Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (постатейный)"

Обязательной внутренней экспертизе подлежат проекты актов при наличии письменного особого мнения члена рабочей группы или в случаях выявления фактов, свидетельствующих о возникновении конфликта интересов или сговоре членов рабочей группы с проверяемой организацией.

В случае выявления в ходе экспертизы признаков неполноты или некачественного выполнения плана-задания и программы проведения контрольного мероприятия подразделением, отвечающим за внутреннюю экспертизу, выносится на решение заместителя Председателя предложение о необходимости доработки подготовленных проектов.

При наличии разногласий по результатам внутренней экспертизы и невозможности доработки проекта акта без проведения дополнительных мероприятий составляется Протокол, содержащий вывод о полноте и качестве выполнения плана-задания и программы проведения контрольного мероприятия, предложения по доработке проекта акта.

В случаях невыполнения плана-задания и программы проведения контрольного мероприятия Протокол направляется заместителем Председателя Председателю с предложением о продлении сроков контрольного мероприятия, внесении изменений в распоряжение о проведении контрольного мероприятия, план-задание и программу на проведение контрольного мероприятия, состав рабочей группы, а также о доработке представленных документов и изменении сроков их исполнения. В случае необходимости заместитель Председателя может предложить включить в план работы Палаты повторное контрольное мероприятие по указанной тематике. Председатель по результатам рассмотрения предложений принимает решение, которое оформляется соответствующим распорядительным документом.

Перед направлением в проверяемую организацию акт подписывается всеми членами рабочей группы.

В случае непосредственного обнаружения руководителями контрольного мероприятия (руководителями рабочих групп) достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, возбуждается дело об административном правонарушении.

Достаточность данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, определяется руководителем контрольного мероприятия в ходе контрольного мероприятия при формировании итоговых материалов контрольного мероприятия по отдельным фактам или в целом по результатам контрольного мероприятия.

По факту совершения административного правонарушения составляется протокол об административном правонарушении.

В Москве, например, порядок составления протокола определяется Инструкцией по организации и проведению контрольных мероприятий Контрольно-счетной палатой Москвы, принятыми в соответствии с ней локальными нормативными правовыми актами Палаты, а также регламентами взаимодействия, подписанными с органами, уполномоченными на рассмотрение дел об административных правонарушениях.

Акт направляется в проверяемую организацию руководителем контрольного мероприятия. Срок для ознакомления проверяемой организации с представленным актом составляет семь рабочих дней.

В случае, если руководитель проверяемой организации не возвращает акт в установленные сроки, руководитель контрольного мероприятия в срок не более двух рабочих дней от установленной даты информирует руководство Палаты о данном факте для принятия соответствующих мер.

При наличии письменных пояснений, замечаний, возражений должностных лиц проверяемой организации по акту руководитель рабочей группы в срок не более двух рабочих дней представляет руководителю контрольного мероприятия информацию с анализом указанных замечаний и возражений.

При наличии письменных пояснений, замечаний, возражений должностных лиц проверяемой организации, а также несогласием с протоколом об административном правонарушении руководителем контрольного мероприятия копия акта с указанными документами направляется на внутреннюю экспертизу для оценки правомерности и квалификации фактов, отраженных в акте и протоколе об административном правонарушении.

По итогам контрольного мероприятия (проверки, обследования, экспертизы, мониторинга) руководитель контрольного мероприятия оформляет соответственно отчет, справку, заключение, аналитическую записку, содержащие обобщение материалов и сделанные на их основе выводы и предложения, а также проекты представлений (предписаний), информационных и (или) сопроводительных писем.

Отчет (справка, заключение, аналитическая записка), акт (акты), проекты информационных писем, представлений (предписаний), протокол (ы) об административном правонарушении, Протокол, итоговая информация по результатам контрольной деятельности, письменные пояснения, замечания, возражения должностных лиц проверяемой организации и информация с анализом указанных замечаний и возражений могут представляться руководителем контрольного мероприятия в подразделение, отвечающее за внутренний контроль качества.

Перечисленные выше документы представляются руководителем контрольного мероприятия в структурное подразделение, отвечающее за внутреннюю экспертизу, которое направляет материалы контрольного мероприятия и результаты их анализа заместителю Председателя.

