Текст книги "Современная теория правовых режимов: теоретический и отраслевой подходы"

Глава 3
Специальные правовые режимы как особая разновидность правовых режимов: общетеоретический аспект

Политические, экономические, социальные и иные перемены обусловливают необходимость изменения характера и качества правового регулирования социальных связей в специфических сферах и отраслях управления. Одним из особых средств, обеспечивающих как стабильность, так и динамичность развития общественных отношений, способных достаточно быстро реагировать на отклонения от ординарной ситуации в целях предотвращения сбоя в правовом регулировании, является специальный правовой режим (далее – СПР).

Установление особых порядков правового регулирования всегда связано с определенными условиями, специфическими целями, преследуемыми законодателем, временными и пространственными факторами, влияющими на применение особых мер реагирования. Поэтому СПР является действенным инструментом не только правовой, но и экономической политики. Благодаря ему выполняются такие важнейшие государственные задачи, как укрепление налоговой системы, развитие сельскохозяйственного товаропроизводства, предпринимательской деятельности и т. д.

Экономические реформы не могут не затрагивать политические процессы, причем как на федеральном, региональном уровнях, так и на уровне местного самоуправления, в том числе и в закрытых административно-территориальных образованиях. В последних местное самоуправление осуществляется с определенными особенностями, что предопределено особым правовым статусом названных территорий. В настоящее время продолжается совершенствование СПР ЗАТО как одного из видов муниципального образования, связанное с исключением их финансовой зависимости от федеральных межбюджетных трансфертов. Вместе с тем до сих пор в научной среде не угасают споры относительно правового положения ЗАТО и особенностей его правового регулирования. Речь идет о проведении федерализации ЗАТО и придании им статуса городов федерального значения с сохранением муниципальной самостоятельности.

По-прежнему остается насущной проблемой правовая защита особо охраняемых природных территорий, несмотря на принятие ряда соответствующих нормативных правовых актов. В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 12 467 особо охраняемых природных территорий, из них 489 федерального значения164164
  См.: Особо охраняемые природные территории России. URL: http://oopt.aari.ru/ filter/reset (дата обращения: 01.02.2017).


[Закрыть]. В то же время, несмотря на создание системы государственного управления и функционирование ряда общественных экологических организаций, продолжается исчезновение естественных экологических систем, растительных и животных видов, что вызвано деятельностью человека.

Ежегодные доклады о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного характера свидетельствуют о довольно большом количестве чрезвычайных ситуаций природного характера, пострадавших от них граждан и росте материального ущерба. В дополнение к сказанному следует отметить, что до сих пор имеют место быть террористические акты, а также попытки вмешательства во внутренние дела Российской Федерации деструктивных сил с целью дестабилизации обстановки.

Все перечисленное обусловливает необходимость введения таких специальных правовых режимов, как режим контртеррористической деятельности, чрезвычайного и военного положения. Вместе с тем, несмотря на востребованность, категория «специальный правовой режим» далеко не всегда упоминается в работах по общей теории права. В основном научные исследования ведутся в рамках отраслевых наук: административного, налогового и таможенного права. Действующее российское законодательство также, к сожалению, не часто употребляет данный термин. Эти негативные тенденции являются следствием недостаточной научной проработанности особых порядков правового регулирования.

Стремительно протекающие преобразования всех сторон общественной жизни российского общества требуют нового качества правового регулирования, совершенствования понятийного аппарата юриспруденции. Вместе с тем практика применения законодателем юридических терминов для обозначения различных институтов, средств, механизмов не всегда однозначна. Одним из наиболее ярких примеров здесь выступает категория «правовой режим».

Данная дефиниция используется в различных нормативных правовых актах с указанием тех сфер и объектов, в отношении которых она применяется, но ни в одном из них нет четкого определения этого термина. Проблема усугубляется еще и тем, что в определенных научных исследованиях данная категория упоминается либо только в названиях работ, либо применительно к объектам и субъектам права, видам деятельности без учета ее истинного значения.

Причины подобной ситуации видятся в первую очередь в отсутствии единства мнений в отношении общетеоретической сущности и содержания правовых режимов. В этой связи требуется определиться с понятием и юридической природой правового режима, а также его ролью в МПР.

