Текст книги "Гамма демократии"

Игорь Борисов
Гамма демократии. Современная избирательная система Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ

Российская демократия продолжает успешно развиваться, находя свои пути совершенствования и трансформации, основанные на национальных и исторических традициях. Важнейшей составляющей структурирования политической системы российского общества является совершенствование порядка организации и проведения выборов.

Декабрьские (2007 года) выборы депутатов Государственной Думы пятого созыва впервые пройдут по чисто пропорциональной системе. В выборах будут участвовать только политические партии, предлагая избирателям проголосовать за выдвинутые ими списки кандидатов. При этом списки кандидатов будут разбиты на региональные группы и избиратели будут точно знать, кто именно борется за право представлять их интересы в парламенте. «Мы осознанно пошли на этот, по сути революционный, шаг, по-серьезному демократизировали избирательную систему», – отметил в своем послании Федеральному Собранию Президент России в апреле текущего года.

Любая избирательная система (понимаемая в узком смысле этого слова, как порядок распределения мандатов по результатам выборов) имеет свои достоинства и недостатки, и применение ее конкретного вида определяется законодателями исходя из текущих условий развития государства и нации.

Выбор избирательной системы обусловлен комплексом различных социальных, экономических, политических, исторических, культурных и иных причин, а также возможными последствиями применения определенного вида избирательной системы. При этом обязательно должны учитываться международные стандарты, принципы организации и проведения выборов в демократическом государстве.

Право любого государства на регулирование избирательного процесса, в том числе введение ограничений (цензов), обусловлено как его общими международно-правовыми и международными политическими обязательствами, так и обязательствами в рамках международного института избирательного права.

Государство в лице своих законодательных органов имеет большую свободу правоусмотрений по выбору того или иного вида избирательной системы (см. таблицу в Приложении).

На каждом этапе социально-исторического развития государства национальный законодатель избирает наиболее оптимальную, сего точки зрения, модель избирательной системы. Например, за непродолжительную историю Пятой республики французы трижды меняли свою избирательную систему (мажоритарная – пропорциональная – мажоритарная), пытаясь найти оптимальный вариант участия своего населения в управлении делами государства.

Неоспоримыми преимуществами пропорциональной избирательной системы являются: учет большего числа голосов избирателей при распределении мест, возможность малым партиям получить мандаты в парламенте, стимулирование развития многопартийности, голосование за конкретные курсы развития государства, а не за харизматичные личности.

Ученые и исследователи выделяют ряд недостатков этой системы, с которыми законодатели всех времен и народов пытаются бороться, находя все новые правовые конструкции и схемы для более полной и эффективной реализации избирательных прав граждан.

Классическая пропорциональная система, по признанию политологов и исследователей-конституалистов, имеет ряд характерных недостатков:

– чересчур большое количество баллотирующихся партий со схожими программами и идейными установками, направленными на максимальное привлечение избирателей к своей организации;

– образование множества мелких политических групп в законодательном (представительном) органе, что приводит к политической фрагментации в обществе, а сформированное коалиционное правительство редко бывает стабильным;

– блокирование, даже с использованием заградительного барьера, искажает представительность в законодательном органе;

– ущемляются пассивные избирательные права беспартийных граждан;

– выборы по спискам считаются «обезличенными»;

– партийный список ущемляет региональные интересы – в парламенте не представлены кандидаты от регионов.

Поправками, внесенными в российское избирательное законодательство в 2005–2007 годах, была предпринята попытка снивелировать недостатки классической пропорциональной избирательной системы.

После внедрения ряда новелл можно говорить, что проведенная законодателями работа произвела свой положительный эффект. Конечно, заявлять, что найден универсальный рецепт «излечения» недостатков пропорциональной системы, еще рано, но то, что в российской избирательной системе нет явных перекосов и аномалий, уже очевидно.

Законодательное увеличение требования к численности партий с 10 до 50 тысяч членов уменьшило их количество в России до полутора десятков. Партии стали более узнаваемыми. Аналитики прогнозируют, что в выборах в Государственную Думу пятого созыва будут участвовать порядка 10 партий. Для сравнения: в 1999 году в выборах участвовало 26 партий и блоков, в 2003-м – 23. Спектр мнений по оптимальному количеству политических партий, необходимых современной России, очень широк не только среди ученых и политиков, но и среди избирателей. Исходя из данных социологических опросов, складывается парадоксальная ситуация, когда население считает, что 15 партий, зарегистрированных Федеральной регистрационной службой, для необъятной России недостаточно, а 10 партий, включенных в избирательный бюллетень, – это перебор.

