Текст книги "Конституционное право"

4.2 Значение постановления Конституционного суда РФ о толковании ст. 136 Конституции РФ

Недостаточная конституционная урегулированность процедуры принятия поправок к Конституции Российской Федерации обусловила обращение Государственной Думы с запросом в Конституционный Суд, который в своем постановлении от 31 октября 1995 г. № 12-П1616
  По делу о толковании статьи 136 Конституции РФ: [постановление Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 12-П] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1995. – № 45. – Ст. 4408.


[Закрыть]пришел к следующим выводам.

Конституция Российской Федерации, регламентируя порядок внесения поправок в Конституцию Российской Федерации, определяет в ст. 136, что поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

Порядок принятия федерального конституционного закона установлен ст. 108 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, которая закрепляет необходимость одобрения такого закона большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы; принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию.

Вместе с тем, процедура принятия поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации существенно отличается от процедуры принятия федерального конституционного закона. Во-первых, круг субъектов, наделенных правом внесения предложений о поправках к Конституции Российской Федерации, установленный ст. 134 Конституции Российской Федерации, не совпадает с кругом субъектов права законодательной инициативы, установленным ст. 104 Конституции Российской Федерации.

Во-вторых, согласно ст. 136 Конституции Российской Федерации для вступления поправок в силу требуется их одобрение органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

На основании изложенного Конституционный Суд Российской Федерации постановил, что из установленной Конституцией Российской Федерации процедуры принятия поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации вытекает, что поправки в смысле ст. 136 Конституции Российской Федерации принимаются в форме особого правового акта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации.

Положение ст. 136 Конституции Российской Федерации о том, что поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает распространение на процедуру принятия поправок требований ст. 108 (ч. 2) Конституции Российской Федерации об одобрении данного акта большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. При этом вводится особое условие для вступления поправок в силу, а именно: необходимость их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации; кроме того, должно быть соблюдено положение ст. 134 Конституции Российской Федерации, устанавливающей круг субъектов, обладающих правом внесения предложений о поправках к Конституции Российской Федерации.

Законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Российской Федерации, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте.

Вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов Российской Федерации закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию.

С учетом постановления Конституционного Суда Государственная Дума приняла Федеральный закон "О порядке принятия поправок к Конституции Российской Федерации"1717
  Российская Федерация. Законы. О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 6 фев. 1998 г.: одобр. Советом Федерации 18 фев. 1998 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998. – № 10. – Ст. 1146.


[Закрыть], подробно регламентирующий все стадии конституционного законодательного процесса.

Таким образом, на основе практики Конституционного Суда Российской Федерации был окончательно сформирован правовой институт отрасли конституционного права, регламентирующий порядок внесения изменений в Конституцию Российской Федерации.

4.3 Реализация Конституции РФ: понятие и формы

Под реализацией Конституции понимается деятельность соответствующих субъектов по воплощению в реальную жизнь (практику) конституционных предписаний. Главный смысл этого сложного и не одномоментного процесса состоит в осуществлении целей Конституции РФ, обеспечении особого правового порядка в политически значимых сферах социальных отношений и связей.

Реализация Конституции носит комплексный и универсальный характер, ибо охватывает различные и качественно неоднородные сферы общественных отношений.

Областью (зоной) реализации конституционных норм являются важнейшие стороны жизнедеятельности общества, в этом процессе участвуют многие субъекты права. Его особенность заключается в том, что активными участниками данной деятельности являются народ, государство, субъекты Российской Федерации.

Осуществление конституционных норм протекает в различных формах: соблюдение, исполнение, использование и применение.

Соблюдение выражается в том, что субъекты сообразуют свое поведение с юридическими запретами (характерной чертой данной формы является пассивное поведение субъекта: он не совершает действий, запрещенных основными нормами). Государственные институты, гражданское общество, политические партии заинтересованы в этой форме реализации права, так как от нее во многом зависит стабильность конституционного строя и характер политического режима. Значимость соблюдения конституционных предписаний специально отмечена в Основном Законе России.

Среди фундаментальных обязанностей, возлагаемых на органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединения, закреплена и обязанность соблюдения Конституции РФ и законов (ч. 2 ст. 15).

Многие основные права и свободы человека игражданина реализуются, если они не нарушаются кем-либо. В демократическом государстве действует требование (запрет) на не допустимость издания законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина.

Исполнение конституционных предписаний (в отличие от соблюдения) предполагает активную деятельность, требуемую базовой нормой и направленную на достижение выдвинутых ею целей. Эта форма осуществляется соответствующими субъектами в рамках конституционных и законодательных норм и имеет первостепенное значение для государственных органов и должностных лиц, так как связана с выполнением обязанностей и обязательств перед гражданами. Особая роль при этом принадлежит Президенту РФ (ст. 80, 82 Конституции РФ).

