Текст книги "Система государственного и муниципального управления"

Контрольные вопросы

1. Чем обусловлена необходимость общегосударственного планирования?

2. Что такое планирование?

3. Что представляет собой прогноз?

4. Перечислите основные виды планирования.

5. В чем смысл индикативного планирования?

6. Назовите основные методики прогнозирования.

7. Перечислите основные задачи прогнозирования.

8. Что такое программирование?

9. Что представляют собой федеральные целевые программы?

Тесты

1. Прогноз – это:

а) процесс создания модели намечаемого состояния объекта в будущем одновременно с установлением методов, способов и сроков достижения данного состояния;

б) научно обоснованная вариантная гипотеза о возможном состоянии объекта в перспективе в зависимости от характера прогнозного фона, а также о сроках и способах достижения намеченных целей;

в) процесс создания модели намечаемого состояния объекта в будущем одновременно с установлением методов, способов и сроков достижения данного состояния.

2. Планирование – это:

а) процесс разработки планов, имеющих силу юридического закона;

б) процесс определения целей социально-экономического развития государства в виде конкретных параметров (индикаторов) и разработка преимущественно косвенных, экономических мер государственного воздействия для достижения установленных индикаторов;

в) процесс создания модели намечаемого состояния объекта в будущем одновременно с установлением методов, способов и сроков достижения данного состояния.

3. К основным задачами прогнозирования не относится:

а) предсказание тенденций развития территории на перспективу, в том числе вероятных темпов и уровней ее развития, структурных сдвигов для определения того, что нужно делать в настоящее время, чтобы обеспечить надежное будущее;

б) предсказание результатов сложившихся тенденций в развитии общества, образуемых в ходе взаимодействия различных социальных групп, принятия политических решений, функционирования экономических институтов и агентов рынка;

в) постановка научно-технических, социально-экономических и других проблем, которые должны решаться в настоящее время в интересах будущего и по которым необходимо разработать программу для их решения;

г) предсказание последствий проводимых в настоящее время экономических и социально-экономических мероприятий с целью предупреждения диспропорций;

д) все перечисленное.

4. Какой вид научного прогнозирования не относится к группе поисковых методов:

а) простой экстраполяции;

б) трендовой экстраполяции;

в) сценарный прогноз;

г) морфологический прогноз?

5. Федеральные программы:

а) разрабатываются для решения важных общегосударственных проблем;

б) нацелены на решение наиболее значимых региональных проблем, оказывающих влияние на экономику всей страны;

в) разрабатываются прежде всего для решения социально значимых проблем.

8. Государственное регулирование рынка труда

8.1. Рынок труда как объект исследования и регулирования

Рынок труда, являясь одной из подсистем рыночной экономики, основывается, с одной стороны, на общих экономических закономерностях его организации, присущих рыночной экономике, с другой – на учете социально-экономических и политических особенностей конкретной страны.

Рынок труда представляет собой систему, в которой взаимодействуют работодатели и владельцы рабочей силы. Здесь происходит стоимостная оценка труда, формируется объем и структура спроса на рабочую силу и ее предложения. Условия рынка труда – существование товарного рынка и денег, а также наличие свободного наемного рабочего – продавца рабочей силы.

В настоящее время существуют различные теоретические подходы отечественных и зарубежных экономистов к определению сущности категории «рынок труда».

Например, Е.В. Масловым рынок труда рассматривается как категория, охватывающая оплачиваемую занятость, к которой относятся претендующие на рабочее место и все занятые, кроме учащихся и самостоятельных работников, ведущих натуральное хозяйство.

Рынок труда А.А. Никифорова понимает как систему общественных отношений, отражающих уровень развития и достигнутый баланс интересов между участвующими на рынке труда факторами: предпринимателями, трудящимися и государством.

В соответствии с нормативными документами Международной организации труда (МОТ) под рынком труда понимается сфера, где предприниматели и трудящиеся совместно ведут переговоры: коллективные и индивидуальные, относительно заработной платы и условий труда.

