Текст книги "Новая эпоха – старые тревоги: Экономическая политика"

Мы не намерены давать здесь исчерпывающую характеристику содержания и подходов к организации конкретных направлений социальной реформы, каждая из них является предметом глубокой профессиональной разработки. Остановимся только на важнейших, имеющихся стратегическое значение вопросах.

Реформа трудовых отношений призвана ликвидировать разрыв между реалиями рынка труда и иллюзиями сохраняющегося поныне трудового законодательства, которое является одним из ярких проявлений виртуальности нашего «социального государства». Ее цель состоит в том, чтобы повысить гибкость рынка труда и мобильности рабочей силы; одновременно обеспечить реальную защиту прав наемных работников и расширение свободы маневра для работодателей; сократить латентные процессы на рынке труда. Для этого предлагается:

• в законодательстве и на практике существенно повысить роль индивидуальных трудовых договоров, упростить процедуры их расторжения по инициативе работодателя при условии необходимой защиты прав и интересов работника; расширить сферу применения срочных индивидуальных трудовых договоров; расширить круг вопросов, регулируемых непосредственно договорам;

• изменить содержание и роль коллективных трудовых отношений с участием профсоюзов как представителей работников на уровне предприятий и организаций; на более высоких уровнях развития – создать институты социального партнерства, содействуя консолидации представительства работодателей и наемных работников;

• учитывая радикальный характер и многообразие требующихся изменений в трудовом законодательстве, в силу чего реформа трудовых отношений будет поэтапной, считать нецелесообразным принятие в ближайшее время новой редакции Кодекса законов о труде, который остается советским в своей основе. Взамен предлагается принять последовательно ряд федеральных законов, которые затем могли бы быть кодифицированы в свод законов

о труде с учетом опыта их применения. В их числе законы «Об индивидуальных трудовых договорах», «О социальных судах в Российской Федерации», «О коллективных договорах и соглашениях»;

• принять более реалистические процедуры массовых увольнений, внести соответствующие поправки в закон «О занятости населения в Российской Федерации». Сейчас в процессе структурной перестройки предприятия нередко вынуждены идти на массовые увольнения, действуя в обход закона и нарушая права трудящихся,

в том числе не выплачивая заработную плату и отправляя людей в продолжительные неоплачиваемые отпуска. Предусмотреть для таких случаев приемлемые методы компенсаций и реализации социальных программ реструктуризации, в том числе с привлечением бюджетных средств или социальных заимствований. Реформа трудовых отношений – одна из важнейших для завершения рыночных преобразований.

Реформа жилищно-коммунального хозяйства уже проводится в течение нескольких лет, но в последнее время темпы ее существенно снизились. Цель реформы – создание нормального конкурентного рынка жилья и коммунальных услуг, который позволил бы существенно сократить издержки и цены на них для покупателей. На этой основе должна повышаться доля населения в оплате приобретения жилья и коммунальных услуг до их реальной стоимости и сокращаться дотации на эти цели из региональных и местных бюджетов, а также из средств предприятий. Должно снижаться также перекрестное субсидирование. Малообеспеченным семьям должны выплачиваться жилищные субсидии.

Темпы реформы ограничиваются низкими доходами населения, которые еще больше упали после кризиса 1998 года. Тем более недопустимо принуждать население оплачивать повышенные издержки строительных и коммунальных предприятий, действующих в неконкурентной среде. Эта сфера является одним из заповедников номенклатурного капитализма, где связь бизнеса с властью проявляется всего наглядней.

Поэтому первая задача ускорения жилищно-коммунальной реформы – создание конкурентного рынка.

Пенсионная реформа представляется одной из самых сложных, поскольку предполагает переход от распределительной системы пенсионного обеспечения к смешанной накопительно-распределительной, с последовательным увеличением доли накопительных элементов в условиях жестких бюджетных ограничений. Причем такой переход требует создания переходного финансового резерва в более или менее значительных масштабах. Переход этот желательно в основном завершить к 2007 году, когда рост доли населения в пенсионном возрасте может поставить нынешнюю пенсионную систему перед неразрешимыми трудностями. Дополнительные сложности создал кризис 1998 года: вследствие опережающей индексации минимальных пенсий недопустимо сократилась дифференциация пенсий, возникли препятствия для внедрения условно-накопительных персональных пенсионных счетов, который предусматривает программа пенсионной реформы, принятая в мае 1998 года.

