Текст книги "Влияние системы стратегического управления на качество бюджетного процесса в России"

Илья Александрович Соколов
Влияние системы стратегического управления на качество бюджетного процесса в России

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

В последнее десятилетие Правительство Российской Федерации целенаправленно продвигается в направлении перехода к системе стратегического управления и переводу бюджетной системы всех уровней власти к долгосрочному циклу планирования, что должно способствовать повышению предсказуемости бюджетной политики и соответственно формированию условий для устойчивого экономического развития страны. В русле этой работы лежат и предпринимаемые в настоящее время попытки создания логичной иерархической цепочки документов долгосрочного планирования в целях снижения конфликтности внутри бюджетного процесса.

Развитие системы стратегического управления в России призвано обеспечить преемственность политики, гибкость управленческих механизмов, способных адекватно и своевременно реагировать на значительные внешние и внутренние негативные изменения условий функционирования экономики. Кроме того, система стратегического управления решает задачу повышения мотивации госслужащих к достижению поставленных целей, а также четко определяет уровень их ответственности. В свою очередь упорядоченность процедур принятия решений, а также увеличение их прозрачности позволяет преодолеть проблему доверия подрядчиков, частных инвесторов, банков к государству как контрагенту в инициативах, проектах.

При реализации задач стратегического управления принципиально важным моментом является построение адекватной процедурам принятия решений иерархии документооборота, что в свою очередь предполагает модернизацию нынешней системы документов. Целесообразно обозначить ряд принципов, в соответствии с которыми должна быть проведена ревизия введенных за последнее десятилетие документов, а также на основе этих принципов в дальнейшем должна выстраиваться вся система стратегического управления и бюджетирования.

• Функциональная значимость: иерархия документов должна быть выстроена в зависимости от их вклада в решение стратегических целей и задач.

• Согласованность: документы должны создавать систему, а не набор несвязанных между собой актов, фрагментарно охватывающих все предметное поле экономического развития.

• Соответствие: исполнительные документы не должны противоречить заложенным в стратегии развития страны целям и приоритетам.

• Ответственность: в документах должны быть явным образом закреплены механизм контроля и ответственность за невыполнение поставленных задач, а также определен механизм корректировки процесса реализации с учетом оценки достигнутых результатов и рисков.

• Логическая завершенность: процесс принятия управленческих решений для достижения поставленных стратегических целей должен выводить через систему документов на бюджетные решения.

• Сроки разработки документов: период для разработки и согласования системообразующих документов должен быть больше, чем для подготовки отдельно взятой государственной программы или отраслевой стратегии.

• Публичность обсуждения: процесс подготовки системообразующих долгосрочных документов должен проходить с привлечением экспертного и гражданского сообществ, а также бизнеса, поскольку документы такого порядка задают вектор развития страны в целом. Вместе с тем документы и стратегии отраслевого уровня подлежат преимущественному прохождению через внутриведомственные процедуры разработки и согласования, в частности, обязательное прохождение юридической экспертизы, обсуждение на уровне отраслевых экспертов и бизнеса, оценки регулирующего воздействия для анализа экономических эффектов для бизнеса и населения, публичность хода и итогов реализации.

• Количество документов должно быть оправданно минимальным, а периодичность обновления должна зависеть от типа документов (т. е. предлагается «укладывать» любые новые инициативы в заданный формат – перечень документов). На ведомственном уровне могут быть производные от этих базовых документов, но не новые документы (например, доклад о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования вполне может представлять собой ведомственный разрез госпрограмм и непрограммной деятельности и не является новым по существу документом).

В целях выстраивания системы иерархии документов целесообразно весь процесс принятия решений разделить на два уровня: уровень политических решений и уровень управленческих решений (см. рис. 1). Ответственность на уровне принятия политических решений лежит непосредственно на Президенте и Правительстве Российской Федерации, которые определяют цели государственной политики, на основе которых разрабатывается стратегия развития и обосновываются долгосрочные приоритеты. При этом уровень политических решений должен быть ограничен вопросами определения долгосрочных приоритетов социально-экономического развития страны и установления «потолков» бюджетных расходов по этим направлениям.