Многозначность понятия «режим» свидетельствует о его междисциплинарности, о том, что оно используется в различных областях научного знания. В наибольшей же степени данная категория применяется в правовых исследованиях, так как позволяет гораздо глубже и полнее раскрыть правовое состояние (качества, свойства, особенности) современного российского общества, характер происходящих в нем перемен.

Понятие «правовой режим» все активнее используется в научной литературе, все более прочно утверждается в качестве одной из важнейших категорий правоведения. Законодатель весьма часто употребляет такие словосочетания, как «пошлинный режим», «режим хозяйственной деятельности», «льготный режим», «валютный режим», «режим чрезвычайного положения», «режим особой охраны», «режим наибольшего благоприятствования» и т. п. Эти понятия вошли и в общественно-политический лексикон, широко «эксплуатируются» средствами массовой информации.

Что же такое правовой режим?

Он определяется и как социальный режим некоторого объекта, закрепленный правовыми нормами и обеспеченный совокупностью юридических средств165165
  См.: Исаков В. Б. Механизм правового регулирования и правовые режимы // Проблемы теории государства и права : учебник. М., 1987. С. 258, 259.


[Закрыть]; и как определенный порядок регулирования, выраженный в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования166166
  См.: Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве : монография. М., 1989. С. 185.


[Закрыть]; и как результат нормативного воздействия на общественные отношения системы юридических средств, присущих конкретной отрасли права и обеспечивающих нормальное функционирование данного комплекса общественных отношений167167
  См.: Морозова Л. А. Конституционное регулирование в СССР : монография. М., 1985. С. 123; О правовом режиме см. также: Казимирчук В. П., Медведев Н. П. Политико-правовой режим как позитивный фактор // Драма российского закона: монография. М., 1996. С. 31–38; Тихомиров Ю. А. Государство на рубеже столетий // Государство и право. 1997. № 2. С. 26, 27.


[Закрыть].

В самом общем плане с данными определениями можно согласиться, ибо в них отражены наиболее существенные признаки рассматриваемого явления. Они схватывают суть и основные параметры проблемы.

В то же время перечисленные дефиниции содержат в себе, на наш взгляд, некоторые погрешности, требующие пояснений. Так, в первом контексте правовой режим определяется через понятие социального режима, которое, в свою очередь, тоже не отличается четкостью и нуждается в соответствующих уточнениях и интерпретациях.

Второе определение излишне многословно, отдельные термины повторяются («регулирование»). К тому же, правовой режим в большей мере характеризует не направленность правового регулирования (формальный признак), а степень его благоприятности или неблагоприятности для интересов различных субъектов права (материальный критерий).

Это в принципе косвенно признает и С. С. Алексеев, когда пишет, что «каждый правовой режим есть все же именно «режим», и его понятие несет в себе основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и те, что правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений и льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности. Именно поэтому при рассмотрении правовых вопросов мы обычно говорим, например, о «жестких», «льготных» правовых режимах»168168
  Алексеев С. С. Теория права: монография. М., 1994. С. 171–172.


[Закрыть].

В третьем варианте излишне категорично делается акцент на понимание правового режима только как результата нормативно-правового воздействия. На наш взгляд, правовой режим – это не столько результат, сколько система условий и методик осуществления правового регулирования, определенный «распорядок» действия права, необходимый для оптимального достижения соответствующих целей, в том числе и правовой политики.

Правовой режим как раз и призван обеспечить наступление желаемого социального эффекта, состояния, ибо показывает путь к подобному результату, способ, ведущий к нему. Правовой режим – это, прежде всего, функциональная характеристика права.

Учитывая сказанное, правовой режим, по нашему мнению, можно определить как особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств, создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права.

В качестве примеров правовых режимов, различных по своему содержанию и формам проявления, можно назвать: режим финансовой стабилизации, режим протекционизма, режим въезда и выезда за границу, режим отдельных свободных (оффшорных) зон и территорий, режим военного положения, паспортный режим, режим хранения и транспортировки ядерного и химического оружия, режим санкций, моратория, эмбарго и т. п.