В связи с этим предлагается:

• в ближайшее время не стремиться к увеличению дифференциации пенсий, а равномерно повышать размеры всех пенсий, чтобы быстрее довести минимальные пенсии до 80 % прожиточного минимума, что предусмотрено программой пенсионной реформы;

• в дальнейшем увеличение дифференциации пенсий проводить за счет роста накопительного компонента обязательного государственного пенсионного страхования;

• вернуться к вопросу о поэтапном повышении общеустановленного пенсионного возраста до 65 лет, равно для мужчин и женщин, в течение 10 лет, начиная с 2002 года. Подобные решения уже приняты в Грузии, Казахстане и Молдове. В развитых индустриальных странах такая норма существует давно. Это тем более целесообразно делать, что при нынешнем уровне пенсий все трудоспособные пенсионеры работают и до более высоких возрастов;

• предусмотреть альтернативные подходы к финансированию досрочного выхода на пенсию через систему страхования фактической утраты трудоспособности в льготном пенсионном возрасте;

• создать условия для развития негосударственных пенсионных фондов и дополнительного добровольного пенсионного страхования с учетом перспектив нормализации ситуации на финансовых рынках.

Реформа системы социальной защиты (предоставления социальных льгот, выплат и услуг), предусматривающая замещение субсидий к ценам, категориальных льгот и выплат на адресные выплаты нуждающимся, строится исходя из того, чтобы критерии отбора нуждающихся соответствовали финансовым возможностям. Критерии, принятые в законодательстве 1999 года, видимо, не позволяют реализовать повсеместный переход на адресные принципы социальной помощи из-за реальных бюджетных ограничений.

В связи с этим предлагается:

• полномочия по определению размеров и форм предоставления социальной поддержки передать на региональный и муниципальный уровни, где легче оценить возможности и своеобразие условий;

• активно развивать негосударственный сектор оказания социальных услуг, обеспечив ему равный с госучреждениями доступ к «государственному социальному заказу»;

• расширять свободу выбора граждан, пользующихся бесплатными или субсидируемыми социальными услугами, в том числе на основе введения специальных социальных счетов. С этих счетов на определенную сумму можно получить бесплатные или субсидируемые услуги по оговоренному перечню у любой организации, имеющей лицензию на их предоставление.

• содействовать привлечению частных благотворительных ресурсов в систему механизмов государственного социального заказа и социальных счетов граждан, развивать волонтерство в сфере оказания социальных услуг.

Подобные программы не являются принципиально новыми. В предшествующий период был накоплен опыт разработки и реализации подобных программ, в том числе:

• передача социальной сферы предприятий на баланс муниципалитетов;

• переселение из северных регионов;

• поддержка закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) и других «моногородов» и т. п.

Однако в большинстве случаев наиболее широко применялись такие способы решения социальных программ, как новые льготы и привилегии, субсидирование текущих расходов нежизнеспособных предприятий, поддержка неплатежей и бартера как способа оттягивания реального решения социальных проблем и тем самым торможения структурной перестройки. Такое положение больше терпеть нельзя. Нужны инвестиции в решение социальных проблем, снимающие препятствия с пути реструктуризации, а не текущие расходы на бесконечное воспроизведение этих проблем.

Положительные примеры также имеются:

• уже упоминавшийся опыт реформирования угольной промышленности на средства займа Мирового банка;

• социальная программа реструктуризации Новомосковского химического комбината, реализованная компанией Procter & Gamble, которая без серьезных социальных напряжений позволила модернизировать производство

и вдвое сократить численность работников;

• социальная программа на комбинате «Норильский никель» и др.

На основе этого опыта и иных примеров необходимо разработать соответствующие методические материалы и рекомендации. Вопрос финансирования подобных программ должен решаться в основном за счет предприятий, муниципальных и региональных бюджетов, путем сокращения текущих расходов на социальные дотации и субсидии, осуществляемых ныне. Возможны также заимствования, в том числе у международных финансовых организаций.