В Конституции РФ установлены три способа исполнения:

– все субъекты права обязаны точно и единообразно исполнять Конституцию и федеральные законы РФ;

– государство обязано исполнять международные договоры Российской Федерации;

– граждане обязаны выполнять конституционные обязанности. Также соответствующие обязанности несут проживающие на российской территории иностранные граждане и лица без гражданства, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Использование связано преимущественно с процессом реализации конституционных прав и свобод в ходе и в результате правомерных действий и поступков на основе дозволений.

Эта форма характерна для осуществления управомоченных норм. Здесь участники общественных отношений своими прямыми или опосредованными действиями осуществляют предоставленные им правомочия, и у них имеется большая свобода в выборе вариантов поведения.

Например, это касается основных прав и свобод, предусмотренных ст. 31 – 34,45 Конституции Российской Федерации.

Применение конституционных норм предполагает сложную и ответственную государственно-властную деятельность компетентных органов государства и должностных лиц, направленную на установление юридически значимых фактов. Нормы конституционного права применяются тогда, когда необходима защита прав и законных интересов граждан, должностных лиц, общественных объединений или существует спор о праве.

Нередко для восстановления нарушенного права приходится привлекать аппарат государственного принуждения. Эффективным правоприменительным и юрисдикционным органом выступают суды, в особенности Конституционный Суд Российской Федерации.

4.4 Охрана Конституции РФ – Конституционный контроль и конституционный надзор в России

Конституционный контроль и конституционный надзор как способы охраны Конституции РФ занимают очень важное место в системе ее охраны.

Контроль по С.И.Ожегову – “проверка, а также постоянное наблюдение с целью проверки либо надзора”1818
  Ожегов, С. И. Словарь русского языка / С. И. Ожегов, Н. Ю. Шведова. – М.: Русский язык, 1990. – С. 293.


[Закрыть]. Следовательно, конституционный контроль – это проверка, а также постоянное наблюдение с целью проверки за нормативноправовыми актами, действующими на территории РФ на предмет их соответствия Конституции РФ. В юридической литературе понятия конституционного контроля и конституционного надзора обычно не разделяются. Однако, по моему мнению, эти понятия необходимо дифференцировать. Из анализа законодательства по этому вопросу следует, что орган государственной власти, обнаружив несоответствие какого-либо нормативного акта Конституции может в зависимости от компетенции:

1) отменить этот акт полностью или в части либо не применять его полностью или частично;

2) обратиться к органу, правомочному осуществлять какое-либо из перечисленных в первом пункте действий (направить представление, заключение, протест).

Таким образом, органы государственной власти можно разделить на органы, непосредственно воздействующие на нормативные акты и действующие посредством воздействия на другие органы государственной власти. Полагаю, что конституционный контроль осуществляет первая группа органов государственной власти, а конституционный надзор, соответственно, – вторая.

В литературе выделяют два вида конституционного контроля: политический и судебный в зависимости от органов, его осуществляющих1919
  Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник: в 2 т. / под ред. Б. А. Страшуна. – М.: БЕК, 1999. – Т. 1. – С.71.


[Закрыть].

Президент РФ согласно статьи 80 Конституции РФ является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Он вправе отменить постановления и распоряжения Правительства РФ, а также и собственные указы в случае их несоответствия Конституции РФ (статья 115 Конституции РФ), приостанавливать действие актов органов государственной власти субъектов РФ, которые по его мнению не соответствуют Конституции РФ (статья 85 Конституции РФ), таким образом осуществляя политический конституционный контроль.

Судебный конституционный контроль осуществляется всеми судами2020
  Государственное право Российской Федерации: учебник / под ред. О. Е. Кутафина. – М.: Юридическая литература,1996. – С. 528.


[Закрыть]. Исходя из конституционных принципов верховенства и прямого действия Конституции РФ, суд согласно статьи 5 Федерального конституционного закона “О судебной системе” от 31.12.96. № 1-ФКЗ в ходе рассмотрения конкретного дела обязан не применять нормативный акт, не соответствующий Конституции РФ.

Основные принципы формирования судебной системы и осуществления ей правосудия рассматриваются в главе 7 Конституции РФ, а также в Федеральном конституционном законе “О судебной системе” от 31.12.962121
  Российская Федерация. Законы. О судебной системе Российской Федерации: [федер. конст. закон: принят Гос. Думой 23 окт. 1996 г.: одобр. Советом Федерации 26 дек. 1996 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1997. – № 1. – Ст. 1.


[Закрыть].

