Текст книги "Тактика законодательных собраний"

Тайная подача голосов допускается лишь в тех случаях, когда подозревают скрытое постороннее влияние; но даже и в этих случаях ей должно предшествовать открытое голосование. Обычной системой должна быть гласность, а тайна может быть допущена только в виде апелляции. Требование тайного голосования равносильно апелляции на видимую волю собрания к действительной его воле. Идти обратным путем, т. е. начиная с тайной системы переходить к открытой было бы нелепым. Естественный порядок – идти от ложного или от того, что подозревают таковым, к отысканию истины.

Для надлежащего действия обе эти системы должны достигнуть своего наибольшего развития. При тайной подаче голосов тайна не может быть слишком полной; при открытой системе гласность не может быть слишком широкой!

Самым неправильным устройством была бы система полугласности, напр., если бы голоса делались известными собранию, но оставались тайными для публики. При такой системе члены собрания с одной стороны были бы подвержены всем соблазнам, а с другой – избавлены от общественного контроля. Подобный режим следовало бы установить только в том случае, если бы хотели наказывать за честность и награждать за измену.

Можно думать, что в государствах, где публичные собрания существуют наряду с сильным монархом, влияния которого опасаются, тайная подача голосов должна быть обычным способом для защиты собрания от искусственных интересов, которые могут быть созданы монархом для отдельных членов, посредством угроз или обещаний. Если монарх может применять к собранию такие меры насилия, как заключение в тюрьму, отрешение его от должности, то значит нет неприкосновенности личности, и свобода существует только номинально.

Устрашенные члены найдут в тайном голосовании не защиту от действий монарха, а убежище от общественного суда.

Что касается наград в виде высоких назначений, то можно воздействовать против них, установив закон, исключающий из собраний всех тех, кто имеет должности по назначению монарха.

Опасность тайных королевских милостей или точнее, подкупа ничтожна в сравнении с обеззараживающим влиянием гласности. Никогда не найдется большого количества людей, способных идти по этой дороге. Голос совести и опасение потерять место всегда удержат большинство членов собрания.

Когда монарх оказывает постоянные милости, он этим чаще всего приобретает одну неблагодарность. Когда он оказывает милости периодически для определенных целей, то неизбежные при этом тайные переговоры слишком постыдны и опасны: они не могут часто повторяться. Если известного рода принципы и заставляют исполнять такой скрытый договор, то другие принципы предписывают нарушать его, по крайней мере в тех случаях, когда его нельзя исполнить без открытого столкновения с общественным мнением. Во Франции, в палате депутатов, соединяют оба способа голосования. Сначала голосуют открыто, посредством сидения и вставания; затем переходят к закрытой баллотировке (ст. 52 и 53 регламента). Но находится ли Франция в тех особенных обстоятельствах, которые оправдывали бы тайное голосование? Конечно, нет. Тайная баллотировка, которая следует после открытого голосования, – ничто иное, как потеря времени. Эта операция представляется пустой и праздной в том случае, если результат получается тот же, как и при открытом голосовании, а если бы он оказывался другим, то эта разница между двумя голосованиями была бы лишь позором для того политического корпуса, где она обнаружилась.

Глава XXV
О голосовании кратком и раздельном

Каждое многочисленное политическое собрание, ввиду значительного количества своих занятий, для экономии времени, должно пользоваться упрощенным или кратким голосованием, при котором довольствуются приблизительным подсчетом голосов в тех случаях, когда результат ясен, и не важно знать точное число голосов каждой партии.

По большей части именно так и приходится голосовать в этом случае лучше всего собирать голоса при помощи какого-нибудь видимого знака. Голосование посредством восклицаний, особенно в многочисленном собрании, менее наглядно, так как орган зрения – более верный судья, чем орган слуха. Поднятые руки или стоящие люди всегда ясно видны; голоса же сливаются в общий гул и в них труднее разобраться. Если количественное отношение между сторонами кажется сомнительным, то голосование посредством сидения и вставания может быть повторено или продолжено без всякого затруднения.