Вместо заключения
Три этапа – три шага в будущее

Попытаемся представить реализацию предложенной стратегии во времени в случае, если она будет принята и обстоятельства будут относительно благоприятны – без крупного везения, но и без крупных негативных экзогенных воздействий типа нового мирового финансового кризиса или падения цен на нефть до 8 долларов за баррель.

Общий прогноз таков: за 10 лет можно добиться успеха, решить основные задачи развития России, но только за дело надо браться сразу. Мы не можем обещать быстрых прорывов, типа 10 % роста уже в этом или следующем году, но напряженная работа в первые годы к концу этого периода может дать неплохие результаты. Условно можно выделить три этапа.

I этап (до 2003 года) – осуществление основных мер, обеспечивающих преодоление кризиса недоверия и улучшение инвестиционного климата.

Главные задачи. На этом этапе должен быть сбалансирован бюджет, достигнуто соглашение по всеобъемлющему урегулированию внешнего долга. Надо принять основные законы, снижающие риски инвестирования и обеспечивающие стабильность бизнеса. Должны появиться явные признаки того, что власти проявляют решимость добиться успеха в борьбе с коррупцией.

В эти годы высоких темпов роста не будет прежде всего из-за жесткой бюджетной политики и осуществления мер по выравниванию условий конкуренции, сокращению числа предприятий, производящих отрицательную добавленную стоимость. Следует ожидать роста безработицы. Но темпы роста нового рыночного сектора будут доминировать, поэтому общие темпы роста ВВП составят примерно 3–4% в год. Инфляция – 12–15 %. Налоговые поступления должны быть повышены до 14,5-15 % ВВП.

Нужно добиться серьезных сдвигов в оздоровлении банковской системы, в восстановлении финансовых рыков, в продвижении реформы ЖКХ, пенсионной реформы. Рост частных инвестиций должен быть примерно равен росту ВВП.

II этап (2004–2007 годы). Главная задача—рост инвестиций в процессе структурной перестройки, ускорение развития современного рыночного сектора. К концу этого этапа не должно остаться предприятий, производящих отрицательную добавленную стоимость, исчезнут как заметное явление неплатежи и бартер, поскольку не станет главного фактора, их порождающего.

Среднегодовые темпы роста ВВП должны подняться до 5–6%. Рост инвестиций будет опережать динамику ВВП на 1,5–2 процентных пункта. Можно ожидать изменений в структуре платежного баланса: повышение доли экспорта продукции обрабатывающей промышленности и импорта оборудования, сокращение вывоза капитала. Возможно положительное сальдо потоков капитала при сокращении его в торговом балансе.

На эти годы, видимо, придется основное бремя реформ в социальной сфере, в том числе должны завершиться реформы ЖКХ, пенсионная реформа, реформы образования и здравоохранения. Прекратится перекрестное субсидирование населения за счет предприятий. При этом должен быть обеспечен рост номинальных денежных доходов населения, необходимый для покрытия дополнительных расходов. Произойдет расширение сферы денежного оборота. Рост реальных располагаемых доходов населения составит минимум 2–3% в год, инфляция – 5–6%.

III этап (2008–2010 годы) – достижение высоких темпов экономического роста, завершение структурной перестройки. Темпы роста ВВП – 6–7%, реальных располагаемых доходов населения – 4–5%. Существенный рост производительности как результат инвестиций в новые технологии и реформы трудовых отношений.

Стабилизация рубля на базе оздоровления экономики и благоприятного платежного баланса.

Благодаря оздоровлению и росту экономики, повышению производительности появится возможность преодолеть трудности, вызванные увеличением нагрузки на трудоспособное население. Тем не менее целесообразно будет даже в более ранние сроки ориентировать миграционную политику на привлечение в Россию дополнительных трудовых ресурсов, прежде всего специалистов.

Предложенная стратегия, основанная на либеральных принципах, приведет к успеху рыночных реформ, начатых в 1992 году, позволит выстроить свободную демократическую страну, которой мы хотели ее видеть в начале преобразований.

Модернизация российской экономики: повестка дня

Год назад на I Международной конференции ГУ-ВШЭ я и мои коллеги представили доклад, посвященный нашему взгляду на экономическую стратегию России[2]2
  См. с. 20–56 наст. изд.


