Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (постатейный)"

Статья 3. Основы статуса контрольно-счетных органов

1. Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

2. Контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.

3. Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации и контрольно-счетный орган муниципального образования подотчетны соответственно законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации или представительному органу муниципального образования (далее также – законодательные (представительные) органы).

4. Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно.

5. Деятельность контрольно-счетных органов не может быть приостановлена, в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий законодательного (представительного) органа.

6. Наименования, полномочия, состав и порядок деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, контрольно-счетного органа муниципального образования устанавливаются соответственно конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом.

7. Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации обладает правами юридического лица.

8. Контрольно-счетный орган муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования может обладать правами юридического лица.

9. Контрольно-счетные органы имеют гербовую печать и бланки со своим наименованием и с изображением герба субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

10. Организация и деятельность контрольно-счетного органа внутригородского муниципального образования городов федерального значения определяются законом субъекта Российской Федерации – города федерального значения.

11. Представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

12. В порядке, определяемом законами субъектов Российской Федерации – городов федерального значения, представительные органы внутригородских муниципальных образований городов федерального значения вправе заключать соглашения с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации – городов федерального значения о передаче им полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

Комментируемая статья устанавливает основы статуса контрольно-счетных органов (далее – КСО).

Как известно, государственная деятельность осуществляется через органы государственной власти. Общепризнанным считается определение органа государственной власти как звена государственного аппарата, участвующего в осуществлении определенных государственных функций и наделенного в этой связи властными полномочиями.

Понятие органа государственной власти складывается из совокупности его признаков:

1) создается и действует от имени государства – Российской Федерации или ее субъекта;

2) действует на основе законов и других нормативных правовых актов;

3) выполняет свойственные только ему задачи и функции;

4) обладает собственной компетенцией;

5) характеризуется организационной обособленностью и самостоятельностью;

6) наделен властными полномочиями, т. е. его решения принимаются от имени государства, носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства.

Только совокупность этих признаков дает основание относить тот или иной орган к числу государственных. Не каждое государственное учреждение или организация будет считаться органом государственной власти (например, государственное учебное заведение, учреждение здравоохранения), а только обладающее комплексом вышеуказанных признаков.

Система органов государственной власти состоит из тех, которые определены Конституцией РФ, и тех, создание которых обусловлено функциями и полномочиями конституционных органов. Система органов государственной власти многосложна, состоит из разнообразных, иерархически соподчиненных звеньев.

В зависимости от критерия органы государственной власти классифицируются на различные виды.

Государственные органы РФ действуют на основе Конституции РФ и принципов, в ней заложенных.

Конституционные принципы построения и деятельности органов государственной власти – это закрепленные в Конституции РФ исходные начала, лежащие в основе функционирования этих органов.

Такими принципами выступают:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина (ст. 2, 7 Конституции РФ);

2) народовластие (ст. 3 Конституции РФ);

3) федерализм (ст. 5 Конституции РФ);

4) разделение властей (ст. 10, 11 Конституции РФ);

5) законность (ст. 15 Конституции РФ);

6) светскость (ст. 14 Конституции РФ).

В своей деятельности органы государственной власти должны руководствоваться принципом приоритета прав и свобод человека и гражданина. Закрепляя общечеловеческие стандарты защиты прав и свобод личности, страны и государства принимают меры по их соблюдению и охране от всевозможных посягательств. Политика государства и его органов направлена на создание таких условий, которые обеспечивают достойную жизнь и свободное развитие человека и гражданина.

Принцип народовластия означает, что верховной властью в стране наделяются органы, которым народ вручает соответствующие полномочия, на им же определенных условиях.

Принцип федерализма выражается в единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также в том, что во взаимоотношениях с федеральными органами все субъекты Федерации равноправны между собой.

Принцип разделения властей предполагает, что основным функциям государственной власти соответствуют определенные органы государства. С целью предотвращения злоупотребления все ветви государственной власти должны быть независимыми, самостоятельными и взаимно уравновешенными.

Разделение властей действует как по горизонтали (Федеральное Собрание РФ – Правительство РФ – судебные органы РФ – прокуратура), так и по вертикали (федеральные органы власти – органы государственной власти субъектов Федерации). Указанный принцип наиболее последовательно проявляется на федеральном уровне.