Продолжать или повторять восклицания и неудобно, и смешно. К тому же – голосо обманчивый свидетель. Сила легких или усердие партии может заставить принять небольшое количество публики за большинство или, по меньшей мере, сделать результат сомнительным и привести к необходимости раздельного голосования.

Восклицания следует избегать еще и по другой причине. Они имеют свойство возбуждать окружающих, и это ведет к разгорячению умов и к шумным ссорам. В делах, которыми сильно заинтересованы партии, это – нечто вроде боевого клича.

Способ сидения и вставания выставляет вотирующих на вид, а способ восклицаний скрывает их в толпе; им пользуются для уничтожения оппозиции и для стеснения свободы.

Действительно, сказать, что какой-нибудь вопрос прошел посредством восклицаний, это все равно, что дать понять, будто бы он прошел единогласно; но, если единогласие существует на самом деле, то гораздо выгоднее доказать это раздельным голосованием.

Голоса должны собираться не поочередно, а единовременно, если это только возможно. Здесь дело идет о тех случаях, когда голоса подаются открыто. Способ собирать их единовременно рекомендуется не только как наиболее краткий, но и как наиболее благоприятный для свободы голосования, так как он ведет к ослаблению влияния власти и партий, по меньшей мере тогда, когда не было заранее предрешенного намерения.

Голосование раздельное или правильное – это такое, при котором все голоса отобраны и сосчитаны. Эта операция называется разделением собрания.

Она может производиться различными способами: или посредством листов, на которых каждый член записывает свой голос, или жетонов, или просто переменой мест между голосующими. Выбор зависит от обстоятельств и от свойств собрания[16]16
  В 1905 году русским инженером П. М. Аваевым изобретен необыкновенно точный, краткий и практичный способ баллотировки посредством электрических приспособлений. Члены собрания голосуют одновременно, не сходя со своих мест, нажиманием кнопки, и общий подсчет голосов отмечается моментально особым прибором. Этот способ, вполне решающий вопрос о голосованиях, нигде еще, впрочем, не применялся.


[Закрыть].

При этом следует принимать предосторожности против возможных обманов, как со стороны вотирующих, чтобы они не подавали нескольких голосов, так и со стороны поверяющих голоса, чтобы они не могли подменить их. Раздельное голосование необходимо в двух случаях: 1) для проверки первоначального заявления о большинстве, если оно подвержено хотя бы малейшему подозрению, 2) для обеспечения осуществления закона о гласности.

Каждому члену должно быть предоставлено право требовать раздельного голосования и осуществлять его простой подачей президенту подписанной формулы: «Прошу разделения»{8}8
  Форма, принятая в палате общин, не так проста и правильна. Если оратор объявляет, что большинство стоит за данное предложение, что «да» преобладают, то для разделения палаты требуется, чтобы член другой партии отрицал верность этого заявления и сказал, что «ныне» преобладают, даже в случае, когда он один вотировал против сотен. Я знаю, что это утверждение, основанное на традиции, не считается ни опровержением оратора, ни мнением говорящего. Но какое же удобство, какая польза для законодательного собрания следовать форме, которая в всяком другом случае считалась бы непристойностью и ложью!


[Закрыть].

Нельзя отнимать у членов права знать, действительно ли решение соответствует воле собрания и лишать их возможности апеллировать воле собрания и лишать их возможности апеллировать к общественному мнению, выяснив, кто вотировал за или против какой-нибудь меры.

Тот, кто просит разделения, может действовать лишь по этим побуждениям. Если разница ясно выражена, то он, может быть, желает знать относительные силы обеих партий, или подвергнуть вотирующих суду гласности. В последнем случае, это – нечто вроде апелляции к народу против решения большинства или, строго говоря, обличение вотирующих.

Против злоупотребление этой привилегией, т. е. слишком частых разделений по маловажным вопросам, можно было бы потребовать, для просьб о раздельном голосовании, наличности известного числа членов, но подобное злоупотребление мало вероятно; отдельный человек едва ли будет стремиться разделять собрание только для того, чтобы показать, что он один идет против всех.