[Закрыть]. С тех пор была завершена разработка программы Грефа, принята правительственная программа на полтора года. Затем по поручению Госсовета разработана программа Ишаева. В разработке долгосрочная и среднесрочная программы. Сравнение этих и других подобных документов показывает, что они ходят вокруг одних и тех же идей, одних и тех же предложений, одних альтернатив. Теперь, пожалуй, интересней смотреть, какие идеи и как реализуются, в каком направлении поворачивается российская экономика, какие новые (или упущенные ранее) угрозы и возможности возникают. Этому и посвящен настоящий доклад.

1
Исходные позиции

Текущий момент в развитии российской экономики должен рассматриваться в контексте произошедшей 10 лет назад революции – именно так по своим масштабам и значению должны оцениваться изменения в посткоммунистической России – и завершения к 1998 году первого этапа рыночных реформ. Августовский кризис 1998 года стал его естественной границей. То, что это так, показало начавшееся после кризиса оживление в экономике.

Напомню стандартную схему переходного периода. Содержание I этапа: либерализация, плюс приватизация, плюс финансовая стабилизация, плюс формирование несущих институциональных столпов рыночной экономики – налоговой и банковской систем. Все это к 1998 году худо-бедно было сделано на фоне спада и снижения уровня жизни. Следом ожидался приток инвестиций и начало экономического роста. К концу 2000 года стало очевидно, что эта схема, пусть с задержкой, выдерживается и в России, как она выдерживалась в других странах с переходной экономикой.

Кризис 1998 года как бы не вписывался в схему, его могло не быть. Он расценивается как следствие цепи ошибок в экономической политике. Одна из идей, которую я хотел бы подчеркнуть в настоящем докладе, – это идея преобладания объективной обусловленности, закономерности происходящих переходных процессов и ограниченных возможностей людей управлять ими и даже правильно судить о них с близкого расстояния. То, что прежде казалось очевидной ошибкой или слабостью, потом иногда оказывалось оптимальным выходом. И наоборот.

Анализ сразу после кризиса приводил к мысли, что его главная внутренняя причина – нарастающий бюджетный дефицит и закрытие его посредством пирамиды ГКО. Допустим, что с 1995 года приводилась бы экономически правильная политика: улучшение сбора налогов и сокращение государственных расходов, так что дефицит бюджета не превысил бы безопасный уровень 1–1,5 % ВВП. Оставим в стороне вопрос о политической невозможности таких действий в преддверии парламентских и президентских выборов. Результаты моих оценок и расчетов приведены в таблице 1 в сопоставлении с фактическими результатами:

Таблица 1. СОПОСТАВЛЕНИЕ УСЛОВНО ПРАВИЛЬНОЙ МАКРОЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ В 1995–1998 ГОДАХ С ФАКТИЧЕСКИМИ РЕЗУЛЬТАТАМИ,

% динамики ВВП к предыдущему году

Правдоподобие итогов условно правильного сценария подтверждается тем, что дефляционные шоки (а правильный сценарий предполагал шок) всегда вызывают спад, а размеры и продолжительность предполагаемого спада в этом случае примерно соответствуют дефляционным шокам 1992 и осени 1993 года. После последнего шока снижение ВВП в 1994 году составило 12,7 % и продолжалось ослабевающими темпами в течение трех лет, до 1997 года. Темпы роста ниже фактических в 1999–2000 годах объясняются тем, что, видимо, в этом случае не было бы столь сильного оживляющего эффекта девальвации рубля, которой постарались бы избежать. Так что оценки, принятые в условном сценарии, скорее умеренно оптимистические.

Если принятые допущения оправданны, то фактический ход событий по сравнению с теоретически правильным дал нам за 1995–2000 годы выигрыш в 6,5 процентных пункта увеличения ВВП, при том что в 2000 году мы едва вышли на объем ВВП 1994 года.

Не хочу сказать, что кризис был благом или что политика проводилась безупречная. Основные минусы кризиса – потеря доверия и скачкообразный рост внешнего долга. Последний, правда, был обусловлен не столько самим кризисом, сколько судорожными попытками избежать его, как потом оказалось, напрасными. Тот же кризис можно было пережить, не прибегая к столь крупным и невыгодным заимствованиям.