Правовым режимам присущи следующие основные признаки:

1) они устанавливаются законодательством и обеспечиваются государством;

2) имеют целью специфическим образом регламентировать конкретные области общественных отношений, выделяя во временных и пространственных границах те или иные субъекты и объекты права;

3) представляют собой особый порядок правового регулирования, состоящий из совокупности юридических средств и характеризующийся определенным их сочетанием;

4) создают конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов и их объединений.

Правовой режим – органическая часть государственного и политического режимов. Если государственный режим определяется обычно как совокупность методов, приемов, средств, способов осуществления государственной власти, то политический режим – как функциональная (деятельная) сторона политической системы общества. Политический и государственный режимы, отражая содержательный момент принятия и исполнения управленческих решений, придавая политической жизни определенную направленность, непосредственно обусловливают основные черты, состояние, общие свойства, параметры правовых режимов.

В условиях напряженной политической борьбы все правовые режимы в той или иной степени неизбежно приобретают политическую окраску. Ведь правовые режимы – в конечном счете, продукт государственной деятельности, а государство и вся его «работа» – эпицентр политики. Поэтому не может быть таких правовых явлений, средств, понятий, категорий, которые бы существовали сами по себе, в «чистом» виде.

С другой стороны, именно с помощью правовых режимов практически утверждаются и реально функционируют режимы государственные и политические, ибо последние, как правило, облекаются в определенную юридическую форму.

Правовой режим обусловлен, прежде всего, интересами государства, волей законодателя, а также спецификой и характером общественных отношений, требующих к себе особых подходов, форм и методов правового воздействия, своеобразного юридического инструментария для своей организации. Данный феномен отвечает на вопрос, зачем, для чего и кому он нужен, как можно достичь желаемой цели169169
  См.: Матузов Н. И., Малько А. В. Правовые режимы: вопросы теории и практики // Правоведение. 1996. № 1; Их же. Политико-правовые режимы: актуальные проблемы // Общественные науки и современность. 1997. № 1.


[Закрыть].

Правовой режим – одно из проявлений нормативности права, но на более высоком уровне. Следует согласиться с С. С. Алексеевым, что, прежде всего, правовой режим можно рассматривать как своего рода «укрупненный блок» в общем арсенале правового инструментария, соединяющий в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств (льгот и запретов, субъективных прав и юридических обязанностей, поощрений и наказаний, рекомендаций и приостановлений и т. п.). И с этой точки зрения, эффективное использование правовых средств при решении тех или иных специальных задач в значительной степени состоит в том, чтобы выбрать оптимальный для решения соответствующей задачи правовой режим, искусно обработать его сообразно специфике этой задачи и содержанию регулируемых отношений170170
  См.: Алексеев С. С. Теория права. С. 171.


[Закрыть].

Правовые режимы обеспечивают устойчивое нормативное регулирование группы общественных отношений, определенного участка социальной жизни, содействуют оптимальному использованию конкретных объектов. Особенно это важно в период экономических, политических и культурных преобразований, осуществляемых сегодня в России.

Хотя правовые режимы характеризуются определенной стабильностью, известным постоянством, что собственно и гарантирует высокий уровень их нормативности, они тоже эволюционируют, развиваются, адаптируются к современным условиям и реалиям. Нет и не может быть застывшего правового режима171171
  См.: Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. С. 522.


[Закрыть].

Изменение, корректировка или даже замена тех или иных режимов могут быть связаны с процессами демократизации действующих государственных и политических институтов, совершенствованием системы административного управления, усилением защиты прав граждан, необходимостью приведения российского законодательства в соответствие с требованиями международных стандартов.

В целом все правовые режимы можно условно разбить на две группы: общие и специальные. Общим обозначается такой порядок, который рассчитан на повседневную деятельность, типичные социальные ситуации. Между тем реформирование правовой системы России, происходящие изменения в политической, социально-экономической и других сферах повышают значимость специального регулирования отношений. В таких условиях общество нуждается в определенном механизме, способном стабилизировать общественную жизнь и вместе с тем достаточно быстро отреагировать на отклонения от стандартной ситуации в целях предотвращения сбоя в правовом регулировании. И в качестве такого механизма выступает СПР.