Принцип законности означает обязательность соблюдения всеми государственными органами Конституции РФ, законов и подзаконных актов. Он также предполагает, что законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ, а законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в пределах компетенции РФ и совместной компетенции РФ и ее субъектов.

Принцип светскости означает взаимное невмешательство как государства и его органов в дела церкви, так и религиозных организаций в государственные дела.

Конституционные принципы построения и деятельности системы органов государственной власти закрепляются в гл. 1 Конституции РФ «Основы конституционного строя», которая может быть изменена только путем принятия новой Конституции РФ. Поэтому указанные принципы являются неизменными и определяющими деятельность как федеральных органов власти, так и органов власти субъектов РФ.[13]13
  Понятие и правовой статус органов государственной власти //www.strategplann.ru/organy-gos-vlasti/ponjatie-i-pravovoj-status-organov-gosudarstvennoj-vlasti.html


[Закрыть]

Положение каждого государственного или самоуправленческого органа, урегулированное правовыми нормами, образует его правовой статус. Это правовой институт, имеющий сложную структуру. Он может включать и не включать конституционные нормы. Сказанное ниже о государственном органе относится и к органу самоуправления, и к его должностным лицам.

Правовой статус органа включает прежде всего определение социального назначения этого органа (или системы органов), выражаемого в его (их) задачах. Учесть надо также, что компетенцию государственного органа образуют только его функции и полномочия, обращенные вовне. Полномочия, связанные с самоорганизацией, в состав компетенции не входят.

Важный элемент статуса государственного органа – порядок его формирования, который чаще всего представляет собой избрание или назначение (возможны и некоторые иные способы).

Следующий элемент статуса государственного органа – это порядок его работы, его процедура.

В характеристике КСО субъекта Российской Федерации можно выделить несколько особенностей правового статуса.

1. Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля. В связи с этим стоит заметить, что ч. 1 комментируемого Закона впервые вводит понятие, которого до сих пор не было в законодательстве, – «контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации». В Бюджетном кодексе Российской Федерации применяются другие понятия, такие как «орган государственного (муниципального) финансового контроля» и «контрольный орган», термин же «контрольно-счетный орган» отсутствует. Указанное терминологическое несоответствие должно быть устранено путем внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации. Кроме того, с целью недопущения различного толкования ключевых понятий бюджетного законодательства Российской Федерации, отражающих сущность государственного финансового контроля, целесообразно включить в число терминов, определяемых в Бюджетном кодексе Российской Федерации, понятие контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации.

2. В части 2 комментируемой статьи записано, что контрольно-счетный орган муниципального образования также является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.

В соответствии со ст. 38 Федерального закона № 131-ФЗ контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

В настоящее время в муниципальных образованиях, количество которых составляет почти 24 тысячи и в которые поступает практически 20% средств консолидированного бюджета, единая система финансового контроля фактически отсутствует. В части 2 ст. 38 установлено, что контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Кроме того, контрольный орган муниципального образования Федеральным законом № 131-ФЗ не отнесен к числу обязательных органов местного самоуправления, которые должны создаваться в каждом муниципальном образовании. Концепция комментируемого Закона основывается на ином подходе, согласно которому контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля. Исключение возможности его создания в муниципальном образовании нормами Закона не предусматривается.

Комментируемым законом предусматривается формирование контрольно-счетного органа исключительно представительным органом муниципального образования.

Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации и контрольно-счетный орган муниципального образования подотчетны соответственно законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации или представительному органу муниципального образования.

3. Очень важным пунктом комментируемой статьи является положение о том, что контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно, обладают правами юридического лица.

Независимость является концепцией, которую сравнительно просто определить. В законодательных актах и положениях независимость ведомства обычно означает, что оно не принимает указаний от органов государственного управления. Подотчетность – более расплывчатое понятие, которое не так просто определить. Такая нечеткость препятствует включению конкретных рабочих механизмов подотчетности в правовые основы, регламентирующие деятельность органов финансового контроля.

Для решения проблемы подотчетности и ее взаимосвязи с независимостью требуется прояснить несколько принципов.