Большинство авторов не подвергают сомнению положения теории, выдвинутой К. Марксом, о сущности категорий «рабочая сила» и «труд», о товарности именно рабочей силы, но одновременно отдают

предпочтение термину «рынок труда». При этом подразумевается, что главным товаром, который обращается на данном рынке, является рабочая сила, способствующая включению человека в трудовую деятельность в форме либо самозанятости, либо наемного труда.

В пособии рынок труда рассматривается как система общественных отношений, отражающих уровень развития и достигнутый баланс интересов между участвующими на рынке труда субъектами. Баланс интересов может быть достигнут только при гибкости субъектов рынка труда. В условиях начавшегося экономического роста российский рынок труда столкнулся с проблемой несоответствия его ресурсного потенциала предъявляемому спросу. Такая ситуация является результатом кризиса социальной сферы в период становления рыночной экономики в стране. Особенно остро названная проблема наблюдается на рынках труда регионов.

В теоретическом изучении сущности категории «рынок труда» часто выделяют два подхода: диалектический и функциональный.

Первый подход был разработан К. Марксом, и, согласно ему, все социально-экономические явления рассматриваются с точки зрения производственных отношений и их взаимосвязи с уровнем развития производительных сил в диалектике. Подход Маркса основан на теории трудовой стоимости и с этой точки зрения рынок труда представляется как совокупность отношений между людьми по поводу воспроизводства рабочей силы в условиях товарного производства.

Второй подход (функциональный) исследования рынка труда характерен для зарубежной экономической теории (А. Маршалл, Дж. М. Кейнс и др.) и анализирует рынок труда с точки зрения функционально-экономических взаимоотношений на нем, рассматривая «технологию» движений рабочей силы в условиях рыночных отношений. В данном случае рынок труда рассматривается не как способ воспроизводства рабочей силы в условиях товарного производства, а как форма развития трудового потенциала.

Каждый подход, основываясь на необходимости изучения процесса воспроизводства, выделяет разные объекты воспроизводства, которые можно охарактеризовать категорией «ресурсный потенциал рынка труда». Таким образом, категория «рынок труда» представляется как сложное многогранное экономическое явление, в основе которого лежит процесс воспроизводства его ресурсного потенциала в рыночных условиях. А рыночный механизм рынка труда является регулятором процесса воспроизводства ресурсного потенциала.

Воспроизводство ресурсного потенциала, согласно методологии К. Маркса, развитой А.Э. Котляром, рассматривается как единство фаз производства, распределения, обмена и потребления. В этой связи представляется правомерным исследовать каждую фазу воспроизводства ресурсного потенциала, что дает возможность выяснить роль рынка труда в данном процессе.

Если сравнивать понятия «рынок труда» и «рынок трудовых ресурсов», то второе понятие является более широким, так как подразумевает изучение еще и трудового резерва, способности к труду, которые могут быть использованы лишь в отдаленном будущем. Рынок труда образует трудовой потенциал в данное время, а рынок трудовых ресурсов формирует перспективный трудовой потенциал.

В современных условиях экономического развития целесообразно отождествлять с термином «ресурсный потенциал рынка труда» не категорию «трудовые ресурсы», а категорию «трудовой потенциал». С количественной стороны он определяется категорией «трудовые ресурсы», под которой понимается численность трудоспособного населения как фактически принимающего участие в экономике, так и обладающего потенциальной способностью к этому. Однако в настоящее время важным становится отношение работника к труду, его личные качества, и работодателя интересует не только рабочая сила человека, а весь его трудовой потенциал (физический, личностный, квалификационный, социальный). Только в категории «трудовой потенциал» появляется возможность выделить человека как экономически независимого, политически свободного индивида с его специфической системой интересов, как члена общества, выделить роль знания как ресурса, культуры и сознания как фактора производства.