Необходимо отметить, что данный феномен в той или иной степени подвергался анализу, однако исследования велись и ведутся в основном в рамках отраслевых наук. На уровне общей теории права практически не предпринимается попыток в подобном направлении. Возникает закономерный вопрос, почему. На наш взгляд, причины подобной ситуации видятся в том, что, во-первых, в правовой науке пока так и не сложилось единства мнений в отношении юридической природы правового режима, а, во-вторых, проблема СПР относительно недавно оказалась в поле зрения юридической науки и как особая разновидность правового режима не получила должной научной проработанности и как следствие не обрела еще своей понятийной сущности и специфики. Как правило, исследователи изучали СПР в рамках административного и налогового права172172
  См.: Румянцев Н. В. Специальные административно-правовые режимы деятельности органов внутренних дел в современных условиях. М., 2010; Попова Н. Ф., Попова Н. Н. Специальные административно-правовые режимы. М., 2008; Ильин А. Ю. Специальные налоговые режимы: правовой механизм применения, развития и совершенствования // Финансовое право. 2011. № 3. С. 20–27; Терещенко Л. К. Специальные правовые режимы информации в законодательстве Российской Федерации и международных актах // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2011. № 2. С. 69–75; Братановский С. Н. Сущность и виды специальных правовых режимов информации // Гражданин и право. 2012. № 9. С. 3–17; Рушайло В. Б. Законодательные и теоретические основы специальных административно-правовых режимов // Российский следователь. 2004. № 2. С. 39–41; Рушайло В. Б. К вопросу о теории классификации специальных административно-правовых режимов в сфере обеспечения безопасности // Право и политика. 2003. № 10. С. 49–55.


[Закрыть]. Такая ситуация привела, с одной стороны, к незаконченному, недостаточно полноценному исследованию, а, с другой стороны, к слишком узкому пониманию термина.

Так, Д. Н. Бахрах понимает под специальными административными режимами такие специальные правовые регламенты деятельности публичной администрации, которые допускают ограничения прав невластных субъектов и расширяют полномочия, активизируют деятельность субъектов власти в особых условиях ради обеспечения безопасности и порядка173173
  См.: Бахрах Д. Н. Административное право. М., 2006. С. 330, 331.


[Закрыть].

А. С. Матинов специальный налоговый режим определяет как некий порядок правового регулирования налоговых правоотношений, который заключается в определенном сочетании правовых средств и предусматривает особенности определения элементов налогообложения в целях создания определенной степени благоприятности для удовлетворения интересов отдельной категории субъектов налоговых правоотношений174174
  См.: Матинов А. С. Специальные налоговые режимы : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 18.


[Закрыть]. Однако даже в рамках одной отрасли права мнения на юридическую природу СПР среди исследователей расходятся175175
  Примером выступает точка зрения В. Ю. Ждановой, согласно которой «специальный налоговый режим – это обособившаяся от общего налогового режима система потенциальных правовых последствий, которая служит его альтернативой при задании границ допустимого с позиции закона вмешательства в сферу личной свободы субъекта права и предназначена для получения какого-либо дополнительного, помимо привлечения членов общества к налоговому бремени, эффекта» (Жданова В. Ю. Специальные налоговые режимы: место в системе правовых явлений и юридическая конструкция : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 14).


[Закрыть].

Таким образом, в юридической науке применение термина «специальный правовой режим», как правило, связано с выделением специфических особенностей относительно отраслевой принадлежности. В результате представляется довольно сложным определение понятия и юридической природы СПР.

В целях разработки понятия «специальный правовой режим» и определения его специфических черт обратимся к российскому законодательству, которое, к сожалению, также далеко не часто употребляет данный термин. На нормативно-правовом уровне эта дефиниция фигурирует в административном, налоговом и таможенном праве. Непосредственное указание на «специальный режим» содержится в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях176176
  См.: Статья 8.42 «Нарушение специального режима осуществления хозяйственной и иной деятельности на прибрежной защитной полосе водного объекта, водоохраняемой зоны водного объекта либо режима осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории зоны санитарной охра,ны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения».