Независимость ведомства никогда не бывает абсолютной. Исполнительная ветвь власти, которая в условиях демократии подотчетна избирателям, делегирует полномочия ведомству. Поэтому ведомство должно отчитываться о своей деятельности и при необходимости принимать меры по исправлению имеющих место недостатков.

Подотчетность не является синонимом контроля. Она предусматривает формирование системы взаимодополняющих и пересекающихся механизмов надзора и инструментов контроля, при которых никто фактически не контролирует независимое ведомство и при этом ведомство остается «под контролем».

Подотчетность и независимость дополняют друг друга. Подотчетность укрепляет независимость ведомства, придавая его действиям легитимность. Ведомство формирует свою репутацию, разъясняя обществу, как оно выполняет свой мандат, а также предоставляя общественности возможность высказать мнение о проводимых ведомством мерах. Орган финансового контроля с надежной репутацией с большей вероятностью будет пользоваться доверием общества, и в спорных случаях его позиция будет приниматься на веру. Кроме того, надежная репутация также усиливает независимость ведомства.

Механизмы подотчетности делятся на несколько категорий. Действенный набор механизмов должен включать сбалансированное сочетание мер из различных таких категорий.

Предварительной подотчетностью называется представление отчетности до начала действий ведомства (например, в рамках консультаций с заинтересованными сторонами по вопросам политики в области надзора и регулирования).

Фактической подотчетностью называется отчетность после принятия мер (например в форме годовых отчетов).

Разъяснительная подотчетность требует указывать причины принятых мер и объяснять эти меры.

Корректирующей подотчетностью называется обязательство рассматривать и удовлетворять жалобы, принимая меры по исправлению недостатков политики или нормотворчества.

Процедурная подотчетность касается требований в отношении обязательных для исполнения процессуальных норм.

Материально-правовая или функциональная подотчетность призвана обеспечить обоснованность мер регулирования и надзора с точки зрения целей ведомства.[14]14
  Хюпкес Е., Квинтин М., Тейлор М.У. Механизмы подотчетности органов регулирования финансового сектора // Вопросы экономики. – 2006. – № 39.


[Закрыть]

Парламентские органы оказывают влияние на надзорную деятельность посредством своих законодательных полномочий – т. е. они отвечают за создание правовых основ, в рамках которых действуют КСО. Подотчетность КСО законодательной власти имеет три цели: обеспечить адекватность мандата ОРН, установить, насколько действенно осуществляются полномочия, делегированные органам финансового регулирования, и достаточно ли их для достижения намеченных целей, а также обеспечить канал обмена информацией на случай, если возникнет необходимость внести поправки в законодательство. Законодательные органы не должны непосредственно воздействовать на КСО или давать конкретные указания о том, каким образом КСО должны осуществлять свою надзорную деятельность.

Согласно рекомендациям МВФ, КСО следует отчитываться перед парламентскими комитетами, а не перед полным составом парламента. Комитеты обычно имеют более высокую квалификацию по конкретным вопросам и больше возможностей для независимых действий.

Парламенту должно быть разрешено делать специальные запросы.

Законодательной власти не следует разрешать переуступать свою надзорную функцию исполнительной власти.

Парламентским представителям не следует разрешать участие в советах или комитетах, наделенных операционными или политическими функциями. Хотя иметь парламентского представителя в совете ОРН может быть и полезно, существует опасность несоблюдения этим представителем границы между подотчетностью и контролем, если он входит в состав директивных органов, которые также имеют дело с конфиденциальной информацией.[15]15
  Хюпкес Е., Квинтин М., Тейлор М.У. Указ. соч. – С. 10.


[Закрыть]

Важным положением комментируемой статьи является подчеркивание, что деятельность контрольно-счетных органов не может быть приостановлена, в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий законодательного (представительного) органа.

4. Частью 7 комментируемой статьи контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации обладает правами юридического лица.

Согласно ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс и (или) смету.

В соответствии со ст. 52 ГК РФ юридическое лицо действует на основании устава либо учредительного договора и устава, либо только учредительного договора. В случаях, предусмотренных законом, юридическое лицо, не являющееся коммерческой организацией, может действовать на основании общего положения об организациях данного вида.

