Текст книги "Тенденции развития агломераций. Зарубежный опыт"

И.В. Кукина
Тенденции развития агломераций. Зарубежный опыт монография

Введение

Изучение зарубежного опыта планирования, проектирования и развития градообразований регионального уровня приобретает актуальность в связи с тем, что в период с 2004 по 2009 гг. в Российской Федерации поочередно декларируется создание ряда агломераций. При этом к началу проектирования понятие «агломерация» не получило теоретической, прикладной и регламентно-нормативной разработки в отечественной науке и не включено в Градостроительный кодекс. До указанных событий, в 1996 г., выходит монография «Самарско-Тольяттинская агломерация: современное состояние и пути устойчивого развития», подытожившая исследование под руководством Г.Р. Хасаева, В.Я. Любовного, О.С. Пчелинцева, где доказана устойчивость и способность территориального производственного комплекса городской агломерации к адаптации к новым экономическим условиям в силу его диверсифицированности и возможности перераспределения функций и различных ресурсов между элементами. Одна из идей регулирования агломераций в настоящее время, по мнению Е.Н. Перцика, заключается в том, чтобы предотвратить «спекание» населенных мест, сохраняя незастроенные пространства. По мнению Е.А. Ахмедовой, И.Н. Яковлева, наоборот, одним из проявлений агломерационных связей является обстройка магистралей и появление новых коттеджных участков вдоль региональных дорог. Однако, например, в попытке создания Красноярской агломерации, было заявлено: «…феномен Красноярской агломерации состоит в том, что мы не ставим во главу угла перестройку территорий, изменение административного статуса. Главная цель этого масштабного проекта – помочь развитию естественного агломерационного процесса…»11
  Золотарев, Б. Красноярск и сопредельные территории выходят из берегов // Проекты Большого края. – 2009. – № 1 (21). – февр.


[Закрыть] без каких-либо разъяснений, что есть агломерационный процесс. Затем последовал традиционный конкурс на разработку проектной документации и определение генерального проектировщика в лице единственной проектной организации – института «Гипрогор». Администрация института, в свою очередь, заявила о намерениях ввести в проектирование ряд зарубежных проектных компаний: AREP Ville, Perkins Eastman Int., Ove Arup при поддержке администрации края. В целом «планирование» агломерации следовало традиционной для последнего десятилетия организации проектной практики и нормативным документам градостроительного проектирования, введенным к концу ХХ в. в СССР. Местные административные органы и проектные организации были ориентированы на рассмотрение «новой субурбии»: несколько бессистемного привязывания поселков или микрорайонов разной типологии (от высотных до дачных) в пригородной зоне Красноярска22
  Например, в северо-восточном пригороде предполагается построить микрорайоны Надежда и Лукино из жилых домов до 24 этажей («Красноярскгражданпроект», архитектурная мастерская Цыцина), отделенные дачными поселками от городской застройки, гольф-клуб и др., которые постепенно должны соединиться с пгт. Зыково.


[Закрыть].

Отечественные градостроительные проекты регионального и федерального уровня – Генеральная схема расселения на территории России и групповые системы населенных мест (ГСНМ) – были разработаны к началу 90-х гг. прошлого столетия как централизованно-плановые альтернативы малоуправляемым агломерациям зарубежных стран и не предполагали широкого «естественного» развития градостроительных процессов вне запланированных.

На титулах проектных документов в зарубежных странах для региональных групп населенных мест, как правило, не используется термин «агломерация» – они именуются по ядру, т.е. самому крупному градостроительному объекту региона, например: «Стратегия развития Регионального округа Большой Ванкувер», «Стокгольм как центр региона Малар», «Статистический округ метрополии Атланты», др. Редко регион – объект проектирования – определяется по главному экономико-географическому объекту, например: «Стратегия развития Темзы» или «Эмшер-парк». В зарубежных странах термин «агломерация» носит, скорее, историко-культурологическое значение и трактуется по-разному. Тем не менее, складывается довольно ясный «собирательный образ» градообразования регионального уровня (округа/ метрополии/агломерации /статистического округа), в основу которого положен ряд концепций, общепризнанных в разных странах. Причем крупный город, рассматриваемый в отечественных исследованиях и проектных документах как ядро агломерации, в зарубежной практике все чаще трактуется как город-метрополия, неотделимый и равноправный структурный фрагмент агломерации, и в отличие от ее малых элементов – полицентричный.