[Закрыть] (далее – КоАП РФ) и Налоговом кодексе Российской Федерации177177
  См.: Статья 18 «Специальные налоговые режимы».


[Закрыть] (далее – НК РФ), но при этом ни в одном из указанных нормативных правовых актов нет четкого определения СПР.

В ряде законодательных актов законодателем вовсе делается акцент на правовой статус субъектов178178
  О чрезвычайном положении : федеральный конституционный закон от 31 мая 2001 г. №3-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 23. Ст. 2277.


[Закрыть] либо перечисляются мероприятия, которые осуществляются в рамках того или иного СПР179179
  О противодействии терроризму : федеральный закон от 6 марта 2006 г. №36-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 11. Ст. 1146.


[Закрыть].

Определение рассматриваемого феномена дается только ст. 77 Модельного таможенного кодекса для государств-участников СНГ180180
  См.: Модельный таможенный кодекс для государств-участников СНГ : принят в г. Санкт-Петербурге 25 нояб. 2008 г. Постановлением 31-22 на 31-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ.


[Закрыть], согласно которой специальный таможенный режим – это таможенный режим, при котором товары полностью освобождаются от уплаты таможенных пошлин, налогов и от применения к ним запретов и ограничений, установленных в соответствии с национальным законодательством по основаниям экономического характера.

Вместе с тем такое понимание, на наш взгляд, является несколько поверхностным. Определяя СПР, законодатель должен, в первую очередь, четко представлять его правовую природу. Формулирование понятия специального таможенного режима через таможенный режим не решает этой задачи. Термин «таможенный режим» в ст. 1 Модельного таможенного кодекса раскрывается как таможенная процедура.

С точки зрения гносеологии, методологии и лингвистики, подобная дефиниция выступает не совсем удачной. Как вполне справедливо отмечается на страницах печати, юридическая процедура в целом и таможенная процедура в частности – это закрепленная нормативными предписаниями система последовательных правовых действий, осуществляемых соответствующими субъектами общественных отношений181181
  См.: Барзилова И. С. Теоретико-правовые основания исследования понятия правового режима // Правовые режимы: общетеоретический и отраслевые аспекты. С. 27.


[Закрыть]. Процедуры – это выражение правовых режимов, они охватывают все виды юридической регламентации длящихся во времени правовых действий и наряду с юридическими средствами выступают в качестве составляющих их элементов182182
  См.: Алексеев С. С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971. С. 122–123; Его же. Структура советского права. М., 1975. С. 237.


[Закрыть].

Более того, если проводить сравнение юридических процедур и правовых режимов, то последние отличаются большей статичностью, поскольку направлены на закрепление того или иного статуса социальных связей. Правовые же процедуры представляют собой динамическую часть режимов, существующих в рамках определенной отрасли.

Во вступившем в действие с 1 июля 2010 г. Таможенном кодексе Таможенного союза и Законе о таможенном регулировании в РФ183183
  О таможенном регулировании в Российской Федерации : федеральный закон от 27 нояб. 2010 г. № 311-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации.2010. № 48. Ст. 6252.


[Закрыть] категория «таможенный режим» также заменена на категорию «таможенная процедура», что является не совсем верным.

Отождествление категорий «таможенная процедура» и «таможенный режим» стало следствием приведения законодательства Таможенного союза в соответствие с Международной конвенцией об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 г. и принятием Закона о присоединении России к ней184184
  О присоединении Российской Федерации к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 г. в редакции Протокола о внесении изменений в Международную конвенцию об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 26 июня 1999 г. : федеральный закон от 3 нояб. 2010 г. № 279-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 45. Ст. 5744.


[Закрыть].

Подобное отождествление понятий в действующем законодательстве может привести и приводит к возникновению определенных трудностей в праворегулирующем процессе. Например, в НК РФ (часть 1) термин «налоговый режим» применяется не только к налоговым правоотношениям, но и правоотношениям в области таможенного дела. Более того, п. 4 ст. 11 названного акта гласит о том, что в отношениях, возникающих в связи с взиманием налогов при перемещении товаров через таможенную границу Российской Федерации, используются понятия, определенные действующим законодательством в области таможенного дела. Это, безусловно, не может не привести к определенной путанице в правильном соотнесении терминов «налоговый режим» и «таможенная процедура»185185
  См.: Барзилова И. С. Указ. соч. С. 29.