Учредительный договор юридического лица заключается, а устав утверждается его учредителями (участниками).

В учредительных документах юридического лица должны определяться наименование юридического лица, его местонахождение, порядок управления деятельностью юридического лица, а также содержаться другие сведения, предусмотренные законом для юридических лиц соответствующего вида. В учредительных документах некоммерческих организаций и унитарных предприятий, а в предусмотренных законом случаях и других коммерческих организаций должны быть определены предмет и цели деятельности юридического лица. Предмет и определенные цели деятельности коммерческой организации могут быть предусмотрены учредительными документами и в случаях, когда по закону это не является обязательным.

Какое место занимают КСО субъектов в системе юридических лиц, видно из следующей схемы.[16]16
  http://allstude.ru/Ekonomika/Hozyaiystvennaya_organizaciya.html


[Закрыть]

Из этой схемы следует, что КСО субъектов РФ выступают в форме «учреждения».

Наделение КСО субъектов РФ правами и обязанностями юридического лица означает, что при участии в гражданском обороте к ним применимы нормы ГК РФ и других законов, определяющих участие юридических лиц.

Как юридическое лицо, КСО должно быть зарегистрировано. В соответствии с Законом о регистрации юридических лиц (ЮЛ):

1) государственную регистрацию ЮЛ (и коммерческих, и некоммерческих организаций) осуществляет федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный Правительством РФ. Таким органом является ФНС России (а также территориальные налоговые органы). За государственную регистрацию уплачивается государственная пошлина (в соответствии с нормами гл. 25.3 НК РФ, а ранее – со ст. 4—6 Закона о госпошлине). Государственная регистрация ЮЛ представляет собой акт уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемый посредством внесения в единый государственный реестр сведений о создании (реорганизации, ликвидации) ЮЛ. Ведение этого реестра осуществляется регистрирующим органом (ст. 1—4);

2) в государственном реестре содержатся следующие сведения и документы о ЮЛ:

а) полное и (в случае если имеется) сокращенное наименование, в том числе фирменное наименование, для коммерческих организаций на русском языке. В случае, если в учредительных документах ЮЛ его наименование указано на одном из языков народов Российской Федерации и (или) на иностранном языке, в государственном реестре указывается также наименование ЮЛ на этих языках;

б) организационно-правовая форма;

в) адрес (местонахождение) постоянно действующего исполнительного органа ЮЛ (в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа ЮЛ – иного органа или лица, имеющих право действовать от имени ЮЛ без доверенности), по которому осуществляется связь с ЮЛ;

г) способ образования ЮЛ (создание или реорганизация);

д) сведения об учредителях ЮЛ;

е) копии учредительных документов ЮЛ;

ж) сведения о правопреемстве – для ЮЛ, созданных в результате реорганизации иных ЮЛ, для ЮЛ, в учредительные документы которых вносятся изменения в связи с реорганизацией, а также для ЮЛ, прекративших свою деятельность в результате реорганизации;

з) дата регистрации изменений, внесенных в учредительные документы ЮЛ, или в случаях, установленных законом, – дата получения регистрирующим органом уведомления об изменениях, внесенных в учредительные документы;

и) способ прекращения деятельности ЮЛ (путем реорганизации или путем ликвидации);

к) размер указанного в учредительных документах коммерческой организации уставного капитала (складочного капитала, уставного фонда, паевого фонда);

л) Ф.И.О. и должность лица, имеющего право без доверенности действовать от имени ЮЛ, а также паспортные данные такого лица или данные иных документов, удостоверяющих личность в соответствии с законодательством Российской Федерации, и идентификационный номер налогоплательщика при его наличии;

м) сведения о лицензиях, полученных ЮЛ (п. 1 ст. 5).