Глава 1
Методы формального и неформального планирования региональных объектов градостроительства

1.1. Неформальный метод

Система концепций региональных объектов градостроительства формировалась во многом благодаря «неформальному планированию». Поскольку движущей силой развития агломерации считается местное население, представители малого и среднего бизнеса, их диалог, рынок, «цементирующие» социально-коммерческие, профессиональные, частно-государственные отношения складываются наиболее прочно на территории элементарных жилых планировочных единиц (микрорайонов ̸ нейборхудов ̸ коммьюнити ̸ др.). Планировочные структурные жилые единицы рассматриваются как «ядра урбороста» агломерации, оттягивающие на себя активную коммерческую и строительную деятельность. В их пределах развиваются многофункциональные коммерческие и производственные ареалы, системы предприятий обслуживания.

Принцип формулирования задач градостроительства «по потребности» населения «снизу вверх» складывался в североамериканских странах с середины XIX в. Инструмент социальной составляющей «Сообщества сообществ» – «неформальное планирование» – занимает начальную ступень проектного процесса (формулирование задания на проектирование «по потребности» населения «снизу-вверх») и конечную (принятие проектного решения к воплощению). Традиционно начальная стадия – формулирование проектной задачи – осуществляется на собраниях совета микрорайонов (нейборхудов, коммьюнити) со свободным доступом всех желающих жителей микрорайона при постоянном консультировании и координировании действий специалиста отдела по вопросам градостроительства администрации города. На основе этого же принципа организации планировочно-проектного дела и с развитием широкого «ландшафтного мышления» в процесс регионального планирования вовлекаются все более и более широкие круги жителей сельскохозяйственных ареалов, малых населенных пунктов, графств, муниципалитетов и округов.

Поэтому особенно актуальной становится «образовательная» плоскость работы с гражданами города – ядра агломерации и других населенных пунктов. Она включает популяризацию общенаучных и мировоззренческих основ современного градостроительства в большей степени через социальную и волонтерскую профессиональную работу как подготовку к диалогу с административными органами и проектировщиками. В этой связи особенную значимость приобретают четко сформулированные прикладные концепции, кратко и исчерпывающе раскрывающие преимущества той или иной идеальной модели. В последние двадцать лет постепенно на примерах разных агломераций сформированы приемлемые для гражданского общества понятия, формирующие градостроительный «язык» общения с профессиональными кругами и контроля за их деятельностью. Неформальный метод ориентирован на активное участие всех заинтересованных слоев населения (организаций, обществ, фирм и т.д.) региона в направленном «коллективном» создании динамически развивающегося регионального, статистического округа/ агломерации и обладает рядом преимуществ и недостатков. И те, и другие могут быть использованы в формулировании задач планирования и проектирования развития региона, как показывает, например, опыт создания «Стратегического плана развития Большого Ванкувера».

Неформальное планирование «завоевывает» все новые страны, в том числе постсоветские пространства. Например, в процессе реконструкции городов и регионов восточной Германии делается акцент на активные сообщества граждан, формируемые в микрорайонах. «Проектирование и реконструкция микрорайонов требуют от проектировщиков смены профессиональной позиции – знание местных условий, взгляд на окружение глазами обитателей, учет их точки зрения на городскую действительность. В немецкой проектной практике разработаны методы вовлечения населения в решение градостроительных задач»33
  Федченко, И.Г. Совершенствуя традиции: некоторые аспекты трансформации концепции микрорайона в XXI веке (на примере реконструкции и нового строительства микрорайонов Германии) / И.Г. Федченко // Современная архитектура мира. ‒ М.; СПб.: Нестор-История, 2012. Вып. 2. – С. 193; Fedchenko, I. Humanistic Idea of a Micro-District in the XX Century / I. Fedchenco // Journal of SibSFU. Humanities & Social Sciences. – 2012. – № 5 (5). – P. 708.