Способ, принятый в палате общин, мне кажется весьма неудобным: дела останавливаются; собрание находится в замешательстве, пока подсчитывают голоса тех, кто выходит из залы и тех, кто остаются. Эти шумные хождения, эти перерывы длятся часто по получасу и лишают действия законодательного собрания того достоинства, которым оно должно обладать во всех случаях. Кроме того, так как такой беспорядок всем неприятен, часто воздерживаются от точного голосования; никто не желает быть виновником смуты, и часто возникает спор, на кого падет обязанность требовать раздельного голосования. Чтобы разрешить этот спор, потребовалось издать правило, которое опять-таки вызвало ряд сложных вопросов. Можно было бы составить целый том, перечисляя те затруднения, которые возникли в этой отрасли парламентской юриспруденции. Как часто целому собранию приходилось заниматься обсуждением пунктов, столь же ясных, как знаменитый школьный вопрос: utrum chimaera bombinans in vacuo passet comedere secundas intentiones![17]17
  Общее правило, послужившее основанием для этого – следующее: «те, которые вотируют за исполнение приказаний палаты, должны оставаться. Те, которые вотируют за введение чего-нибудь нового, должны выйти» (журнал общин 10 декабря 1640 г. 11 Hatsell, 139).


[Закрыть]

Эти бесполезные выдумки парламентской науки обыкновенно только стесняют свободу и вредят истинному знанию. Большинство людей в ужасе отступают перед этим лабиринтом изощрений и поневоле мирятся с мыслью слепо идт за теми, кто купили себе господство над другими ценой изучения сухой и скучной формалистики. Здесь, как и везде, тайна открывает дверь обману.

Создать мир из ничего – было делом божественного могущества. Создать целую науку из ничего и ни для чего, этим занимается человеческое безумие. Из подобных тонкостей процедуры вытекает еще одна странность в английском голосовании, это – то, что любой член может быть принужден вотировать против своего желания, и что законодательное собрание совершает подлог. «Если кто-либо из членов, говорить Hatsell, по невниманию или по какой-либо иной причине не вышел до закрытия двери, то уже не в его воле голосовать по своему усмотрению; он считается вотирующим с теми, кто остался, хотя бы всем было известно, что он придерживается обратного мнения» (Hatsell, 11, 141).

Этот способ голосования очень древний; он был установлен еще до изобретения книгопечатания, когда искусство письма было мало кому известно. В древнем Риме Сенат вотировал почти так же: manibus pedibusque descendo in sententiam vestram[18]18
  Бесполезность этого способа ясна; когда те же члены, в том же числе, дают своему собранию название генерального комитета, то применяется другой способ. В этом случае признается, что две стороны одной комнаты могут так же указывать разделение партий, как и две разные комнаты. Можно было бы в конце концов и воспользоваться этим открытием.


[Закрыть].

Я скажу только несколько слов о французской практике; о ней говорилось уже раньше. В национальном собрании краткий способ голосования выражался в сидении и вставании. Точный способ состоял в вызывании по именам (appel nominal); он был настолько продолжителен, так утомителен, так неблагоприятен для личной независимости, что, казалось, его сохраняла господствующая партия исключительно для смущения слабых. Правда, при этом приказывали публике молчать, запрещались знаки одобрения или неодобрения, но необузданный в своей воле, народ редко подчинялся этим запрещениям.

При точном голосовании каждый член должен быть обязан подавать свой голос. От исполнения этого долга можно воздерживаться, только по безучастности, трусости или развращенности. Нет, скажет мудрый человек, я не вотирую потому, что недостаточно сведущ в вопросе; боюсь ошибиться, высказавшись за или против. Действительно, нерешительность весьма обычное свойство ума. Требовать утвердительного или отрицательного ответа от человека, находящегося в сомнении, значит заставить его лгать, заменять свободу принуждением. Древние римляне в уголовном праве отметили разницу трех состояний ума и нашли формулы для их выражения. Absolio, – condemno, – non liquet. Однако, юристы и законодатели, которые заимствовали столько нелепых законов из римской юриспруденции, не подумали воспользоваться этим мудрым определением.