В соответствии со статьей 118 Конституции РФ и статьи 1 указанного федерального конституционного закона судебная власть осуществляется посредством конституционного, уголовного, административного и гражданского судопроизводства. В зависимости от подсудности в судебной системе выделяют конституционные суды (Конституционный Суд РФ и конституционные суды субъектов РФ), суды общей юрисдикции и арбитражные суды (статьи 125-127 Конституции РФ).

Из перечисленных судебных органов особо следует выделить Конституционный Суд РФ, который занимает одно из важнейших мест в системе охраны Конституции РФ.

“В советский период на судебные органы не возлагалась функция конституционного контроля. Да и сама эта функция длительное время осуществлялась не специализированными органами, а наряду с другой государственной деятельностью. Известным шагом на пути к созданию специализированной системы контроля (надзора) за соблюдением Конституции стало создание в 1988 году Комитета конституционного надзора СССР, полномочия которого, однако, были весьма ограничены и не включали право отмены акта, признанного неконституционным”2222
  Государственное право Российской Федерации: учебник / под ред. О. Е. Кутафина. – М.: Юридическая литература,1996. – С. 526.


[Закрыть].

“Конституционный суд как судебный орган конституционного контроля, осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства, был учрежден решением Съезда народных депутатов РСФСР 19 декабря 1990 года, Первый Закон о Конституционном суде России был принят в мае 1991 года. В этом же году Конституционный Суд начал свою работу. Ныне действующий Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации”2323
  Российская Федерация. Законы. О Конституционном Суде Российской Федерации: [федер. конст. закон: принят Гос. Думой 24 июня 1994 г.: одобр. Советом Федерации 12 июля 1994 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1994. – № 13. – Ст. 1447.


[Закрыть] был принят Государственной Думой 24 июня, а подписан Президентом России 21 июля 1994 года. Принятие второго Закона о Конституционном Суде было связано с появлением новой Конституции России, необходимостью учета накопленного опыта конституционного судопроизводства и внесения в него известных коррективов. Конституционный Суд как специализированный орган конституционного контроля был создан в Росси впервые”2424
  Государственное право Российской Федерации: учебник / под ред. О. Е. Кутафина. – М.: Юридическая литература,1996. – С. 526.


[Закрыть].

Как было уже сказано выше, Конституционный Суд РФ является элементом судебной системы (статья 118 Конституции РФ). Следовательно, все основные принципы деятельности судов, заложенные в Конституции (статьи 119-124), относятся к нему в той же мере.

Статья 1 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации” от 21.07.94. (далее – Закон) гласит о том, что Конституционный Суд РФ является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Целями деятельности Конституционного Суда РФ являются: защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории России (статья 3 Закона). Руководствуясь этими целями, Конституционный Суд РФ:

1) разрешает дела о соответствии Конституции РФ:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;

б) конституций республик, уставов, а так же законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ;

в) договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

г) не вступивших в силу международных договоров РФ;

2) разрешает споры о компетенции:

а) между федеральными органами государственной власти;

б) между органами государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ;

3) по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле;

4) дает толкование Конституции РФ;

5) дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершения иного тяжкого преступления;

6) выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения и так далее (статья 3 Закона).

Законодатель постарался предотвратить вмешательство Конституционного Суда в политические вопросы, в силу того огромного значения, которым обладают его решения, а так же не допустить пересечения его компетенции с другими органами государственной власти. Так, в соответствии со статьей 3 Закона Конституционный Суд РФ решает исключительно вопросы права, а при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит компетенцию других судов или иных органов.

Субъектами права на подачу запроса в Конституционный Суд РФ согласно пункту 2 статьи 125 Конституции РФ являются: Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.

С запросом о толковании Конституции РФ в Конституционный Суд РФ вправе обратиться все вышеуказанные субъекты, за исключением Высшего Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Конституционный Суд РФ является единственным органом государственной власти, имеющий право на официальное толкование Конституции РФ. При той жесткости Конституции РФ, то есть чрезвычайно сложной процедуры принятия к ней поправок, значение ее официального толкования трудно переоценить.

В отличие от вышесказанного, по запросам судов и жалобам граждан на нарушение их прав и свобод Конституционным Судом РФ проверяется конституционность нормативного акта только в том случае, если он применен или подлежит применению в конкретном деле.

Как было уже сказано выше, конституционный надзор отличается от конституционного контроля тем, что надзорные органы не вправе отменять нормативные акты, являющиеся по их мнению неконституционными. Между тем эти органы вносят очень большой вклад в дело охраны Конституции РФ, постоянно проверяя нормативные акты и в случае обнаружения в них несоответствия Конституции РФ обращаясь к субъектам конституционного контроля с требованием о восстановлении конституционной законности.