[Закрыть]. В результате «смешанного функционирования» местной экономики владельцы компаний и жители становятся коммерческими партнерами, которые заинтересованы в развитии общей территории. Возникают новые формы делового партнерства между представителями бизнеса, развивающими компаниями, жильцами, архитекторами и другими участниками строительного процесса. В немецкой практике планирования на постсоциалистическом пространстве закрепляет свои позиции принцип «общественно-частного партнерства», что влечет за собой изменение представлений об управлении микрорайоном. Партнерство в развитии и управлении микрорайоном состоит из нескольких разного рода процедур: обмена информацией в процессе разработки проекта между проектировщиками и всеми заинтересованными в проекте гражданами и организациями; участия местных политиков и делегатов от ассоциации собственников, на которых возложена ответственность за проектирование и выполнение плана. Формы организации общественного участия простые (круглый стол, «стендовый» метод, метод «изображений»), что помогает непрофессионалам активно участвовать в дискуссиях и выдвигать свои аргументы, принимать участие в голосовании за те или иные предложения [35].

Под общественным участием понимается гражданская активность населения в форме действий, связанных с представлением и защитой своих интересов и интересов соответствующих социальных групп на разных уровнях принятия решений. Так, в микрорайонах Горбитц и Пролис в Дрездене и Матцан и Хеллерсдорф в Берлине были созданы общественные организации местного самоуправления, которые осуществляют организацию всех процессов сотрудничества. Демократизацию общественно-частного партнерства обеспечивает политика информационно открытого микрорайона: информатизация и популяризация динамики градостроительных, социальных и экономических процессов, для того чтобы оперативно реагировать на мнения граждан, их пожелания, и в результате – осуществлять безболезненную процедуру согласования проектных решений (рис. 1). Началом такого согласования является публикация стратегических планов развития на сайте микрорайона, общественные обсуждения, выставки проектных предложений на общественных площадках, которые могут служить отправной точкой публичных дискуссий.

Рис. 1. Информационные системы микрорайона (из научного архива А. Потаповой)

В связи со сказанным, программа по реновации микрорайонов 1970–1980-х гг. строительства в Восточной Германии опирается на двустороннее информирование и непрерывное планирование: специалисты информируют горожан о целях разрабатываемых планов градостроительного развития, а горожане информируют специалистов об условиях жизни в микрорайонах и о своих запросах, после чего специалисты разрабатывают базовые варианты проекта. Жители оценивают их и выдвигают альтернативные предложения. Например, в результате последовательных согласований был сформирован «дежурный план» реновации микрорайонов Горбитц и Пролис, рассчитанный на реализацию до 2025 г., в котором прописаны механизм, периодизация выполнения, финансы, полномочия структур. «Микрорайон меняет свое первоначальное определение, перестает быть спальным районом с первичными потребностями вблизи мест приложения труда. С развитием смешанного функционирования местной экономики, интеграции трудовой деятельности в жилую среду, пространственной локализацией «сообщества-соседства», а также повышением демократизации проектного процесса жилая единица становится элементом гибкого развития города, способным реагировать на меняющиеся потребности общества, при этом оставаясь наиболее оптимальной и рациональной моделью комфортного проживания человека»44
  Указ. соч. С. 194; Указ. соч. P. 711.


[Закрыть] (рис. 2, 3).

Рис. 2. Обсуждение «проектного задания» в нейбохуде Сиэтла (США) (научный архив К.Д. Кэмпбелла)

Рис. 3. Последовательность согласования градостроительного проектного решения (опыт США) (научный архив К.Д. Кэмпбелла)

В североамериканских странах правомерность, реальность, качество проектного решения и «доведенность» его глубины до понимания граждан проверяется более чем прагматичной сущностью человека – готовностью оплатить строительство запроектированного объекта через возрастание суммы налогов. На конечной стадии планирования граждане города голосованием принимают изменения списка дополнительных собственных налогов на воплощение того или иного крупномасштабного проекта или содержания той или иной административно-управленческой единицы градообразования.

Столь сложная система градостроительного планирования приводит к известной гибкости, допущению многовариантности сценариев развития субъектов агломераций и в то же время может значительно тормозить, а зачастую и делает невозможным, строительство или реконструкцию тех или иных, казалось бы, очевидно значимых объектов.

Неформально-профессиональным методом участия в проектно-поисковой работе, безусловно, можно считать конкурсную деятельность, а также коллективную пилотно-эскизную работу. Последняя организуется в форме сессий, проводимых дважды в год поочередно в странах Северной Америки и Европы в рамках деятельности научно-практической Ассоциации городов, пригодных для жизни.

