Текст книги "Новая эпоха – старые тревоги: Экономическая политика"

6
Институциональные условия модернизации

Если выбран второй путь модернизации и, стало быть, признано, что ее мотором должна быть частная инициатива, то стоит еще раз обратить внимание, насколько и почему частная инициатива в России остается скованной, подумать, что нужно делать, чтобы высвободить ее энергию, чтобы условия для бизнеса в России стали одними из лучших в мире. Вопрос следует ставить именно так, иначе не будет успеха.

Поскольку дискуссия по этим вопросам идет давно, я позволю себе просто назвать важнейшие факторы, сковывающие инициативу:

• бюрократический произвол, отсутствие твердых законодательных и судебных гарантий защиты прав человека

и бизнеса; неравенство условий конкуренции, использование инструментов власти в конкурентной борьбе как основное проявление коррупции;

• теневая экономика – привычный ответ на правовую незащищенность;

• слабая банковская система – следствие слабости предприятий как заемщиков и распространения теневой экономики; недоступность кредита на приемлемых условиях;

• отсутствие в связи с этим и развитого рынка капиталов, неэффективность трансформации сбережений в инвестиции.

Повестка дня тоже известна. Поэтому ограничусь перечислением и краткими комментариями. После объявления предлагаемых и подготавливаемых мер в разных формах нарастает сопротивление их осуществлению. За этим сопротивлением стоит прежде всего противостояние частного бизнеса и бюрократии. Основные меры таковы.

1. Дерегулирование. Предложения уже подготовлены, их ждет непростая судьба.

2. Завершение налоговой реформы, которая должна принести ощутимое снижение налогового бремени. Наибольшее значение имеет принятие нового налога на прибыль, усовершенствование налогообложения в добывающих отраслях с целью справедливого изъятия природной ренты, снижение таможенных пошлин.

3. Выравнивание условий конкуренции. Здесь есть два аспекта. Первый – разведение бизнеса и власти на всех уровнях, жесткая деятельность антимонопольных органов. Второй – отмена всех льгот и субсидий, вопрос весьма сложный в социальном плане. Сегодня субсидии ЖКХ и сельскому хозяйству занимают в региональных бюджетах до 50–60 % всех расходов. Эти деньги можно было бы выплатить служащим бюджетной сферы и пенсионерам, позволив им самим определить спрос и оплатить соответствующее продовольствие и услуги. Доходы остальных подтянулись бы. Узел проблем: «субсидии предприятиям – низкие доходы и низкий спрос – недостаток конкуренции и стимулов развития», – одна из главных задач II этапа реформ. Здесь пока ничего не сделано.

4. Реформа ЖКХ. Понятно, насколько она переплетается с выравниванием условий конкуренции: конкурентный рынок жилья и жилищных услуг – одно из основных направлений продвижения рыночного сектора.

5. Реформа трудовых отношений – крайне необходима для развязывания инициативы предпринимателей и в то же время для реальной защиты прав наемных работников, для создания нормальных рамок сотрудничества между ними и разрешения трудовых конфликтов. Дело стоит на месте. Вместо него – имитация дела в виде обсуждения двух версий КЗОТа, где чуть ли не главный вопрос: сохранят ли профсоюзы право давать разрешение на увольнение работника? Обсуждение в мире полусоветских иллюзий, не имеющее никакого отношения к реалиям современного рынка труда, но зато тесно связанное с материальными интересами ее участников.

6. Реформирование естественных монополий. Этому вопросу уделяется, возможно, слишком много внимания, ибо для реального улучшения делового климата реформы в естественных монополиях не дадут существенного эффекта. Единственная отрасль, где возможно реальное разграничение конкурентного и монопольного секторов, – это электроэнергетика. И именно здесь развернулась ожесточенная борьба против разумного в своей основе проекта реструктуризации РАО «ЕЭС», которую нельзя расценивать иначе, как борьбу против либеральных рыночных реформ.