Председатель по итогам изучения материалов контрольного мероприятия принимает решение об утверждении результатов контрольного мероприятия или рассмотрении их на Коллегии.

Утверждением результатов контрольного мероприятия является подписание Председателем представлений (предписаний) и информационных и (или) сопроводительных писем. Дата направления в КСО итоговых документов является датой окончания контрольного мероприятия.

В случае выявления в ходе контрольного мероприятия фактов использования средств бюджета, в которых усматриваются признаки уголовного или административного правонарушения, в течение 10 рабочих дней после направления результатов контрольного мероприятия в КСО Председатель направляет соответствующие материалы в органы прокуратуры или иные правоохранительные органы, а также государственные органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. При составлении протокола об административном правонарушении протокол направляется в уполномоченные органы в сроки, установленные действующим законодательством, и с учетом заключенных соглашений о взаимодействии.

Иные вопросы регулирования порядка проведения и оформления контрольных мероприятий содержатся в стандартах, Инструкциях и иных локальных нормативных правовых актах КСО.

В случае вынесения результатов контрольного мероприятия на рассмотрение Коллегии утверждение результатов контрольного мероприятия осуществляется по итогам рассмотрения вопроса на заседании Коллегии.

Подлинные экземпляры всех материалов контрольного мероприятия, включая акт, письменные пояснения и замечания должностных лиц проверяемой организации (при их наличии), отчет (справка, заключение, аналитическая записка), итоговая информация по результатам контрольной деятельности, копии писем, представлений, предписаний, протокол (ы) об административном правонарушении, Протокол, заключение по результатам внутренней экспертизы, а также копии документов, подтверждающих достоверность фактов и выводов контрольного мероприятия, сдаются в архив Палаты в течение 10 рабочих дней после утверждения результатов контрольного мероприятия Председателем.

Учет результатов контрольных мероприятий производится в автоматизированной информационной системе «Документооборот и делопроизводство».

В связи с положениями комментируемой статьи обращает на себя внимание, что Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает формы и порядок финансового контроля, осуществляемого непосредственно законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Статья 265 Бюджетного кодекса фиксирует, что контроль законодательных (представительных) органов предусматривает право соответствующих законодательных (представительных) органов на:

получение от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;

получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении соответствующих бюджетов;

утверждение (неутверждение) отчета об исполнении соответствующего бюджета;

создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов);

вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.[23]23
  Статья 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 29 ноября 2010 г., с изм. от 28 декабря 2010 г.) // СЗ РФ. – 1998. – № 31. – Ст. 3823.


[Закрыть]

Статья 270 БК РФ устанавливает, что контрольные и финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.[24]24
  Там же.


[Закрыть]

Статья 11. Стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля

1. Контрольно-счетные органы при осуществлении внешнего государственного и муниципального финансового контроля руководствуются Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, а также стандартами внешнего государственного и муниципального финансового контроля.

2. Стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий утверждаются контрольно-счетными органами:

1) в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных и муниципальных учреждений и унитарных предприятий субъектов Российской Федерации или муниципальных образований – в соответствии с общими требованиями, утвержденными Счетной палатой Российской Федерации и (или) контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации;

2) в отношении иных организаций – в соответствии с общими требованиями, установленными федеральным законом.

3. При подготовке стандартов внешнего государственного и муниципального финансового контроля учитываются международные стандарты в области государственного контроля, аудита и финансовой отчетности.

4. Стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля контрольно-счетных органов не могут противоречить законодательству Российской Федерации и (или) законодательству субъектов Российской Федерации.

Комментируемая статья устанавливает стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля.

Часть 2 комментируемой статьи устанавливает, что стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий утверждаются контрольно-счетными органами:

1) в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных и муниципальных учреждений и унитарных предприятий субъектов Российской Федерации или муниципальных образований – в соответствии с общими требованиями, утвержденными Счетной палатой Российской Федерации и (или) контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации;

2) в отношении иных организаций – в соответствии с общими требованиями, установленными федеральным законом.