Запреты на блокирование и участие членов одной партии в списках кандидатов другой предоставили возможность избирателям четко ориентироваться в предлагаемых программах политических партий и исключили образование временных политических союзов с размытыми идеологическими ориентирами и невнятными перспективами дальнейшей деятельности. Последний яркий пример – блок «Родина», допущенный к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе четвертого созыва, развалился в первый же год работы высшего законодательного органа государства. Остается только посочувствовать избирателям, чей голос «рассыпался» вместе с распадом блока «Родина».

Законодатель предусмотрел возможность реализации пассивного избирательного права беспартийными гражданами, обязав политическую партию рассматривать предложенную им кандидатуру беспартийного самовыдвиженца для включения в федеральный список кандидатов на региональной конференции (в последующем – на партийном съезде), если этакандидатура поддержана не менее чем десятью членами партии данного регионального отделения.

Более того, в случае отказа партии рассматривать в установленном порядке вопрос о включении беспартийного гражданина в федеральный список партии может быть отказано в регистрации федерального списка на основании п. 1 ч. 3 ст. 44 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», а деятельность политической партии (регионального отделения) может быть приостановлена по основаниям и в порядке, предусмотренном ст. 39 Федерального закона «О политических партиях».

Бытует мнение, что кандидат, избранный по спискам партии, не обладает доверием избирателей, так как они голосуют за партию. Но это тоже своего рода заблуждение, так как пропорциональная система, в отличие от мажоритарной, построена на ином общем назначении: «она построена на доверии избирателей к соответствующим партиям, движениям и отсюда – заранее на доверии к их кандидатам. Избиратель, голосуя по этой системе, выбирает те идеи и программы, которые ему нравятся, и организации, которые эти программы представляют».[1]1
  Авакьян С.А. Федеральное Собрание – Парламент России. М.: Российский юридический издательский дом, 1999. С. 43.


[Закрыть] Доверяя в целом партии, избиратель доверяет и ее кандидатам в отдельности.

Два последних классических недостатка пропорциональной избирательной системы – «обезличенность» списков и «ущемление» региональных интересов – были сглажены российскими законодателями на федеральном уровне путем введения достаточно уникального юридического механизма, о чем необходимо рассказать подробнее.

РАЗБИВКА ФЕДЕРАЛЬНОГО СПИСКА КАНДИДАТОВ НА РЕГИОНАЛЬНЫЕ ГРУППЫ

По результатам предыдущих выборов у депутата Государственной Думы, в том числе и четвертого созыва, избранного по списку (по пропорциональной системе), не было жесткой привязки к конкретной территории и не было «своих» избирателей, чьи интересы он представлял в высшем законодательном органе государства. Такой депутат мог работать в регионах, однако «фронт работ» для него определялся решением депутатской фракции.

В соответствии с поправками в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» депутатам вменено в обязанность поддерживать связь с избирателями. Депутат Государственной Думы, входивший в качестве кандидата в региональную группу кандидатов федерального списка кандидатов, поддерживает связь с избирателями на территории, которой соответствовала эта региональная группа кандидатов (то есть с избирателями в соответствующем субъекте Российской Федерации, соответствующей группе субъектов Российской Федерации или на части территории субъекта Российской Федерации).

В соответствии со ст. 36 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» федеральный список кандидатов должен быть разбит (полностью или частично) на региональные группы кандидатов.

В случае, если федеральный список разбивается полностью на региональные группы, в федеральном списке партии будет отсутствовать общефедеральная часть. Частичное разбиение подразумевает наличие общефедеральной части федерального списка кандидатов, в которую может быть включено не более трех кандидатов (от одного до трех).

Число региональных групп кандидатов не может составлять менее 80, максимальное число региональных групп определяется исходя из количества частей территорий, которым могут (должны) соответствовать региональные группы кандидатов. Число частей территорий и их границы установлены Постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (№ 23/186-5 от 8 августа 2007 г.). Этим постановлением в соответствии с требованием законодательства 26 из 85 субъектов Российской Федерации были поделены на 94 части. Таким образом, максимальное число региональных групп в федеральном списке партии может составлять 153 (94 части разделенных субъектов + 59 целых субъектов).

Региональная часть федерального списка кандидатов должна охватывать все субъекты Российской Федерации. Общее число кандидатов, включенных в федеральный список кандидатов, не может превышать шестьсот человек.

Региональные группы должны соответствовать субъекту Российской Федерации, группе субъектов Российской Федерации, части (группе частей) территории субъекта Российской Федерации, определяемым ЦИК России.

Региональная группа может охватывать:

– целиком субъект Российской Федерации;

– несколько граничащих между собой субъектов Российской Федерации, если в совокупности число избирателей, зарегистрированных на этой территории, не превышает 3 миллиона;

– части (группу граничащих частей) территории субъекта Российской Федерации с учетом границ частей территории этого субъекта, установленных ЦИК России.