Термин «потенциал» этимологически означает «скрытые возможности, мощность, силу». Широкая трактовка смыслового понятия «потенциал» состоит в его рассмотрении как источника возможностей, средств, запаса, которые могут быть приведены в действие, использованы для решения какой-либо задачи или достижения определенной цели; возможности отдельного лица, общества, государства в определенной области. Таким образом, термины «потенциал», «потенциальный» означают наличие у кого-либо (будь то отдельно взятый человек, трудовой коллектив предприятия, общество в целом) скрытых, не проявивших еще себя возможностей или способностей в соответствующих сферах их жизнедеятельности.

М.И. Скаржинский предложил экономический механизм превращения трудовых ресурсов в трудовой потенциал (рис. 8.1). Единство трудовых ресурсов, рабочей силы и трудового потенциала он определил как стадии движения личного фактора производства (труда). Согласно этому механизму, трудовые ресурсы превращаются в трудовой потенциал так же, как и материальные ресурсы превращаются в производственные мощности.

Рис. 8.1. Экономический механизм превращения трудовых ресурсов в трудовой потенциал

Рынок труда функционирует по тем же законам, что и рынок конечных товаров. Однако по отношению к последнему он имеет некоторые особенности.

Первая группа особенностей связана с взаимодействием рынка труда и рынка товаров. Она заключается в том, что спрос на рабочую силу является производным, зависимым от спроса на конечную продукцию. Отсюда чем выше спрос на продукцию предприятия, тем больше спрос на рабочую силу со стороны данного предприятия, и соответственно наоборот. Но на данную прямую зависимость оказывают влияние ряд факторов: научно-технический прогресс, соотношение конкуренции и монополии на товарном рынке и рынке труда и эластичность спроса по цене. Эти факторы делают противоречивой упомянутую прямую зависимость.

Вторая группа особенностей функционирования рынка труда связана с особенностями самого товара – рабочей силой. Среди них можно отметить следующие:

– неотделимость собственности на товар от ее владельца. На рынке труда покупатель приобретает только право использования и частичного распоряжения рабочей силой в течение определенного времени. Но покупатель не должен нарушать права работника. За их нарушение работодатель (покупатель) может нести юридическую ответственность и может понести экономический ущерб от снижения отдачи работника;

– необходимость регламентации взаимоотношений работодателей и наемных работников, что связано с наличием большого числа институциональных структур типа профсоюзов, объединений работодателей, разветвленной системы законодательства, социально-экономических программ;

– высокая степень индивидуализации сделок, обусловленная переходом от коллективных договоров к контрактной системе найма, различным профессионально-квалификационным уровнем рабочей силы, разнообразием технологий и т. д.;

– важная роль неденежных аспектов сделки (содержание и условия труда, гарантии сохранения рабочего места, перспективы профессионального роста и т. п.).

Третья группа особенностей рынка труда связана с обменом товара «рабочая сила». Процесс обмена рабочей силы включает три момента и совершается в трех сферах. Он начинается в сфере обращения товара «рабочая сила» (рынок труда), продолжается в сфере производства и завершается на рынке вещного товара, в сфере обращения товара «рабочая сила» заключается договор о передаче права пользования способностью ^{к Т}РУДУ работодателю, в котором фиксируется величина возможной заработной платы, оклада – это потенциальный обмен, представляющий собой юридическую сделку. В сфере производства происходит реальный обмен функционирующей рабочей силы на номинальную заработную плату. В сфере товарного рынка происходит обмен номинальной заработной платы на необходимые работнику товары – жизненные средства. Только после этого акта возможна следующая фаза воспроизводства – формирование.

Рынок труда, как любая система, имеет свою структуру. Она имеет общие элементы в разных странах, но вместе с тем могут быть и некоторые отличия. К важнейшим компонентам рынка труда относятся:

– субъекты рынка (наемные работники, работодатели и государство);

– юридические нормы, экономические программы, трехсторонние соглашения и коллективные договоры;

– рыночный механизм (спрос и предложение рабочей силы, цена труда, конкуренция);

– социальные гарантии государства;

– инфраструктура рынка труда;

– альтернативные виды деятельности.

Наемные работники – это свободные трудоспособные граждане, для которых работа по найму является главным источником средств существования и индивидуального воспроизводства. Для работодателей они представляют различную ценность в зависимости от пола, возраста, квалификации, социального статуса и ряда социально приобретенных качеств – ответственности, исполнительности, дисциплинированности, обязательности, предприимчивости и др.