В комментируемой статье устанавливается, что стандарты контроля разрабатываются Счетной палатой Российской Федерации при участии контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. Однако ни в Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации», ни в комментируемом законе не содержится определения «стандартов внешнего государственного финансового контроля». Кроме того, законом не определены степень и процедура участия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации в разработке Счетной палатой Российской Федерации стандартов внешнего государственного финансового контроля, а также не предусмотрен порядок их утверждения. Полагаем, что в отношении указанных проблем необходима дополнительная регламентация.

Проект комментируемого Закона предполагал, что утверждение этих стандартов должно осуществляться Коллегией Счетной палаты РФ, однако согласно нормам Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» коллегия Счетной палаты Российской Федерации такими полномочиями не обладает. При этом согласно правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, к которым не относится Коллегия Счетной палаты Российской Федерации.

Кроме того, в силу нормы ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

При принятии комментируемого Закона это предложение было снято, в результате процедура утверждения стандартов Счетной палатой РФ осталась неурегулированной.

В ходе обсуждения комментируемого Закона предлагалось также контрольно-счетным органам субъектов Российской Федерации и контрольно-счетным органам муниципальных образований в целях обеспечения своей деятельности предоставить возможность разрабатывать в пределах своей компетенции и в соответствии с установленными стандартами внешнего государственного и муниципального финансового контроля иные стандарты, регламентирующие осуществление внешнего государственного и муниципального финансового контроля. Однако это предложение не было принято на том основании, что контрольно-счетный орган муниципального образования не может разрабатывать стандарты проведения внешнего государственного финансового контроля.

В настоящее время в ряде субъектов РФ разработаны и действуют свои стандарты, регламентирующие осуществление внешнего государственного и муниципального финансового контроля.

Например, Контрольно-счетной палатой Москвы разработан, принят и действует целый пакет таких стандартов.

Особое значение среди них имеет Стандарт 1.1 «Методологическое обеспечение деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы», утв. приказом Председателя Контрольно-счетной палаты Москвы от 24 января 2011 г. № 4/01-05.

Этот Стандарт разработан в соответствии с Законом города Москвы от 30 июня 2010 г. № 30 «О Контрольно-счетной палате Москвы» и Регламентом Контрольно-счетной палаты Москвы.

Он предназначен для организации методологического обеспечения деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы, для полного, своевременного и качественного выполнения ее задач и функций.

Стандарт 1.1 устанавливает:

требования к содержанию стандартов деятельности КСП Москвы и методических рекомендаций по проведению контрольных мероприятий КСП Москвы (далее соответственно – стандарты и методические рекомендации КСП Москвы);

порядок разработки проектов стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы;

порядок рассмотрения проектов и утверждения стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы;

порядок введения в действие стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы;

порядок актуализации стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы;

порядок использования в КСП Москвы стандартов и методических документов иных органов и организаций.

Методологическое обеспечение деятельности КСП Москвы заключается в создании, ведении и обеспечении применения единой системы взаимоувязанных стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы, совместных методических документов КСП Москвы и иных государственных органов, а также стандартов и методических документов иных органов и организаций, принятых к использованию в КСП Москвы в целях обеспечения качества, эффективности и объективности контрольной деятельности КСП Москвы, а также решения иных возложенных на КСП Москвы задач.

Стандарты КСП Москвы устанавливают обязательные требования, руководящие принципы осуществления различных контрольных и иных полномочий, видов контрольных мероприятий, форм контроля КСП Москвы.

Система стандартов КСП Москвы состоит из стандартов организации деятельности КСП Москвы, стандартов общих вопросов контрольной деятельности КСП Москвы и стандартов специальных вопросов контрольной деятельности КСП Москвы.

Стандарты организации деятельности КСП Москвы устанавливают принципы, правила и требования к организации работы КСП Москвы (в том числе планированию), отчетности о ее работе, работы с документами в КСП Москвы и т. п.

Стандарты общих вопросов контрольной деятельности КСП Москвы устанавливают общие принципы, правила и требования к организации и проведению контрольных мероприятий, в том числе финансового аудита, аудита эффективности и иных форм контроля КСП Москвы, а также отслеживанию их результатов.

Стандарты специальных вопросов контрольной деятельности КСП Москвы устанавливают правила и требования к организации и проведению контрольных мероприятий при реализации отдельных полномочий КСП Москвы, а также отслеживанию их результатов.