И это при том что тарифы на энергию придется повышать не менее чем в два-три раза, а конкуренция – единственный способ противопоставить их дальнейшему росту рыночные силы. Это также вопрос выравнивания условий конкуренции, ибо сегодня энергетика субсидирует нерыночный сектор, низкие тарифы препятствуют энергосбережению и, значит, общему повышению производительности.

В других монополиях главное – повышение прозрачности. Возможности создания конкурентного сектора на железных дорогах или в газовой промышленности в конкретных российских условиях весьма ограничены.

7. Пенсионная реформа. Несмотря на постоянно вспыхивающие вокруг нее споры, все-таки кажется, что это широкая область взаимопонимания, дающая надежду на достаточно быстрое продвижение вперед. Для бизнеса крайне важно не только снижение взносов в пенсионные фонды, но и повышение доли в них работников и реальное появление средств на пенсионных счетах, что усиливает стимулы к выходу из теневой экономики, созданные последними новациями в Налоговом кодексе в части снижения обложения фонда оплаты труда.

8. Реформа образования тоже, несмотря на сопротивление, имеет шансы на успех. Важно только понимать, что дело здесь не в экономике, а в получении нового качества образования, необходимого человеку – гражданину России для жизни и успешной работы в условиях глобализации.

9. Судебная реформа, призванная обеспечить независимость суда и доступность правосудия, исполняемость законов и судебных решений вопреки древней российской традиции правового нигилизма, разделяемого и верхами, и низами, – возможно, самая нужная и самая трудная из предстоящих реформ. Насколько сильным будет сопротивление, видно хотя бы из примера противодействия Генеральной прокуратуры введению нового Уголовно-процессуального кодекса, ограничивающего полномочия прокуратуры и возможности использования ее в конкурентной и политической борьбе. Напомню, что в 1991 году на демократической волне судебная реформа уже была начата, а затем остановлена.

10. Административная реформа – наряду с дерегулированием, выравниванием условий конкуренции и судебной реформой – важнейший инструмент наступления на бюрократический произвол и коррупцию.

Можно еще многое добавить, но этого достаточно для одного «заседания», т. е. для второго этапа реформ. Дай бог управиться.

7
Наследие первого этапа реформ

Однако частную инициативу сковывают не только недостатки существующих институтов, но и сложное наследие первого этапа реформ. В нем я бы выделил два основных момента: 1) долги; 2) результаты распределения доходов и собственности.

Характерно, что в отличие от бартера и других неденежных форм расчетов взаимные долги, неплатежи не показали такого же быстрого снижения. В номинальном выражении они даже продолжали расти. Просроченная кредиторская задолженность с января 1999 года по ноябрь 2000 года выросла с 1241,1 млрд. руб. до 1611,3 млрд., т. е. почти на 30 %. В декабре 2000 года она, правда, снизилась до 1577 млрд. руб. Состав задолженности практически не менялся: 40–47 % – поставщики, 19–21 – бюджеты всех уровней, 20 % – внебюджетные фонды[6]6
  Социально-экономическое положение России / Госкомстат РФ. 2000. № 12. С. 167–169.


[Закрыть]. Так что в изменении структуры задолженности не стоит искать каких-либо объяснений.

В реальном выражении (дефлятор – индекс цен производителей) неплатежи быстро росли до кризиса 1998 года, достигнув максимума в сентябре, а затем стали снижаться (см. рис. 1)[7]7
  Обзор экономики России / РЦЭР-РЕЦЭП. 2000, № 3. С. 143.


[Закрыть].

Отношение суммарной просроченной задолженности (кредиторская задолженность предприятиям плюс банкам по кредитам и займам) к объему ВВП и к денежному агрегату М2 показано в таблице 6.

Как мы видим, на фоне непрерывного роста монетизации экономики в год кризиса подскочило отношение задолженности к ВВП, а затем оно стало падать, но не снизилось до уровня 1996 года. При этом денежное предложение, пройдя минимум в год кризиса, в отношении к задолженности составило 60,7 %, чего прежде никогда не было. Поэтому даже ярые антимонетаристы должны исключить недостаток ликвидности из числа причин поддержания довольно высокого уровня неплатежей. Заметим еще раз, что суммарная просроченная задолженность в отношении к ВВП сократилась на 29 %, тогда как взаимозачеты – на 46, а бартер – на 76 %.