3) государственная регистрация ЮЛ осуществляется в срок не более чем пять рабочих дней со дня представления соответствующих документов в орган государственной регистрации. Она осуществляется по местонахождению указанного учредителями в заявлении о государственной регистрации постоянно действующего исполнительного органа, в случае отсутствия такого исполнительного органа – по местонахождению иного органа или лица, имеющих право действовать от имени ЮЛ без доверенности (ст. 8). При этом установлено, что в орган государственной регистрации необходимо представить:

а) подписанное заявителем заявление о государственной регистрации по форме, утв. Правительством РФ. В заявлении подтверждается, что представленные учредительные документы соответствуют установленным законодательством Российской Федерации требованиям к учредительным документам ЮЛ данной организационно-правовой формы; что сведения, содержащиеся в этих учредительных документах, иных представленных для государственной регистрации документах, заявлении о государственной регистрации, достоверны; что при создании ЮЛ соблюден установленный для ЮЛ данной организационно-правовой формы порядок их учреждения, в том числе оплаты уставного капитала (уставного фонда, складочного капитала, паевого фонда) на момент государственной регистрации, и в установленных законом случаях согласованы с соответствующими госорганами и (или) органами местного самоуправления вопросы создания ЮЛ;

б) решение о создании ЮЛ в виде протокола, договора или иного документа в соответствии с законодательством Российской Федерации;

в) учредительные документы ЮЛ (подлинники или нотариально удостоверенные копии);

г) выписку из реестра иностранных ЮЛ соответствующей страны происхождения или иное равное по юридической силе доказательство юридического статуса иностранного ЮЛ учредителя;

д) документ об уплате государственной пошлины (ст. 14);

4) указанные документы в орган государственной регистрации представляют уполномоченные лица.

В качестве последних (далее – заявители) могут выступать следующие физические лица:

руководитель постоянно действующего исполнительного органа регистрируемого ЮЛ или иное лицо, имеющие право без доверенности действовать от имени этого ЮЛ;

учредитель (учредители) ЮЛ при его создании;

руководитель ЮЛ, выступающего учредителем регистрируемого ЮЛ;

конкурсный управляющий или руководитель ликвидационной комиссии (ликвидатор) при ликвидации ЮЛ;

иное лицо, действующее на основании доверенности или иного полномочия, предусмотренного федеральным законом или актом специально уполномоченного на то госоргана или органа местного самоуправления.

Заявитель удостоверяет своей подписью заявление, представляемое в регистрирующий орган, и указывает свои паспортные данные или в соответствии с законодательством Российской Федерации данные иного удостоверяющего личность документа и идентификационный номер налогоплательщика (при его наличии).

Подпись заявителя на указанном заявлении должна быть нотариально удостоверена.

Датой представления документов при осуществлении государственной регистрации является день их получения регистрирующим органом.

Заявителю выдается расписка в получении документов с указанием перечня и даты их получения регистрирующим органом. Расписка должна быть выдана в день получения документов регистрирующим органом.

При поступлении в регистрирующий орган документов, направленных по почте, расписка высылается в течение рабочего дня, следующего за днем получения документов регистрирующим органом, по указанному заявителем почтовому адресу с уведомлением о вручении.

Регистрирующий орган обеспечивает учет и хранение всех представленных при государственной регистрации документов.

Регистрирующий орган не вправе требовать представление других документов, кроме документов, установленных Законом о регистрации ЮЛ.

Нотариальное удостоверение документов, представляемых при государственной регистрации, необходимо только в случаях, предусмотренных федеральными законами (ст. 9);

5) решение о государственной регистрации ЮЛ, принятое регистрирующим органом, является основанием для внесения соответствующей записи в государственный реестр.

Моментом государственной регистрации признается внесение регистрирующим органом соответствующей записи в государственный реестр.

5. Частью 8 ст. 3 комментируемого Закона установлена обязательность наличия у контрольно-счетного органа муниципального образования гербовой печати и бланка с изображением герба муниципального образования. Однако в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ муниципальное образование вправе, а не обязано иметь герб как официальный символ.

Нормами комментируемой статьи Закона представительным органам отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, предоставлено право заключать соглашения с контрольно-счетными органами муниципальных районов о передаче им полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

В то же время в данных нормах Закона не уточняется, какие полномочия по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля может передавать представительный орган поселения: собственные полномочия или полномочия контрольно-счетного органа поселения. Кроме того, указанные соглашения целесообразно заключать не с контрольно-счетными органами муниципальных районов, а с представительными органами муниципальных районов.