Смысл изложенных аргументов один: объективная обусловленность переходных процессов оставляет политике мало возможностей для выбора, кроме небольшого числа точек бифуркаций (как в 1992 году): после 1992 года таких точек не было, поэтому итоги развития в значительной мере оказались предопределены.

Так или иначе, оживление в экономике – свидетельство перехода ко второму этапу трансформации российской экономики и неплохая стартовая площадка для развертывания модернизации.

2
Модернизация – категорический императив

Прежде всего, уточним, какой смысл мы вкладываем в понятие «модернизация» экономики. Буквально оно означает обновление, ликвидацию отсталости, выход на современный, сравнимый с передовыми странами уровень развития.

Речь идет, во-первых, об освоении производства продуктов современного технологического уровня в масштабах, позволяющих российским компаниям занять достойные позиции на мировых рынках.

Во-вторых, это обновление производственного аппарата, замена устаревшего оборудования и технологий на современные, более производительные.

В-третьих, это органическое включение в новейшие мировые инновационные процессы, полная интеграция в мировую экономику, скорейшее использование всех важных нововведений, в том числе новинок в области организации и управления. Только при этом условии страна может извлекать полезный эффект из неизбежных процессов глобализации и не окажется в положении их жертвы.

В-четвертых, это переподготовка, переквалификация или замена кадров, переобучение и перевоспитание людей, если хотите, усвоение иного образа мышления, соответствующего требованиям времени. Не нужно думать, будто речь идет о потребности в армии идеальных учителей – обучать и воспитывать будут прежде всего меняющиеся условия жизни. Но в дополнение к этому новое образование, возможности овладения новыми профессиями, массовое распространение новых знаний и ценностей необходимы обществу.

В-пятых, это осуществление структурных сдвигов в экономике, формирование производственной структуры, отвечающей критериям развитой индустриальной страны. Это предполагает повышение в ВВП и экспорте доли продуктов с высокой добавленной стоимостью, в том числе продуктов новой информационной экономики, уход от однобокой сырьевой ориентации экспорта.

Возникает вопрос: насколько необходимы эти сдвиги, нельзя ли жить без них? Пусть бы только росло благосостояние народа, благо, природных ресурсов России хватит надолго. Я полагаю, что структурные сдвиги действительно не могут быть самоцелью. Но устойчивый рост благосостояния граждан, процветание страны, ее достойное место в мировом сообществе достигаются ныне, как показывает опыт, лишь в том случае, если структура экономики нацелена на инновационное развитие, на использование науки и образования как факторов роста.

В конечном счете все это должно выразиться в темпах экономического роста. По тенденции, обозначившейся в 1990–2000 годах, предположительно экономика США будет расти на 2–4% в год и к 2010 году достигнет 140–150 % от уровня 1990 года. Страны ЕС и Япония будут расти, видимо, несколько меньшими темпами (1,5–3% в год) и к 2010 году достигнут 130–135 % уровня 1990 года. Европейские страны с переходной экономикой, преодолев трансформационный кризис между 1994–1997 годами, в целом будут развиваться примерно теми же темпами. Китай, удвоив ВВП в 1990–2000 годах, может продолжить рывок, возможно с затуханием темпов к концу десятилетия.

Учитывая глубину трансформационного кризиса, Россия в сравнении с Европой и Японией к 1999 году накопила отставание примерно на 50 процентных пунктов роста ВВП (в предположении, что мы в этот период росли бы одинаковыми темпами).

Дальше для России открываются два крайних альтернативных сценария. Пессимистический (среднегодовой рост на уровне 2–4% в год) означает сохранение накопленного отставания и недостаток ресурсов для разрешения нарастающих социальных проблем, не говоря уже о выплате долгов. В лучшем случае мы будем, как сейчас, держаться на 8-10-м месте в мире по объему ВВП.

Другой сценарий – оптимистический, он предполагает по меньшей мере сокращение отставания. Для этого нужно в течение 10–15 лет поддерживать среднегодовые темпы роста на уровне не менее 6–8%. И такие возможности есть, достаточно в 5–6 раз повысить производительность. Тогда реальным станет решение социальных проблем, в том числе связанных с демографическим кризисом, старением населения и повышением его благосостояния даже при относительном уменьшении числа трудоспособных. Тогда появится возможность выплатить все долги.

Решить эту задачу можно только посредством модернизации экономики.