Рисунок 1. ЗАДОЛЖЕННОСТЬ В ДЕВЯТИ СЕКТОРАХ ЭКОНОМИКИ[8]8
  Промышленность, строительство, транспорт, сельское хозяйство, торговля и общественное питание, связь, материально-техническая база и сбыт, жилищно-коммунальное хозяйство и прочие виды деятельности.
  Источник: Госкомстат.


[Закрыть], ДЕФЛИРОВАННАЯ ПО ИНДЕКСУ ЦЕН ПРОИЗВОДИТЕЛЕЙ, МАРТ 1996 – АВГУСТ 2000 ГОДА (млрд. руб.)

Таблица 6. ВВП, ДЕНЕЖНАЯ МАССА И ПРОСРОЧЕННАЯ ЗАДОЛЖЕННОСТЬ, млрд. руб

Источник: Госкомстат РФ.

Итак, виртуальная экономика тает, неплатежи остаются. Нельзя не признать, что для модернизации и инвестиций предприятие, обремененное крупными долгами, – плохой объект. По оценкам Федеральной службы финансового оздоровления (ФСФО), при задолженности более 18-месячного объема продаж предприятие можно считать безнадежным. Их доля по выборке ФСФО в 1999 году составляла 39 %.

Так или иначе, для модернизации и роста, для предпринимательской активности прошлые долги – серьезное препятствие. Есть три варианта его преодоления.

Первый – ничего не делать. Задолженность в реальном выражении снижается сама по себе, и лучше всего предоставить процесс его естественному течению. Однако наши оценки, основанные на динамике задолженности после кризиса, показывают, что отношения суммарной задолженности к ВВП 1996 года мы достигнем в 2002–2003 годах, а уровня 1993 года, когда оно составляло 10 % ВВП, – к 2006 году. Вопрос: можем ли мы столько ждать?

Второй вариант – произвести общий взаимозачет. Соблазн такого решения усиливается тем обстоятельством, что реальный рост задолженности прекратился, и, стало быть, взаимозачет, если его провести сейчас, не придется повторять. Одно из важнейших в прошлом возражений против взаимозачета отпадает. Зато появится возможность расчистки балансов для новой жизни.

Третий вариант – ускорить процессы реструктуризации задолженности предприятий. По данным ФСФО, активность предприятий-должников в инициировании реструктуризации резко возросла: в 2000 году заявлений о реструктуризации подано в 21 раз больше, чем в 1999-м, на сумму 130,9 млрд. руб. долгов перед бюджетами. Побудительные мотивы: во-первых, стремление снизить долговое бремя, чтобы снять препятствия для развития; во-вторых, упрощение процедуры реструктуризации и возможность частичного списания долга в части штрафов и пеней.

Одновременно проходит размежевание рыночного и нерыночного секторов: предприятия убыточные, имеющие не более 20 % выручки живыми деньгами и не имеющие достаточного собственного капитала, реструктурировать свои долги не могут и становятся кандидатами на банкротство. В конце 2000 года в производстве арбитражных судов находилась 21 тысяча дел о банкротстве против 13,5 тысячи дел в начале года. В течение года было возбуждено 18 тысяч дел[9]9
  Независимая газета. 2001.1 марта. С. 4.


[Закрыть]. Здесь мы имеем дело с положительными тенденциями, которые, видимо, оказывают свое влияние и на общую динамику задолженности.

Признавая важность проблемы неплатежей, необходимость ее ускоренного решения для активизации частной инициативы и в то же время нежелательность общего взаимозачета, чреватого ослаблением финансовой дисциплины и другими известными издержками, целесообразно выбрать третий вариант. Это значит ускорить процессы реструктуризации долгов предприятий, еще больше повысив привлекательность ее условий для жизнеспособных предприятий и сделав их более жесткими для неэффективных.