Региональные группы в федеральном списке кандидатов не могут пересекаться по территории, то есть одному субъекту Российской Федерации либо одной части территории субъекта Российской Федерации должна соответствовать не более чем одна региональная группа кандидатов.

Каждая региональная группа кандидатов должна иметь свое наименование, состоящее не более чем из пяти слов, при этом в федеральном списке кандидатов указывается, какому субъекту Российской Федерации, какой группе субъектов Российской Федерации (с указанием перечня субъектов Российской Федерации), какой части территории субъекта Российской Федерации, какой группе частей территории субъекта Российской Федерации (с указанием перечня частей территории субъекта Российской Федерации) она соответствует.

Кандидат может упоминаться в федеральном списке кандидатов только один раз.

По усмотрению партии голоса избирателей, проголосовавших за пределами территории Российской Федерации, могут быть приписаны к той или иной региональной группе федерального списка кандидатов. По данным МИД России, на консульском учете за пределами Российской Федерации в 142 государствах состоит более 1,5 млн. граждан России. Явка в отдельных зарубежных государствах на выборах в 2003 году превысила 70 процентов: Азербайджан, Ангола, Аргентина, Армения, Болгария, Великобритания, Казахстан, Китай, Таджикистан и др.

Окончательное формирование федерального списка кандидатов происходит на съезде политической партии, который должен вынести решение о выдвижении этого списка в период не ранее чем через 10 дней и не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов.

Несоблюдение указанных требований о порядке формирования федерального списка со стороны партии влечет за собой отказ ЦИК России в заверении федерального списка кандидатов (ч. 8 ст. 38 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации») и как следствие – невозможность для политической партии дальнейшего продолжения осуществления избирательных процедур. Но если не истек 30-дневный срок со дня официального опубликования решения о назначении выборов, партия имеет право повторно осуществить все процедуры выдвижения федерального списка кандидатов.

Разбивка федерального списка кандидатов партией во многом определяется исходя из установленных ЦИК России границ частей территорий субъектов Российской Федерации, которым могут соответствовать региональные группы кандидатов.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации определяет границы частей территорий субъектов Российской Федерации с соблюдением установленных законом положений. Границы частей территорий субъектов с общей численностью избирателей более 1,3 миллиона, которым могут соответствовать региональные группы кандидатов, определяются ЦИК России с соблюдением следующих требований:

1) число избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации, делится на 650 тысяч. Целая часть числа, полученного в результате этого деления, есть число частей, на которые делится этот субъект Российской Федерации;

2) части территории субъекта Российской Федерации должны быть примерно равны по числу зарегистрированных избирателей с допустимым отклонением числа избирателей, зарегистрированных на части территории субъекта Российской Федерации, от числа избирателей, зарегистрированных на каждой из других частей территории этого же субъекта Российской Федерации, не более чем на 15 процентов. При соблюдении указанного требования учитываются административно-территориальное устройство (деление) субъекта Российской Федерации, территории муниципальных образований. Если на территории городского округа зарегистрировано не менее 650 тысяч избирателей, то указанный городской округ может быть разделен не более чем между двумя частями территории субъекта Российской Федерации. При этом одна из частей должна включать в себя только территорию указанного городского округа. Если на территории городского округа зарегистрировано менее 650 тысяч, но не менее 300 тысяч избирателей, то указанный городской округ не может быть разделен между частями территории субъекта Российской Федерации;

3) не допускается образование части территории субъекта Российской Федерации из территорий, не граничащих между собой, за исключением территорий, не граничащих с другими территориями в данном субъекте Российской Федерации;

4) в наименование части территории субъекта Российской Федерации должно быть включено наименование соответствующего субъекта Российской Федерации.

По состоянию на 1 июля 2007 года число субъектов Российской Федерации с числом избирателей, превышающим 1,3 миллиона, составило 26. Эти 26 субъектов ЦИК России разбил на части в соответствии с вышеизложенной методикой и 8 августа 2007 года утвердил своим Постановлением № 23/186-5 (см. Приложение).

Благодаря такой юридической конструкции, реализованной в действующем законе «О выборах депутатов Государственной Думы…», будет охвачена вся территория Российской Федерации своим представительством, а депутаты, представляющие региональные группы, будут являться представителями избирателей соответствующей территории.

Данная новелла законодательства впервые пройдет апробацию на декабрьских (2007 г.) выборах в Госдуму, но уже сейчас правоприменителями был выявлен ряд «шероховатостей», требующих разъяснения и принятия подзаконных актов.

Согласно части 17 статьи 36 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы…» запрещается разбивать федеральный список кандидатов на региональные группы кандидатов, соответствующие не граничащим между собой территориям. Исключение сделано для субъектов Российской Федерации, не граничащих с другими субъектами. В России таким субъектом является Калининградская область, которую можно объединить с любым субъектом Российской Федерации при условии, что суммарное число избирателей в этой региональной группе кандидатов не превысит 3 млн. человек.