Я со своей стороны предлагаю, вследствие этого, новую форму голосования. До сих пор было только два листа или два шара: один для согласных, другой для несогласных, я предлагаю третий для нерешительных. Могут возразить: для чего подавать такой голос, который не будет иметь влияния ни на ту, ни на другую сторону? Ответ на это готов: – нерешительный голос подвергает лицо, подавшее его, суду общественного мнения. Воздерживаясь от голосования, избегают наблюдения или находят различные оправдания. Но предположите нерешительное голосование в случае, где ясно выражен общественный интерес, и вотирующий не может избавиться от критики; его преступность или неспособность будет так же ясна, как если бы он решительно принял сторону противной партии. В случаях, которые допускают добросовестное сомнение, количество нерешительных голосов послужит к выяснению дела собранию и докажет ему, что совещание не достигло в этом отношении зрелости.

Глава XXVI
О комитетах

Чем многочисленнее собрание, тем менее оно способно к некоторым серьезным работам. Подразделяясь на комитеты, оно разбивается на несколько частей, и из них каждая может достигнуть больших результатов, чем корпус в своей совокупности. Каждый комитет может заниматься особым делом: таким образом, работа правильно распределяется и ускоряется; все подробности проекта могут быть разработаны с должным вниманием и тщательностью.

Образование комитетов необходимо для собирания документов, для производства предварительных дознаний, для проверки счетов и т. д. Только в комитетах возможно усовершенствовать редакцию закона; такая работа в многочисленном собрании идет очень медленно и плохо.

Для обсуждения законодательных вопросов особой важности обе палаты обыкновенно обращаются в генеральный комитет, и там дела рассматриваются при более свободной обстановке, без тех формальностей, которыми сопровождается правильный дебат.

Различия между палатой и комитетом следующие:

Некоторые из различий мне кажутся необходимыми, другие – произвольными.

Очень полезно, чтобы законопроекты и предложения, состоящие из ряда статей, подвергались двум различным обсуждениям – сначала in globo, затем по статьям. Этот вопрос уже был разобран в главе о трех чтениях (глава XVII).

Полезно также, чтобы по важным вопросам было две формы прений: строгая – когда каждый член может говорить не больше одного раза; свободная, – когда существует полная свобода слова.

Что касается перемены президента, то уже раньше были указаны неудобства предоставления главе собрания права участия в прениях. Ему, как судье, не следует проникаться партийными стремлениями и выражать их.

Должны ли комитеты назначаться на всю сессию или же для каждого данного случая? Это зависит от обстоятельств. Для вопросов финансовых, коммерческих, политико-экономических постоянный комитет полезен, так как в нем больше последовательности, опытности и специальных знаний. Случайные же комитеты имеют то преимущество, что они могут составляться из членов, которые, вследствие специального изучения данного вопроса, могут считаться экспертами. Занимаясь этой одной работой, они вносят в нее исключительное прилежание для того, чтобы оправдать доверие собрания.

Трудно установить способ составления комитета. Пожалуй, лучше всего было бы начать со свободного назначения. Каждый член мог бы указать на своего кандидата, и затем по относительному большинству голосов определились бы желательные члены комитета. Однако, каковы бы ни были достоинства комитетов, собранию не следует слишком полагаться на них и отказываться от одного из трех чтений. Это могло бы незаметным образом повести к передаче группе лиц власти всего собрания.

Глава XXVII
О возможности отсутствовать

Нетрудно согласиться со следующими двумя положениями: первое – во всяком законодательном собрании отсутствие членов или лучше сказать их «абсентеизм» есть зло; второе – зло это настолько серьезно, что оправдывает ограничительные правила.

Можно указать на следующие неудобства, приносимые абсентеизмом членов собрания.

Легкость нарушения обязанностей.

Случаи небрежности.

Привлечение менее способных лиц.

Бездействие собрания, когда нет налицо количества членов, требуемого для действительности его актов.

Возможность неожиданностей.

