуренции, свобода экономической деятельности, не запрещенной законом (ст. 8);

✓ недопущение установления внутренних таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного движения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 74);

✓ запрещение введения и эмиссии других денег в России, кроме рубля (ст. 75).

Развитие нормативной правовой базы государственной региональной политики в виде федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства Российской Федерации, других федеральных нормативных актов, договоров и соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами, а также законов и различных актов субъектов Российской Федерации осуществляется по двум линиям:

1) принятие федеральных законов и других нормативных актов, регулирующих важные сферы регионального (территориального) развития;

2) совершенствование правовых основ экономического федерализма.

Начиная с 1990 г. Россия создает новое правовое поле для региональной политики. Принятые федеральные законы и другие нормативные акты условно можно разделить на четыре группы.

Первая группа – это законы и акты, определяющие рамочные условия для региональной политики. Сюда, помимо цитировавшихся основных положений региональной политики (являющихся подзаконным актом), можно отнести Федеральный закон от 20 июня 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», предусматривающий разработку прогнозов по регионам и народно-хозяйственным комплексам в территориальном разрезе.

Вторая группа – законы и акты по направлениям экономической и социальной политики с существенными региональными аспектами. Их перечень весьма длинный. Например, в него входят Бюджетный, Налоговый, Градостроительный кодексы, Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», Федеральная целевая программа содействия занятости, Федеральная миграционная программа и т. д. Сюда следует отнести многие законы в области социальной, инвестиционной, ценовой, внешнеторговой политики, затрагивающие основные аспекты территориального и регионального развития. Важным нормативным документом для программ регионального развития является утвержденный правительством страны «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация».

Третья группа – законы и акты, регулирующие развитие особых территорий.

Четвертая группа – законы и акты, устанавливающие дифференцированные по регионам социальные нормативы, являющиеся целевыми ориентирами в региональной экономической политике (РЭП). Такие нормативы необходимы для того, чтобы гарантировать населению компенсацию дискомфортных природно-климатических условий, транспортной недоступности и других негативных факторов посредством дополнительных доходов, расходов на социальные нужды. Региональные потребительские корзины по основным демографическим группам разрабатываются в соответствии с Федеральным законом от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации». Важную роль в межбюджетных отношениях играют минимальные стандарты по социальному обслуживанию (образованию, здравоохранению, культурной сфере и т. д.), учитывающие региональные различия стоимости социальных услуг.

В развитии федеративных отношений приоритетной задачей является завершение законодательного разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. Для проведения РЭП особенно важно решение таких вопросов, как разграничение государственной собственности на природные ресурсы и получаемых от природопользования доходов, усовершенствование системы бюджетного федерализма, обеспечение социально-экономических прав граждан независимо от их местожительства.

Конституция РФ и предшествовавший ей Федеративный договор не решили существенную часть проблем распределения предметов ведения между уровнями Федерации (следовательно, и предметов федеральной и субфедеральной РЭП). Фиксируя области исключительного ведения субъектов РФ, Конституция сохраняет значительную область совместной компетенции, которая по идее может уточняться с учетом специфики субъектов Федерации.

Становление правового федерализма в России проходит с большими трудностями. В конституциях 19 республик из 21 содержатся положения, противоречащие Конституции страны. Расхождения с Конституцией Российской Федерации имеют также уставы (основные законы) краев и областей. Эти противоречия и расхождения касаются отнюдь не только государственно-политических моментов, но и злободневных экономических вопросов (собственность, налоги, бюджетные трансферты, правила торговли).

По данным Министерства юстиции Российской Федерации, только за 1996–1997 гг. в регионах было принято примерно 20 тыс. правовых актов (законов, распоряжений президентов республик и губернаторов), не соответствующих Конституции страны и федеральным законам. Главная подоплека этих правовых коллизий – столкновение интересов при распределении финансовых ресурсов. Например, некоторые регионы, вопреки Конституции Российской Федерации, закрепляют в своих конституциях и уставах вопросы финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования. Министерство по антимонопольной политике выявило массовые нарушения в регионах Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Суть этих нарушений – создание благоприятных условий для своих предприятий и организаций и дискриминация чужих, взимание разного рода плат за товары, поступающие из других регионов.

Законодательный пробел в распределении предметов ведения и полномочий между уровнями Федерации с 1994 г. стал постепенно заполняться договорами и соглашениями, заключаемыми между центром и регионами (первый такой договор был подписан с Татарстаном). В течение 1994–1999 гг. этот процесс охватил более половины всех субъектов Федерации.

Отношение к этой государственно-правовой практике неоднозначно. С одной стороны, договоры и соглашения используются как правовой инструмент для учета специфики тех или иных регионов. С другой стороны, усиливают неоднородность правового пространства (правовую асимметрию Федерации), а в ряде случаев создают прецеденты конфедеративных отношений. Стало очевидным, что практику заключения двусторонних договоров необходимо поставить на законодательную основу.

В настоящее время в соответствии с Конституцией Российской Федерации роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления устанавливают общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации и регламентируются Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 6 октября 2003 г.№ 131-ФЗ.