[Закрыть].

Соответственно представляется вполне логичным и обоснованным определить категорию «специальный правовой режим» с учетом исходных характеристик правового режима. Как уже отмечалось в предыдущей главе, СПР выступает своего рода модификацией общего режима, характеризующегося либо особыми льготами и преимуществами, состоящего в дополнительных правах, либо особыми ограничениями, выражающимися в дополнительных запретах или позитивных обязываниях.

Но одного этого качества мало. Необходимо выделить ряд характерных особенностей СПР. Названные признаки несколько роднят СПР с общим понятием правового режима, но все же подчеркивают его специфику.

Итак, правовой основой СПР, так же, как и общего, выступают нормативные документы. В законодательных актах определяется вид правового режима, его носитель, устанавливаются основания введения, указываются субъекты режимного управления, перечисляются специальные режимные правила и меры186186
  Например, определяется, какого рода и от какого органа власти необходимо получить разрешения на осуществление того или иного вида деятельности, какие действия подлежат обязательной регистрации или запрещаются без специального на то разрешения, какие виды ответственности предусмотрены за нарушение требований режима и др.) (См.: Попова Н. Ф. О классификации специальных административно-правовых режимов // Вестник РГГУ. 2008. № 5. С. 41, 42).


[Закрыть]. Между тем действующее законодательство представляет собой систему нормативных правовых актов, которые можно условно разделить на две разновидности. Первую группу образуют акты, специально посвященные определенному виду СПР – о ЧП, военном положении, об исключительной экономической зоне, о государственной границе и т. д.

Ко второй группе относятся общие тематические законы, в которых СПР выступают в роли одного из элементов в системе организационно-правовых средств, используемых для урегулирования отдельных видов юридической деятельности. Примером могут выступать НК РФ, Таможенный кодекс Таможенного союза, Законы об обороне187187
  Об обороне : федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2750; 2011. № 50. Ст. 7366.


[Закрыть], мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации188188
  О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации : федеральный закон от 26 фев. 1997 г. № 31-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 9. Ст. 1014; 2010. № 11. Ст. 1176.


[Закрыть] и др.

Кроме того, следует отметить, что при осуществлении мер обеспечения различных СПР особое значение имеют федеральные законы, затрагивающие права и свободы человека и гражданина уполномоченными на то органами власти. Например, законы о полиции189189
  О полиции : федеральный закон от 7 фев. 2011 г. № 3-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 900; 2012. № 26. Ст. 3441.


[Закрыть], Федеральной службе безопасности190190
  О федеральной службе безопасности : федеральный закон от 3 апр. 1995 г. № 40-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 15. Ст. 1269; 2011. № 50. Ст. 7366.


[Закрыть], государственной гражданской службе Российской Федерации191191
  О государственной гражданской службе Российской Федерации : федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215; 2011. № 48. Ст. 6730.


[Закрыть], муниципальной службе в Российской Федерации192192
  О муниципальной службе в Российской Федерации : федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 10. Ст. 1152; 2011. № 48. Ст. 6730.


[Закрыть] и др.

Вместе с тем не стоит забывать о нормах Основополагающего акта страны. С одной стороны, в Конституции России первично формализуются такие СПР, как военное и чрезвычайное положение, режимы государственной границы, пограничных зон, континентального шельфа, территориального моря, исключительной экономической зоны, особо охраняемых природных территорий (ст. 71, 72, 87, 88). С другой стороны, в ней закрепляются такие базовые принципы функционирования СПР, как неприкосновенность основных прав и свобод (ч. 3 ст. 56), основания ограничения прав и свобод (ч. 3 ст. 55) и др.