Из федеральных органов государственной власти такие функции возложены на Прокуратуру РФ и Уполномоченного по правам человека в РФ.

Прокуратура РФ ведет свою историю с 1722 года, когда она была учреждена Указами Петра Великого. На протяжении практически всей истории существования этого органа государственной власти основным его предназначением был надзор за исполнением законов.

В настоящее время деятельность Прокуратуры РФ регулируется статьей 129 Конституции РФ и Федеральным законом от 18.10.95 г. “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О Прокуратуре РФ”2525
  Российская Федерация. Законы. О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О Прокуратуре РФ”: [федер. закон: принят Гос. Думой 18 окт. 1995 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1995. – № 47. – Ст. 4472.


[Закрыть] (далее – Закон), которым указанный Закон был изложен в новой редакции.

В плане охраны Конституции РФ Прокуратура РФ осуществляет согласно статьи 1 Закона надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, и их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов. В понятие “закон” здесь, по моему мнению, входит и основной закон РФ – Конституция РФ.

Кроме того, в той же статье Закона на Прокуратуру РФ возлагаются функции по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина вышеуказанными субъектами.

При осуществлении своих функций прокурор:

– рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;

– принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба;

– разъясняет пострадавшим порядок защиты прав и свобод;

– опротестовывает противоречащие закону нормативно-правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;

– вносит представления (статьи 21 – 28 Закона).

Протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению в десятидневный срок с момента поступления. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме (статья 23 Закона).

Представление прокурора подлежит безотлагательному рассмотрению, и в течение месяца со дня его внесения должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. В случае несоответствия Постановлений Правительства РФ Конституции РФ Генеральный Прокурор информирует об этом Президента РФ.

В отличие от Прокуратуры РФ компетенция Уполномоченного по правам человек значительно уже, что, однако, не мешает ему занимать важное место в системе охраны Конституции РФ.

Институт Уполномоченного по правам человека (далее – Уполномоченный) появился в РФ сравнительно недавно.

“В мировой практике” институт Уполномоченного “ занимает важное место в системе органов, осуществляющих контроль за деятельностью аппарата управления, эффективно защищающих права личности… В разных странах он называется по разному: омбудсмен, проведор, медиатор, уполномоченный и так далее; обобщающее, почти общепринятое наименование – “омбудсмен”2626
  Хомачева, Н. Ю. Специфика правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и проблемы законодательного регулирования его деятельности / Н. Ю. Хомачева // Государство и право. – 1997. – № 9. – С. 21.


[Закрыть].

В России Уполномоченный действует на основании Федерального конституционного закона от 26.02.97 № 1-ФКЗ “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”2727
  Российская Федерация. Законы. Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: [федер. конст. закон: принят Гос. Думой 25 дек. 1996 г.: одобр. Советом Федерации 12 фев. 1997 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1997. – № 9. – Ст. 1011.


[Закрыть] (далее – Закон). Статья 103 Конституции РФ также упоминает Уполномоченного. Цели деятельности Уполномоченного обозначены в статье 1 Закона.

Это обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод гражданин, их соблюдение и уважение государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Уполномоченный назначается на должность и освобождается от нее Государственной Думой по предложению Президента РФ либо Совета Федерации, либо депутатов Государственной Думы, либо депутатских объединений в Государственной Думе. В соответствии со статьей 3 Закона деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

Таким образом, институт Уполномоченного в системе охраны Конституции РФ отвечает за дополнительную охрану главы 2 Конституции РФ, закрепляющей основные права и свободы человека и гражданина в РФ.

Законом установлены определенные гарантии беспрепятственной деятельности Уполномоченного.

Так, Уполномоченный обладает неприкосновенностью (статья 12 Закона), за воспрепятствование осуществлению им своих функций виновные лица несут административную ответственность (статья 165 Кодекса об административных правонарушениях РСФСР).

Согласно статьи 37 Закона создается рабочий аппарат, осуществляющий юридическое, организационное, информационное и иное обеспечение деятельности Уполномоченного.

В соответствии со статьями 15-16 Закона Уполномоченный рассматривает жалобу каждого физического лица, находящегося на территории РФ, на решения или действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если заявитель ранее обжаловал эти решения или действия в судебном или административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

Уполномоченный обязан направить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях он усматривает нарушениях прав и свобод граждан, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления прав и свобод (статья 26 Закона).

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе:

1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод подателя жалобы;

2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного, административного или уголовного производства в отношении должностных лиц, в решениях или действиях которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда…

4) изложить свои доводы лицу, обладающему правом приносить протесты;

5) обращаться в Конституционный суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.