Уменьшение влияния собрания на народ.

Легкость нарушения обязанностей. Абсентеизм не только облегчает, он т.с. обеспечивает недобросовестность. Предположите настолько плохую меру, что депутат, если он присутствует на заседании, принужден вотировать против нее из сознания своего достоинства. Если он боится обидеть покровителя, министра или друга, он будет отсутствовать; это – измена долгу, без вреда для репутации.

Каждый голосующий своим вотумом производит два действия: он лишает одну партию своего голоса и предоставляет его другой; отсутствующий производить одно только действие, но и в этом есть несомненный вред.

Небрежность. Когда люди обязаны подавать свой голос по всем вопросам, то естественно приходится посвящать им известную долю внимания, составлять себе определенное мнение, из опасения быть безличным. Такого побуждения нет, если разрешено отсутствовать. Тогда многие предпочитают уходить от дел, предаются лени, забрасывают всякую работу и легко становятся неработоспособными.

Привлечение менее способных лиц. Как только должность, связанная с почетом и властью, не требует никаких усилий, ее домогаются и покупают люди, которые не имеют ни желания, ни возможности быть полезными. Места эти делаются достоянием богатых и знатных. Напротив, если бы приходилось усидчиво исполнять известные обязанности, мелкому тщеславию пришлось бы отступить. Среди кандидатов остались бы только те, которые находят особую прелесть в исполнении общественных обязанностей, и хотя склонность к известному труду еще не указывает на талант, но все же наиболее производительной работой всегда будет та, которая интересует и нравится.

Бездействие собрания, вследствие отсутствия требуемого числа членов. Это зло находится в зависимости от предыдущего. Как только места депутатов будут заняты людьми, ищущими лишь отличий, текущие дела приостановятся, так как никто не будет ими интересоваться. Полное бездействие – естественное последствие такого порядка.

Возможности неожиданностей. Нужно считать неожиданным всякое предложение, которое было бы отвергнуто целым собранием и принято лишь благодаря отсутствию некоторых его членов.

Ослабление влияния. Общественное мнение в представительном государстве естественно склонно к солидарности с волей собрания и только стремится узнать ее в точности. Но соответствует ли воля тех лиц, от которых исходит решение, воле всего собрания? Вот что становится все более сомнительным, по мере увеличения числа отсутствующих. Составляют ли отсутствующие большинство или нет – это остается загадкой для публики, но, во всяком случае, неполное собрание никогда не будет пользоваться авторитетом полного.

Предупредительные средства

Я ограничусь здесь общими соображениями. Первое средство состоит в требовании от каждого члена, в начале каждой сессии, залога, в размере произведения числа дней заседаний в этой сессии, например, на 50 фунтов. Этот залог возвращается в конце срока, с вычетом 50 фунтов за каждый день отсутствия. Если депутаты получают жалованье, то оно обращается в залог для производства вычетов тем же способом. Вычет производится во всех случаях без исключения, даже если приведены законные причины, объясняющие отлучку.

Этот способ может с первого взгляда показаться странным, так как он нов, но ведь за то он особенно действителен. Он относится к тому разряду законов, которые исполняются сами собой. Установите вместо этого вычета такой же штраф; сейчас же потребуются обвинитель, делопроизводство, суд. Наоборот, вычет не подвержен никакому сомнению: он производится посредством простого расчета и не имеет характера карательного закона. Оклад – это уплата за службу. Можно ли жаловаться, что условием получения оклада ставят несение службы? Если должность такого свойства, что она выполняется без жалованья, возможность потерять часть залога должна быть рассматриваема, как цена за место. Исключений из этого правила не должно быть; его сущность – в его строгости. Допуская извинения, вы допускаете недобросовестность; отказ принять извинение был бы оскорблением. Даже болезнь не должна составлять исключения. Разве люди свободных профессий, ремесленники, например, не обречены на подобные же потери? Ценой этого единственного неудобства предупреждается много нарушений закона, и обеспечивается правильность общественного служения; другое, более мягкое средство не могло бы его обеспечить.