Второй момент – распределении доходов и собственности по итогам первого этапа реформ. Известно, что в этот период, иной раз незаконно, а зачастую законно, но несправедливо, с использованием пробелов и противоречий в незрелом российском законодательстве, зарабатывались крупные состояния. Происходило это на фоне роста бедности большинства населения и, естественно, вызывало протест.

Так сложилось, что у большинства представителей российского бизнеса сегодня есть свои «скелеты в шкафу», а у представителей закона есть настоящие или сфабрикованные досье на них, которые можно либо пустить в дело в подходящий момент, либо продать по сходной цене. Можно также создавать поводы для публичного осуждения тех или иных предпринимателей широкими массами, которые обычно убеждены, будто обеднели потому, что их обокрали, и будто каждый богатый – вор.

Бизнес всего этого боится и норовит обезопасить себя либо связями во власти, либо, что еще лучше, зарубежными резервами. Следует учесть, что речь идет не только и не столько о крупном бизнесе. Большинство мелких и средних предпринимателей и по сей день живут в мире теневой экономики и боятся света. Таков наш нынешний бизнес, другого нет. А ведь ему предстоит проявлять инициативу, на него мы рассчитываем.

Поэтому перед нами еще один выбор: либо попытаться, руководствуясь моральными мотивами, «восстанавливать справедливость», препятствуя развитию частной инициативы; либо, напротив, подвести черту под прошлым.

Речь идет о том, чтобы рассмотреть возможность объявления налоговой амнистии для физических лиц за период до 2000 года.

Как известно, подобные инициативы уже обсуждаются в Государственной Думе.

Существует мнение, что амнистия, особенно объявляемая публично, не нужна и что, по сути, в неявной форме она уже предоставлена низким подоходным налогом с единой ставкой 13 %. Позволю себе не согласиться с этим мнением. Во-первых, есть множество юридических тонкостей, которые должны быть оговорены в законе об амнистии, но отсутствуют в налоговом законодательстве.

Во-вторых, если мы хотим расчистить атмосферу для частной инициативы, улучшить деловой климат, нужен именно публичный акт, способный устранить недомолвки и вызвать доверие.

Полагаю, что ускоренная реструктуризация долгов плюс налоговая амнистия для физических лиц помогут расчистить почву для серьезного сдвига в улучшении делового и инвестиционного климата в стране, необходимого для модернизации российской экономики.

8
Структурная политика

Старый спор относительно необходимости и содержания активной структурной политики, казалось бы, должен решиться сам собой, если выбирается путь модернизации снизу, с опорой на частную инициативу, тем более что выше мы подчеркивали принципиальность однозначного выбора. И тем не менее, оставаясь на этой позиции^ считаю необходимым обсудить этот вопрос применительно к конкретным условиям модернизации экономики России, ко второму этапу ее трансформации.

Суть дела в том, что, будучи предоставлена исключительно частной инициативе и рыночным силам, наша экономика будет с большой вероятностью склоняться к топливно-сырьевой ориентации. Можно себе представить, какой она будет в этом, причем не худшем, варианте, через 15 лет: сельское хозяйство и пищевая промышленность более или менее обеспечивают внутренний рынок; экспорт нефти, газа, металлов и леса позволяет импортировать все остальные продукты. Мы пользуемся достижениями мировой цивилизации – компьютерами, информационными системами, средствами телекоммуникаций и т. п. в той мере, в какой доходы от сырьевого экспорта позволяют нам все это закупать. Или отчасти собирать в России из компонентов, произведенных за рубежом. В лучшем случае мы сохраняем способность производить вооружения и оборудованием основном для внутреннего потребления. В сущности, примерно так выглядит Россия уже сегодня и, с поправкой на технический прогресс, выглядела в начале XX века. Только вместо нефти экспортировала зерно.

Вопрос в том, насколько нас это устраивает. Решая его, надо понимать, что благополучие на нефти и газе непрочно, ибо основано на невоспроизводимых ресурсах, добываемых во все худших условиях и продаваемых на рынках, которые подвержены существенным конъюнктурным колебаниям. Устойчивое процветание достигается только в инновационной экономике, живущей производством качественных продуктов и нововведений. Кроме того, в XXI веке перспективы имеют лишь те страны, которые смогут в массовом прядке, большинством населения приобщиться к достижениям информационного общества. Остальные окажутся за бортом. Очевидно, что описанная 15-летняя перспектива российской экономики не гарантирует нам попадание в клуб состоятельных стран.