Безусловно, развитие нетипичных ситуаций, состояний, отношений невозможно предусмотреть в деталях. Нередко требуются быстрые и решительные действия. Поэтому огромный пласт в системе законодательства, регламентирующего СПР, составляют подзаконные акты, к числу которых относятся нормативные указы Президента Российской Федерации193193
  Об утверждении положений о Совете Безопасности Российской Федерации и аппарате Совета Безопасности Российской Федерации, а также об изменении и признании утратившими силу отдельных актов Президента Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 7 июня 2004 г. № 726 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 24. Ст. 2392; Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий : указ Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 868 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 28. Ст. 2882; 2012. № 47. Ст. 6455.


[Закрыть] и правительственные постановления194194
  О Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций : постановление Правительства Российской Федерации от 30 дек. 2003 г. № 794 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 2. Ст. 121; 2012. № 46. Ст. 6339.


[Закрыть].

Достаточно многообразны по содержанию и многочисленны по объему нормативные правовые акты министерств и ведомств: приказы и инструкции, постановления, положения, письма, уставы и т. д. Основное их предназначение заключается в реализации функций государственного управления в условиях нестандартной, неординарной ситуации в различных сферах общественной жизни195195
  Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий : приказ Министерства чрезвычайный ситуаций Российской Федерации от 17 дек. 2008 г. № 783 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 8.


[Закрыть].

Однако как названные акты, так и указы Президента, постановления Правительства, должны приниматься строго на основании закона, поскольку здесь не допустимы субъективизм и усмотрение, послабление и игнорирование действующего законодательства.

На региональном уровне, т. е. в границах субъектов Федерации, используются те же формы нормативных правовых актов, что и на федеральном уровне (законы, указы, постановления, приказы, другие установления)196196
  В частности, на территории Ростовской области действует закон от 29 дек. 2004 г. № 256-ЗС «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера» (Постановление Правительства Ростовской области от 19 апр. 2012 г. № 304 «Об утверждении Порядка сбора и обмена информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера» и др.).


[Закрыть].

Вместе с тем система законодательства Российской Федерации была бы неполной без выделения группы международных правовых актов. Россия участвует в таких актах международного характера, затрагивающих в том числе отдельные аспекты СПР, как Всеобщая декларация прав и свобод человека, Международный Пакт о гражданских и политических правах197197
  Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17. Ст. 291.


[Закрыть], Конвенция Совета Европы о защите прав человека и основных свобод198198
  Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 20. Ст. 2143.


[Закрыть], Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания199199
  Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 45. Ст. 747.


[Закрыть] и т. д.

Одной из особенностей правового регулирования СПР является то, что они формируются не только под воздействием источников права, но и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации. Примером выступают постановления названного органа власти по делу о проверке конституционности ряда Указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации по восстановлению режима законности и правопорядка на территории Республики Чечня и т. д.

Вместе с тем правовая база общих правовых режимов намного шире, поскольку, как уже отмечалось, кроме традиционных источников права включает в себя целый ряд документов, имеющих корпоративное происхождение или же относящихся к средствам индивидуально-правового регулирования. Например, устав юридического лица может определять рамки правового поведения участников режимных отношений, даже если данные аспекты не отражены в действующем законодательстве или же гражданско-правовой договор может зафиксировать условия, не содержащиеся в источнике права, установить новые правовые последствия, не нарушающие права и свободы иных субъектов.

Специальное правовое регулирование направлено на определенные объект, предмет или процесс, обладающие существенной спецификой, исключительно ценные для общества и государства или представляющие опасность в нестандартной ситуации. Следовательно, при установлении СПР используется конкретная специфическая целевая установка.

Целью любого правового режима, в том числе и специального, является регулирование специфических общественных отношений, а также установление особого порядка юридического воздействия. При этом правовой режим регулирует социальную ситуацию, либо формируя благоприятную среду для управомоченных субъектов в целях вовлечения их в желаемую деятельность, либо, напротив, устанавливая неблагоприятные условия для потенциальных нарушителей правил, закрепленных в режиме.

У СПР имеется своя специфическая цель стабилизационного либо стимулирующего характера. Основное предназначение так называемых стабилизационных целей заключается в установлении неких рамок для удержания объекта (ситуации, состояния, процесса и т. д.) в определенном положении, дабы исключить возможность выхода ситуации из-под контроля. Они действуют не постоянно, а в ограниченный период времени, например, в условиях чрезвычайной и кризисной ситуаций, вооруженных конфликтов, массовых беспорядков; обеспечения функционирования объектов, имеющих повышенную общественную опасность или представляющих важное государственное значение и т. д.