Государство как субъект рыночных отношений представлено федеральными, региональными органами власти, отраслевыми органами управления и местным самоуправлением. В качестве субъекта государство выполняет следующие функции: социально-экономические, связанные с обеспечением полной занятости путем стимулирования создания

рабочих мест во всех секторах экономики; законодательные, связанные с разработкой основных юридических норм и правил; регулирования рынка труда косвенными методами; защиты прав всех субъектов рынка труда; функции работодателя на государственных предприятиях.

Для регулирования взаимоотношений на рынке труда необходимы законодательные акты, нормы и правила. Юридические нормы необходимы для регулирования отношений между субъектами рынка, которые четко определяли бы их права, создавали равные возможности для реализации способностей к труду всех участников рыночных отношений. Необходимы и нормативные правовые акты по социальной защите трудящихся, в том числе и социального страхования на случай потери работы, охраны здоровья и др. Такие нормы предусмотрены в Конституции РФ, Трудовом кодексе РФ и других нормативно-правовых актах. Законодательные нормы конкретизируются в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, при заключении генеральных, отраслевых (тарифных), территориальных и коллективных соглашений.

Рынок труда не может успешно функционировать без создания экономических условий, включающих законодательные акты, нормы, налоговую систему и различные льготы, проведения активной политики занятости населения, разработки и осуществления федеральной и региональных программ содействия занятости населения, программ подготовки и переподготовки высвобождаемых работников.

Конъюнктура рынка труда зависит от состояния экономики (подъема или спада), отраслевой структуры хозяйства, уровня развития его технической базы, благосостояния (уровня доходов населения), развития рынков товаров, услуг и жилья, состояния социальной и производственной инфраструктур, степени развития многоукладности экономики, развития интеграционных связей (отраслевых и территориальных). Кроме того, на конъюнктуру оказывают влияние демографические, этнические, социальные, политические, экономические и другие факторы.

Важнейшим компонентом рынка труда является рыночный механизм, который представляет собой взаимодействие и согласование разнообразных интересов работодателей и трудоспособного населения, желающего работать по найму на основе информации, получаемой в виде изменений цены труда (функционирующей рабочей силы). Он включает следующие элементы: спрос на труд, предложение, цену труда (цену рабочей силы), конкуренцию.

Спрос отражает объем и структуру общественных потребностей в рабочей силе, представленных на рынке труда и обеспеченных соответствующими средствами производства, денежными ресурсами и жизненными средствами. Предложение рабочей силы – это число работников, которые желают и могут предложить свои способности на рынке труда.

Рынок труда дифференцирован по качеству рабочей силы, по национальности, полу, возрасту. Рынки труда делятся по отраслям и территориям. Начиная с 70-х гг. XIX в. западные экономисты указывают на формирование обособленных субрынков – внутреннего (или первичного) и внешнего (или вторичного), отличающихся стабильностью рабочих мест, перспективами профессионального роста, условиями труда.

К внутреннему рынку относятся кадровые работники основного коллектива, обладающие высокой квалификацией, ориентированные на специфику предприятия, опытные, высокопроизводительные, в повышении квалификации и сохранении которых предприниматели заинтересованы. Со стремлением предпринимателей сохранить входящие в его состав кадры при сокращении производства во многом связано широкое распространение частичной занятости в отраслях, использующих профессии высокой квалификации.

С внешним рынком связаны работники неквалифицированного или дисквалифицированного труда, а также лица, не имеющие опыта работы. Они служат в качестве кризисного буфера. Для этого субрынка характерны различные формы временного найма, частичной занятости, а также полной занятости, не носящей стабильного характера. Лишь часть рабочих и служащих, пройдя через временную и частичную занятость, подвергнувшись тщательному отбору, имеет шансы переместиться из внешнего на внутренний рынок.