Точнее, как и сейчас, для одной, относительно небольшой, части населения, либо причастной к экспортным отраслям и финансовому сектору, либо являющейся носителем высококвалифицированного труда, будут доступны все блага цивилизации. Эта часть будет принадлежать к информационному обществу, как большинство граждан развитых стран; но для большинства населения у нас все эти блага и возможности будут недоступны. Поэтому остальная часть окажется менее конкурентоспособной на рынке труда. Богатство и высокий достаток распространяться на все большее количество людей не будут. Просто потому, что они не смогут поставлять на рынок труд или товар, эквивалентный этому достатку.

Хочу подчеркнуть, что это наиболее вероятный результат развития свободной рыночной экономики, итог либеральных реформ в России.

Иной сценарий предполагает серьезные усилия по созданию конкурентоспособного сектора инновационной экономики, производства продуктов с высокой добавленной стоимостью, создаваемой знаниями и умениями. Тогда российская экономика сможет стабильно создавать больше валового продукта и равномерней его распределять.

Главный вопрос структурной политики: достанет ли для выхода на второй, более благоприятный сценарий развития одних сил частной инициативы? Иначе говоря, нужна ли вообще структурная политика?

С точки зрения либеральной ортодоксии ответ заранее известен: конечно, не нужна. Более того, для достаточно развитой экономики этот ответ, безусловно, верен. Но можно ли то же сказать об экономике переходной? Притом сильно деформированной, в момент, когда она вступает в период модернизации? Думаю, нельзя. Для нас ныне активная государственная структурная политика является необходимостью.

Второй вопрос: какой она должна быть по формам и содержанию, чтобы не входить в противоречие с выбором в пользу модернизации снизу, чтобы не ущемлять, а, напротив, поддерживать частную инициативу?

Сразу следует исключить возможность административного вмешательства, т. е. навязываемых бизнесу рекомендаций вкладывать свои деньги в те или иные проекты, будь то Интернет, образование или горнолыжные курорты.

Остается один способ – государственные расходы в виде прямых инвестиций, кредитов или гарантий. При господствующем и в основном справедливом убеждении, что государственные вложения менее эффективны и неизменно усиливают коррупцию, представляется все же, что без них не обойтись. Государство не должно делать за рынок то, что он может лучше сделать сам. Но там, где возможны негативные последствия действия рыночных сил, они должны быть направлены и усилены средствами государственной структурной политики.

Учитывая задачи, которые структурная политика должна решать в процессе модернизации российской экономики, можно выделить следующие приоритеты:

• экспорт продукции обрабатывающей промышленности, поддержка его гарантиями по экспортным кредитам;

• аэрокосмическая и атомная промышленность как средоточие унаследованного потенциала мировой конкурентоспособности в сфере высоких технологий;

• информатика и телекоммуникации; в течение ближайших пяти-шести лет должны быть реализованы программы «Народный телефон» и «Школьный компьютер» как локомотивы формирования в России информационного общества: система телекоммуникаций через спутники, обеспечивающая доступность мобильных телефонов для 80 % населения страны; число абонентов Интернета – не менее 25–30 % численности населения – таковы жесткие условия вхождения страны в «клуб состоятельных» и способных к развитию;

• наука и образование как отрасли генерирования знаний, создания потенциала инновационной экономики; в России они должны стать экспортными отраслями, т. е. производящими на экспорт научные и образовательные услуги.

Теперь о возможностях. Основная формула структурной политики предполагает определение количественных соотношений между:

• снижением налогов и государственных расходов с целью оставить больше ресурсов для экономики и частных инвестиций;

• выполнением обязательств по государственному долгу (добиваться реструктуризации или нет);

• текущими непроцентными расходами, включая расходы на оборону, безопасность, государственное управление и социальные программы;

• расходами на развитие.