В таких условиях может возникнуть угроза жизни и здоровью людей, уничтожения материальных и духовных ценностей, дестабилизации, разрушения социальной системы. Поэтому требуется принятие неординарных мер реагирования, не применяемых в обычных ситуациях.

Цели стимулирующего характера, напротив, создают более благоприятный порядок удовлетворения интересов субъектов. Они направлены на вознаграждение индивидуальных и коллективных субъектов за определенное правомерное поведение, развитие отдельных территорий посредством стимулирования экспорта, расширения производства некой продукции, повышения занятости населения, бюджетных доходов, привлечения инвестиций в отечественное производство и т. д. Например, целью СПР безвизового въезда или выезда является упрощение порядка въезда или выезда граждан двух и более государств на основе двусторонних и многосторонних соглашений о взаимных поездках граждан.

Таким образом, целью СПР выступает урегулирование специфических общественных отношений, в которых выделяются интересы определенных субъектов из общего стандартного порядка правового регулирования. Как правило, они вводятся в интересах обеспечения общегосударственных потребностей.

Как известно, возникновение нестандартной ситуации вызвано специфическими обстоятельствами, обусловленными конкретными временными и пространственными пределами. Однако законодатель, создавая правовую базу для эффективного регулирования подобных ситуаций, лишь предвидит возможность наступления особых обстоятельств. Значит, СПР могут иметь потенциальный характер. Нормативные правовые акты, регламентирующие их, хотя и вступили в силу, но практически не действуют. Чтобы соответствующий СПР стал реальным, необходимы дополнительные факторы:

● возникновение нестандартной ситуации, образование, создание специфического объекта (фактическое основание);

● издание компетентным органом акта о введении такого режима, его норм в действие (юридическое основание).

Например, основанием для введения чрезвычайного положения (далее – ЧП) могут являться чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера. Однако реальное возникновение чрезвычайных обстоятельств еще не порождает автоматического введения в действие ЧП. Закон о ЧП определяет дополнительные условия, при наличии которых этот особый порядок может быть объявлен:

● имеет место чрезвычайная ситуация, представляющая угрозу безопасности многих граждан или конституционному строю;

● устранение чрезвычайной ситуации не представляется возможным без применения чрезвычайных мер;

● есть Указ Президента Российской Федерации о введении ЧП, утвержденный Советом Федерации.

По сравнению с общим правовым режимом СПР является более гибким, эластичным. Данное качество рассматриваемого феномена проявляется в способности более чутко улавливать специфику неоднородных социальных связей, учитывать особенности тех или иных объектов и субъектов, а, следовательно, претерпевать отдельные перестроения для осуществления оперативного реагирования на изменившиеся условия правовой действительности. Так, в случае устранения обстоятельств, которые выступили основанием для введения ЧП, ранее установленного срока глава государства отменяет его полностью или частично, о чем население соответствующей территории извещается в том же самом порядке, в каком оно ставилось в известность о введении ЧП200200
  О чрезвычайном положении : федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 23. Ст. 2277.


[Закрыть].

Безусловно, одной лишь способностью к функциональным реформациям не исчерпывается такое свойство СПР, как гибкость. В данном ракурсе необходимо подчеркнуть еще одну особенность специфического средства правового воздействия: его локальность. СПР, как правило, очерчивает достаточно четко и конкретно определенные сферы правовой действительности или объекты правового воздействия. Это происходит в силу экономических, политических, информационных и правовых условий. В границах названных областей общественных отношений СПР могут приобретать адресный характер. В частности, в приказе Минфина России от 13 нояб. 2007 г. № 108н201201
  Об утверждении перечня государств и территорий, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (оффшорные зоны) : приказ Минфина России от 13 нояб. 2007 г. № 108н // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 50.


[Закрыть] содержится перечень оффшорных зон, предусматривающих серьезные налоговые льготы для инвесторов.