Стандарты КСП Москвы являются обязательными к исполнению всеми членами Коллегии КСП Москвы и сотрудниками аппарата КСП Москвы. Положения стандартов КСП Москвы не могут противоречить нормативным правовым актам Российской Федерации и города Москвы, а также Регламенту КСП Москвы.

Методические рекомендации КСП Москвы содержат описание способов реализации положений стандартов и иных локальных нормативных правовых актов КСП Москвы при проведении контрольных мероприятий КСП Москвы или отдельных процедур осуществления контрольных полномочий КСП Москвы при проведении контрольных мероприятий КСП Москвы. Система методических рекомендаций КСП Москвы состоит из общих и специализированных методических рекомендаций по проведению контрольных мероприятий КСП Москвы.

Положения методических рекомендаций КСП Москвы не носят обязательного характера, если иное не установлено Председателем КСП Москвы или руководителем контрольного мероприятия применительно к конкретному контрольному мероприятию КСП Москвы.

Общие методические рекомендации КСП Москвы разрабатываются для применения членами Коллегии КСП Москвы и структурными подразделениями КСП Москвы, проводящими или принимающими участие в проведении контрольных мероприятий КСП Москвы, и определяют общие вопросы осуществления контрольных полномочий КСП Москвы при проведении контрольных мероприятий КСП Москвы.

Специализированные методические рекомендации КСП Москвы разрабатываются с учетом специфики предметов ведения и объектов контроля, закрепленных за отдельными членами Коллегии КСП Москвы и структурными подразделениями КСП Москвы.

Представляют практический интерес требования к содержанию стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы.

В Стандарте 1.1 записано, что стандарты и методические рекомендации КСП Москвы должны отвечать следующим основным требованиям:

законности – не должны содержать положений, противоречащих федеральному законодательству и законодательству города Москвы;

целесообразности – соответствовать поставленным целям его разработки;

четкости и ясности – обеспечивать однозначность понимания изложенных в нем положений;

логической стройности – обеспечивать последовательность и целостность изложения положений, отсутствие внутренних противоречий;

полноты – максимально полно охватывать регламентируемый предмет;

преемственности и непротиворечивости – обеспечивать взаимосвязь и согласованность с ранее принятыми документами;

единства терминологической базы – одинаково использовать применяемые термины.

Согласно Стандарту 1.1 стандарт КСП Москвы и методические рекомендации КСП Москвы должны иметь следующую структуру:

титульный лист;

оглавление (перечень разделов с указанием номеров страниц) (при необходимости);

общие положения (раздел, в котором описываются сфера применения, цели документа, его взаимосвязь с другими документами);

тематические разделы (разделы, в которых описываются сущность рассматриваемых процессов, определение основных понятий, принципов и методов, технических приемов решения рассматриваемых вопросов);

перечень законов и иных нормативных правовых актов, которыми необходимо руководствоваться при выполнении процедур (при необходимости);

приложения – примеры, таблицы, графические материалы, формы и т. п. (при необходимости).

Стандарты и методические рекомендации КСП Москвы должны иметь следующие реквизиты:

вид документа (стандарт КСП Москвы, методические рекомендации КСП Москвы);

номер (состоящий из кода группы документа и порядкового номера в группе);

название (краткое и четкое определение того, что регламентирует документ);

реквизиты утверждающего документа;

дата начала действия документа.

Разработка проектов стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы осуществляется в соответствии с Перспективным планом методологического обеспечения деятельности КСП Москвы, утвержденным приказом Председателя КСП Москвы.

Разработчик осуществляет сбор необходимой информации, ее изучение и обобщение, подготовку проекта документа, а также направляет проект документа на рассмотрение в заинтересованные структурные подразделения КСП Москвы и обеспечивает доработку проекта с учетом внесенных замечаний и предложений.

При разработке стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы разработчик должен использовать международные и национальные стандарты в области государственного контроля, аудита и финансовой отчетности.

При необходимости к разработке и рассмотрению проектов стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы могут быть привлечены ученые, эксперты и специалисты.