Остров Сахалин (Сахалинскую область), основываясь на позиции ЦИК России по данному вопросу – «территория, отделенная от другой территории относящейся к внутренним водам или территориальному морю Российской Федерации водной преградой (проливом, заливом, рекой и т. д.), может считаться граничащей с этой территорией», – можно объединять только с Камчатским и(или) Хабаровским краем.

Республика Адыгея, насчитывающая более 323 тыс. избирателей, не может быть объединена ни с одним субъектом Российской Федерации, кроме Калининградской области, так как она граничиттолько с Краснодарским краем, на территории которого зарегистрировано более 3 млн. избирателей, и закон запрещает осуществлять такое объединение для целей образования региональной группы. Поэтому для получения «своего» депутата жителям Адыгеи необходимо будет обеспечить явку 2 декабря, превышающую среднюю по России минимум в два раза.

МЕТОДИКА РАСПРЕДЕЛЕНИЯ МАНДАТОВ МЕЖДУ СПИСКАМИ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ

Далеко не маловажно, каким образом будут поделены мандаты между участниками избирательной кампании, насколько результат выборов будет пропорционален политическому настроению общества.

В первую очередь определяются политические партии, федеральные списки кандидатов которых допускаются к распределению мандатов. Определение таких политических партий осуществляется по следующим принципам. Во-первых, к распределению мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 7 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании (их число определяется по числу бюллетеней установленной формы, содержащихся в ящиках для голосования, которое должно соответствовать сумме действительных и недействительных бюллетеней). Далее, в случае если таких федеральных списков кандидатов оказалось менее двух или за такие федеральные списки кандидатов подано в совокупности 60 и менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, к распределению мандатов также допускаются последовательно в порядке убывания числа поданных голосов избирателей федеральные списки кандидатов, получившие менее 7 процентов голосов избирателей, пока общее число голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов, не превысит в совокупности 60 процентов от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

На выборах депутатов Государственной Думы подсчет голосов и распределение мандатов между федеральными списками кандидатов, допущенными к распределению мандатов, осуществляются по так называемой естественной квоте или квоте Хэйра (метод наибольших остатков). Порядок распределения мандатов можно разделить на три этапа.

Первый этап. Путем сложения определяется сумма голосов избирателей, поданных за федеральные списки, допущенные к распределению депутатских мандатов. Эта сумма делится на 450 – число депутатских мандатов. Полученный результат есть первое избирательное частное – «вес» одного депутатского мандата, выраженный в голосах избирателей.

Второй этап. Число голосов избирателей, полученных каждой политической партией, делится на первое избирательное частное. Целая часть числа, полученного в результате такого деления, есть число депутатских мандатов, которое получает соответствующая партия в результате первичного распределения мандатов.

Третий этап. Нераспределенные депутатские мандаты передаются по правилу наибольшего остатка: по одномутем федеральным спискам кандидатов, у которых оказывается наибольшей дробная часть числа. При равенстве дробных частей (после запятой до шестого знака включительно) преимущество отдается тому федеральному списку кандидатов, за который подано большее число голосов избирателей, т. е. у которого большая целая часть.

Однако даже после такого распределения могут остаться нераспределенные мандаты. В этом случае законодатель предусмотрел следующую достаточно скрупулезно прописанную процедуру. Вначале депутатские мандаты передаются федеральным спискам кандидатов, не получившим депутатских мандатов при их распределении в соответствии со значениями дробных частей, а затем производится передача депутатских мандатов в соответствии с коэффициентами дополнительного распределения депутатских мандатов для каждого федерального списка кандидатов, вычисляемыми путем деления общего числа депутатских мандатов, полученных соответствующим федеральным списком кандидатов, на число полученных этим же списком голосов избирателей. Депутатские мандаты распределяются по одному тем федеральным спискам кандидатов, в которых указанный коэффициент оказывается наименьшим. При равных значениях указанного коэффициента депутатский мандат передается тому федеральному списку кандидатов, который получил большее число голосов избирателей.

Если после такого распределения число дополнительно распределяемых депутатских мандатов окажется больше числа федеральных списков кандидатов, которые могут их получить, процедура дополнительного распределения повторяется необходимое число раз, при этом указанный коэффициент каждый раз вычисляется заново.

Полученные федеральным списком кандидатов депутатские мандаты передаются зарегистрированным кандидатам, включенным в общефедеральную часть списка и не получившим депутатских мандатов, а при отсутствии таковых – зарегистрированным кандидатам, включенным в региональные группы кандидатов данного списка. В дополнительном распределении депутатских мандатов могут участвовать только федеральные списки кандидатов, имеющие зарегистрированных кандидатов, не получивших депутатских мандатов.