В число последних целесообразно включать (для приближенной оценки):

• прямые государственные инвестиции;

• расходы на осуществление реформ, например военной реформы или реформы государственной службы; сюда же входят и упоминавшиеся социальные инвестиции;

• расходы на науку и образование.

Налоговая нагрузка в 2000 году по бюджету расширенного правительства составила примерно 39 % ВВП. Это много для такой страны, как Россия, которая с низкого старта намерена организовать быстрый экономический подъем. В 1999 году было 32 %. Если без крайностей, то 30–32 % ВВП – это верхний предел налоговой нагрузки, который мы можем себе позволить. По федеральному бюджету это не более 15–16 % ВВП.

Обслуживание только внешнего государственного долга в 1999 году потребовало 3,6 % ВВП, или 24,5 % расходов бюджета. В предстоящие годы эти расходы будут расти, тем более что наступают сроки погашения долгов, а возможности новых заимствований для рефинансирования старых будут ограничены, да и сомнительна их целесообразность. В 2003 году расходы на погашение и обслуживание внешнего долга достигнут по оригинальному графику 19,4 млрд. долл., что составит примерно 6,6 % ВВП и 41 % расходов федерального бюджета. Желательная реструктуризация снизила бы эти расходы до 10–12 млрд. долл., что считается посильным для российской экономики. Это все равно составляет примерно 4 % ВВП и около 25 % расходов федерального бюджета.

Таким образом, если брать федеральный бюджет как основной инструмент государственной структурной политики, на все остальные, т. е. непроцентные, расходы остается в ближайшие годы примерно 11–12 % ВВП. Причем подавляющая масса текущих расходов носит характер несокращаемого минимума, будь то расходы на денежное довольствие в армии или на оплату топлива и энергии в бюджетной сфере. Напротив, их надо повышать, не случайно государственные инвестиции непрерывно сокращались и в 1999 году составили 6,6 % расходов бюджета, или 0,96 % ВВП против аналогичных показателей 1995 года – 9,5 и 1,75 % соответственно.

Расходы на образование и науку составили в 1999 году 4,8 % федерального бюджета против 6,1 % в 1997. Правда, расходы на образование идут в основном из региональных бюджетов, где их доля достигает 20 %, а в целом из консолидированного бюджета на него идет примерно 12 % расходов. В 1999 году это составило 3,19 % ВВП против 4,54 % в 1997. А вместе с наукой – 3,4 % ВВП против примерно 5 % в 1997 году.

Всего на цели, считая государственные инвестиции, образование и науку, федеральный бюджет в 1999 году израсходовал примерно 2,8 % ВВП. Не густо. И, судя по приведенному раскладу, особых резервов на увеличение не предвидится. А нет средств, нет и политики, в данном случае структурной политики, способной вывести страну в разряд развитых стран XXI века.

Это представляется серьезной задачей, одной из главных в долгосрочной стратегии. Решение нужно найти.

Во-первых, изыскать все же в бюджете возможности увеличения расходов на науку и образование. В бюджете 2001 года в этом направлении что-то удалось сделать. Реформа образования должна повысить эффективность затрат и вовлечь в большей степени средства населения.

Во-вторых, добиваться всеобъемлющей реструктуризации внешнего долга, которая позволила бы сократить процентные платежи на 3–4 млрд. долл. ежегодно в течение ближайших шести-семи лет.

В-третьих, искать новые возможности сотрудничества с частным капиталом в решении задач развития. Попытки соинвестирования важных проектов, предпринимавшиеся в 1995–1998 годах, провалились не потому, что идея плоха, а потому, что государство не выполняло своих обязательств.

В-четвертых, для целей развития можно прибегнуть к средне– и долгосрочным заимствованиям на внутреннем и внешнем рынках, разумеется, на приемлемых условиях. Последнее означает, что объемы заимствований в первое время будут невелики. Укрепление доверия, формирование благоприятного инвестиционного климата позволят в дальнейшем нарастить масштабы, обеспечивая в то же время эффективное управление привлеченными средствами.

От этих проблем все равно не уйти, лучше их решать уже сегодня.