Рис. 1. Система стратегического управления Источник: составлено автором.

Примечание:

П_г… П_н —долгосрочные приоритеты развития страны,

ГП – государственная программа.

Из схемы (рис. 1) видно, что стратегические и управленческие решения структурируются с помощью программ и проектов, что упрощает процедуру оценки эффективности каждого проекта и программы, а также сокращает асимметрию информации вокруг заявок на бюджетные средства.

Цель программ – обеспечение межведомственной координации и комплексности принятия управленческих решений. То есть программный подход оправдывает себя там, где в процесс решения поставленных целей и задач вовлечены несколько ведомств.

В то же время далеко не вся деятельность правительства может и должна быть оформлена в программу. Если поставленной цели можно достигнуть благодаря реализации проекта одного ведомства, то программный подход способен только усложнить процесс принятия и исполнения решений. Кроме того, в программном сопровождении, как правило, не нуждаются задачи, для решения которых не требуется бюджетного инвестирования. Например, расходы на обслуживание госдолга и покрытие дефицита Пенсионного фонда на деле представляют собой лишь финансовый трансферт, который определяется в рамках бюджетных процедур.

Рис. 2. Схема программно-проектного подхода Источник: составлено автором.

Как показано на рис. 2, проекты разрабатываются в рамках программной оболочки, что позволяет обеспечить выбор лучшей технологии решения закрепленной в программе задачи. Каждая программа фактически объединяет смежные или объединенные в рамках программных целей проекты, обеспечивая комплексный подход к достижению конечных результатов на основе необходимой межведомственной координации, что в конечном счете приводит к получению синергетического эффекта. При этом принятие инвестиционных решений фактически опускается на проектный уровень, что позволяет обеспечить их максимально возможную объективность, а также повысить эффективность затрат с точки зрения соотношения издержек и результатов за счет выбора проектов, имеющих высокую экономическую отдачу.

Кроме того, данный подход позволит преодолеть существующий в настоящее время разрыв в принятии решений об инвестировании в строящиеся (приобретаемей) объекты и о затратах на их последующее содержание и эксплуатацию. Этот разрыв зачастую приводит к переложению ответственности за некомпетентность принятых инвестиционных решений на стадии непосредственного создания и эксплуатации объекта.

Система базовых документов стратегического управления

Технологией эффективно функционирующей системы стратегического управления является создание дихотомической структуры процесса принятия решений – отделение процесса выработки стратегических целей, направлений и приоритетов от процедур принятия и исполнения управленческих решений. Поэтому для создания целостной системы документооборта необходимо прежде всего вывести все документы политического уровня из сферы управленческих решений, поскольку они не должны отвечать за формирование механизмов и технологий достижения результатов. Документы политического уровня должны обосновывать приоритеты развития и определять риски и допустимые отклонения недостижения целевых ориентиров. Данный уровень в первую очередь представлен прогнозами, служащими информационной основой разработки стратегий, и непосредственно концептуальными документами стратегического управления (концепции, основы, доктрины, стратегии), в которых определяются целевые модели поведения и сроки достижения поставленных целей, задаются «мягкие» ресурсные ограничения.

Следует отметить, что стратегия представляет собой инструмент согласования интересов экономических субъектов и механизм выстраивания приоритетов бюджетной политики. Вместе с тем стратегия должна сохранять определенную гибкость, т. е. на протяжении прогнозируемого цикла корректировки могут вноситься в зависимости от смены внешнеэкономической и внешнеполитической конъюнктуры. Очевидно, что стратегия задает контуры экономического развития страны исходя из долгосрочных прогнозов, а проекты и программы определяют и формализуют наиболее эффективные механизмы достижения заданных целей.

Схематично иерархия документов системы страт

...

конец ознакомительного фрагмента