Однако и этого средства недостаточно. Нужно установить еще особое наказание, без чего закон не может иметь силы во всех случаях. Я предлагаю только один день ареста за каждое нарушение правила об обязательном присутствии, причем, конечно, каждое законное объяснение отсутствия должно допускаться для освобождения от этого наказания. Это необходимо для того класса людей, для которых потеря залога не имеет особого значения. Разве иначе не могло бы случиться, что богатые из тщеславия нарочно жертвовали бы залогом? Разве многие не пожелали бы под видом тягостной должности приобрести должность почетную? Образовалось бы два класса в собрании: одним платили бы за исполнение обязанностей, а другие сами бы платили за неисполнение их, а так как богатство часто дает тон, то последовало бы уничижение полезного и трудолюбивого класса. Необходимо, следовательно, наказание, чувствительное для всех, наказание легкое, но неизбежное. Правда, извинения должны быть допущены, но разве естественно для избежания одного дня ареста марать себя заведомой ложью?

Эти средства должны быть еще усилены занесением всех отлучек в реестры. В последних должны быть записаны имя депутата, день отсутствия, представленные извинения и отбытые аресты. Такой меморандум должен печататься по окончании каждой сессии.

Право на отпуск не должно существовать: оно свело бы ходатайства о них к пустой формальности.

Если бы все означенные правила действовали в римском Сенате, то письма Цицерона не содержали бы столько горьких упреков по адресу сенаторов, которые оставляли его бороться в одиночестве против разврата и разных интриг, а сами предавались удовольствиям, стояли в стороне от дел и не несли никакой ответственности за такое нарушение своего долга. Чтобы понять, до какой степени может дойти злоупотребление отлучками, надо посмотреть, что происходит в Англии.

В палате общин из 658 членов для действительности собрания требуется присутствие 40, да и этого числа часто не хватает. Летописи английского парламента дают мало примеров заседаний, на которых не отсутствовала бы пятая часть всех членов. Можно судить отсюда, как ведется дело! Две трети собрания состоят из лиц, для которых парламентские обязанности являются второстепенными. Исключите лиц, занимающих определенные должности и лидеров партий – останутся юристы, купцы, светские люди, которые, за исключением тех случаев, когда вопрос затрагивает их личные интересы, посещают палату, лишь как интересное зрелище, и разнообразят этим свои удовольствия. Это и есть та равнодушная часть собрания, которую все партии стараются перетянуть на свою сторону для получения большинства голосов. Не отдельных лиц надо винить в этом: люди становятся такими, какими их делают законы. Существующие, для предупреждения этих злоупотреблений, правила составлены так, что не имеют никакой силы.

В старину был установлен прогрессивный штраф за непосещение собрания: пять фунтов стерлингов, потом десять, сорок и т. д., но это средство ныне уничтожено. Оставлен в силе только арест у пристава палаты; но и это наказание осталось лишь в виде угрозы. Оно может применяться только в случаях специального вызова палаты (a call of the house), как будто постоянный долг должен исполняться только в определенные моменты; но даже в случае особого вызова, всякое извинение, как обоснованное, так и голословное, достаточно для освобождения от наказания.

Все это вполне естественно. Может ли суд быть строгим, когда все судьи заинтересованы в нарушении закона? Можно ли ожидать от политического корпуса издания действительных правил для предупреждения таких злоупотреблений, которые выгодны для всех?

Нужно, впрочем, заметить, что подобная небрежность, погубившая бы всякое другое собрание, несколько ослаблена самим парламентским режимом.

Разделение на две партии обязывает каждую из них быть представленной в палате некоторой частью своего состава. Эта часть в сущности – то же, что и целое. Когда разбираются вопросы, важные для партии, ее лидер дает знак, и все сходятся. Неожиданностей при этом нельзя опасаться, так как главнейшие предложения объявляются заранее, и все проекты министерства проходят через несколько совещаний в разные дни. Если мнение небольшого числа не сходится с волей большинства, то на следующий день документы собираются в полном составе, и вся работа предыдущего дня сводится на нет.