Все проекты стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы направляются для внесения предложений и замечаний во все структурные подразделения КСП Москвы. В случае наличия предложений и замечаний по содержанию документа они оформляются в письменном виде и передаются разработчику для учета при доработке документа.

Доработанный проект стандарта или методических рекомендаций КСП Москвы направляется членам Редакционно-методического совета (РМС) КСП Москвы со справкой об учете предложений и замечаний, поступивших от структурных подразделений КСП Москвы. В случае наличия у членов РМС предложений и замечаний по содержанию документа они оформляются в письменном виде и передаются разработчику для учета при доработке документа. Разработчик представляет проект стандарта или методических рекомендаций КСП Москвы на рассмотрение РМС со справкой об учете предложений и замечаний, поступивших от членов РМС.

Решение РМС по документу оформляется протоколом.

Одобренные РМС проекты стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы выносятся разработчиком на рассмотрение Коллегии КСП Москвы.

Одобренный Коллегией КСП Москвы стандарт или методические рекомендации КСП Москвы направляются на утверждение Председателю КСП Москвы.

Председатель КСП Москвы утверждает одобренный стандарт или методические рекомендации КСП Москвы приказом. В приказе об утверждении стандарта или методических рекомендаций КСП Москвы указывается ответственный исполнитель (подразделение КСП Москвы, осуществившее подготовку проекта документа и обеспечивающее мониторинг его актуальности и, при необходимости, последующую актуализацию).

Для обеспечения единства и бесперебойности деятельности КСП Москвы принятый стандарт или методические рекомендации КСП Москвы вступают в силу по истечении обязательного подготовительного периода с даты его утверждения. Обязательный подготовительный период, а также порядок и сроки апробации документа (при необходимости) устанавливаются в приказе об утверждении документа. Дата начала действия стандарта или методических рекомендаций КСП Москвы указывается на титульном листе документа.

Срок действия документа не ограничивается, за исключением случаев, когда это обусловлено временным характером действия документа, указанным в его наименовании или в тексте.

Копии всех утвержденных стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы на бумажных и электронных носителях передаются для включения в Каталог нормативных и методических документов КСП Москвы в структурное подразделение КСП Москвы, в функции которого входит методологическое обеспечение деятельности КСП Москвы, а оригиналы – на хранение в архив КСП Москвы.

В Каталоге нормативных и методических документов КСП Москвы указываются ответственные исполнители стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы в соответствии с приказами об утверждении соответствующих документов, а в последующем – в соответствии с изменением распределения предметов контроля, задач и функций в КСП Москвы.

Актуализация стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы осуществляется в целях поддержания соответствия методологического обеспечения деятельности КСП Москвы потребностям внешнего государственного финансового контроля, приведения их в соответствие с действующим федеральным законодательством и законодательством города Москвы, а также повышения системности и качества выполнения КСП Москвы своих задач и полномочий.

При необходимости одновременно с актуализацией стандарта или методических рекомендаций КСП Москвы вносятся изменения во взаимосвязанные с ними документы или принимается решение о признании этих документов утратившими силу.

Стандарт или методические рекомендации КСП Москвы подлежат признанию утратившим силу в случае, если объем вносимых в документ изменений превышает 50% текста, а также в случае необходимости существенного изменения его структуры. В этом случае взамен действующего разрабатывается новый документ, в котором указывается, взамен какого документа он разработан. Актуализация стандарта или методических рекомендаций КСП Москвы, а также признание их утратившими силу оформляется приказом Председателя КСП Москвы.

В КСП Москвы используются совместные методические документы КСП Москвы и иных государственных органов, стандарты, обязательные к применению КСП Москвы в соответствии с законодательством Российской Федерации. Также в КСП Москвы могут быть приняты к использованию на постоянной или временной основе стандарты и методические документы иных органов и организаций.

При использовании совместных методических документов КСП Москвы и иных государственных органов, принятии к использованию в КСП Москвы стандартов и методических документов иных органов и организаций обеспечивается согласованность и непротиворечивость всех применяемых в КСП Москвы стандартов и методических документов.

Использование стандартов и методических документов иных органов и организаций в деятельности КСП Москвы и определение обязательности их положений (при необходимости) оформляется приказом Председателя КСП Москвы.