Некоторые ученые считают правомерным выделение и третичного рынка. Его формирование они связывают с различными программами общественных работ, адресованных, прежде всего, социально уязвимым категориям из числа безработных. Третичный рынок характеризуется отсутствием в ряде случаев юридического соглашения при найме, кратким периодом занятости и крайней ее нерегулярностью, внетарифной оплатой труда. Границы рынка труда зависят от совокупного спроса на рабочую силу и общего объема ее предложения, т. е. в состав субъектов рынка труда входят как лица, ищущие работу, так и имеющие оплачиваемую занятость. Нередко в литературе встречаются трактовки рынка труда, ограничивающие его масштабы только безработными. Такой подход неправомерно сужает проблемы функционирования рынка труда, сводя их лишь к поиску рабочего места и исключая такие вопросы, как стабильность рабочего места, оплата труда, повышение квалификации и переподготовка занятых, социальное партнерство.

Поэтому функционирование рынка труда проявляется не только в высвобождении, переподготовке и трудоустройстве работников. Под механизмами рынка труда следует понимать в первую очередь рычаги, позволяющие провести оценку стоимости разнокачественной рабочей силы, которая происходит на основе торга, переговоров между субъектами социально-трудовых отношений. Это – наемные работники и их объединения (профсоюзы, ассоциации), предприниматели (коллективные и индивидуальные) и их союзы (например, союз промышленников и предпринимателей и др.), государственные органы.

Государство как субъект рынка труда играет особую роль. Оно может выступать и как предприниматель в государственном секторе экономики, и как инвестор многих программ. Однако главная его функция заключается в определении правил регулирования интересов партнеров и противостоящих сил. Государство в лице законодательных органов разрабатывает законы и устанавливает общие правила поведения для всех субъектов рынка труда. В результате определяется та равнодействующая, которая служит базой решения и основой механизма регулирования рынка труда, куда включается и система социальной защиты.

Важнейший признак развитости рынка труда – оплата труда, адекватная квалификации и образованию. Четкие принципы оплаты труда, учитывающие многочисленные факторы, которые определяют его результативность (общеобразовательный и общекультурный уровень, профессиональная подготовка, степень использования трудового потенциала), проявляются, в частности, в том, что доходы рабочей силы высокой квалификации и творческих возможностей значительно превышают прожиточный минимум.

Характерная черта развитости рынка труда – тенденция к снижению межотраслевых различий в оплате труда. На таком рынке достаточно стабильно соотношение между минимальной и средней заработной платой. Подобный результат нельзя объяснить свободной игрой рыночных сил. Это следствие компромисса, переговоров между субъектами социально-трудовых отношений, которыми являются, как уже отмечалось, представительные организации работодателей и работополучателей (союзы предпринимателей, профсоюзы и др.), отношения которых отражают объективно противоположные интересы, а также государство, регулирующее эти отношения. При необходимости указанные отношения поддерживаются с помощью законодательных актов.

По сравнению с другими рынками они проявляются в ограничении действия закона спроса и предложения, в недостижимости полной занятости как устойчивого и длительного состояния и обстоятельно изучены в экономической теории на примере стран с развитой рыночной экономикой. Эти особенности связаны со спецификой самого товара, с производным характером спроса на него, с зависимостью предложения от демографической ситуации, с тем, что цена (заработная плата) не может опуститься ниже уровня, обеспечивающего нормальное воспроизводство рабочей силы. Кардинальное отличие такого товара, как труд, от других видов производственных ресурсов заключается в том, что труд – важнейшая форма жизнедеятельности человека, самовыражение личности. Что же касается заработной платы, то она не просто представляет собой разновидность цены, а определяет благополучие работника и его семьи, социальный климат в обществе, степень социальной напряженности.

Все это обусловливает специфику механизма регулирования рынка труда и необходимость активного вмешательства государства в его функционирование. В узком смысле механизм регулирования рынка труда – это свод нормативных актов, законодательных или коллективно-договорных, которыми руководствуются партнеры при реализации политики занятости. В широком смысле механизм регулирования охватывает весь спектр экономических, юридических, социальных и психологических факторов, определяющих функционирование рынка труда.