Для осознания долговременных целей проектирования и особенностей администрирования сложнейшим процессом развития регионов оказались важными результаты конкурса, проведенного международным Союзом производителей горюче-смазочных материалов (International Gas Union), на план перспективного развития градостроительных систем на 100 лет. Проект Канады под девизом citiesPLUS, объектом которого снова стал Региональный округ Большой Ванкувер, был отмечен первой премией. Период развития региона в 100 лет потребовал понимания глобальных процессов, обычно недооцениваемых в генеральном градостроительном проектировании на 20–25 лет, таких как изменение климата, рост численности населения и изменения этнико-национального и демографического состава, истощение природных ресурсов, геологической стабильности, уровней развития технологий. Названные процессы невозможно запланировать с достаточной степенью реальности. Масштабность временного периода привела к не менее широкому взгляду на градообразование как на пользователя: «…Вместо того, чтобы быть потребителями природных ресурсов и загрязнителями окружающей среды, могут ли города включиться в реставрацию природных систем через свое функционирование?»55
  Timmer, V. The World Urban Forum. Vancouver Working Group Discussion Paper / V. Timmer, Nola-Kate Seymoar. Vancouver: International Center for Sustainable Cities, 2006. – P. 42.


[Закрыть]. Британский эксперт урбанизации Герберт Гирардет доказал, что у человечества нет другого выхода, как изменить метод отношения градосистем к биосфере: «…не может быть устойчивого мира без устойчивых городов». Следует рассматривать каждый регион земли как удаленный район, который поставляет необходимые ресурсы Большому Миру, при этом исчерпывая собственные без компенсации. Так, каждый город имеет свой «экологический отпечаток», например, таковой для Лондона простирается до сельскохозяйственных земель Индии или лесных ресурсов Бразильской Амазонки66
  Wackernagel, R.M. Our Ecological Footprint: Reducing Human Impact on the Earth / R.M. Wackernagel, W. Rees. Gabriola Island, B.C. Canada: New Society Publishers, 1996.


[Закрыть]. Гирардет подчеркивает, что город имеет свой «физический» метаболизм, многократно превышающий суммарный жителей, живущих в его границах. Учитывая огромное влияние на окружающую среду, города действительно следует признавать супер-организмами в биосфере. Опять же «экологический отпечаток» в 100 лет весьма сложно поддается прогнозированию.

Главным вкладом в региональное проектирование, привнесенным по результатам конкурсной работы, стало понимание необходимости организации адаптивного управления с тем, чтобы своевременно и по возможности адекватно реагировать на способность градообразования к самоорганизации, а значит и к проявлению тех свойств среды города, которые невозможно запланировать.

Адаптивное управление есть предупреждающий (превентивный, профилактический) подход, провоцирующий экспериментирование, создание системы обратной связи для слежения за состоянием и оценки происходящего, поддерживающий интегрированные (цельные) градостроительные формы (градообразования) и инфраструктуры, процессы обеспечения и обслуживания с целью изучения происходящего в направлении заданных целей с уточнением и постоянным совершенствованием ответа на новую информацию.

1.2. Формальный принцип

С позиций североамериканского опыта организации градостроительного дела проектные задачи «по потребности», являющиеся неким предварительным аналогом отечественному документу «Техническое задание», требуют серьезного переложения на профессиональный язык проектировщиков и согласования взглядов разных сторон на проблему. Развитие агломерации Большого Ванкувера в этой связи уникальное явление, поскольку в данном случае в «Техническом задании» на создание жизнеспособного региона реорганизации подвергся и административно-исполнительный аппарат регионального округа (рис. 4‒10).

В процессе выявления или обсуждения, собственно, какие аспекты должен включать документ «Создание нашего будущего», были идентифицированы около двухсот позиций, требовавшие детального рассмотрения. На их основе сформулированы 54 наиболее актуальные задачи, сгруппированные по пяти основным направлениям:

• поддержание здоровой окружающей среды;

• сохранение природных ресурсов;

• содействие в формировании положительной динамики населенности региона;

• поддержание экономического здоровья в регионе;

• управление регионом.

После определения задач развития региона происходит весьма примечательное событие, которое изначально предусматривалось в административных актах Большого Ванкувера. Под воздействием предварительного процесса неформального планирования региональная администрация округа Большой Ванкувер была реорганизована в профессиональную команду, направленную на решение указанных проблем – разработку серии региональных планов. Количество и штатный состав департаментов администрации округа был приведен в соответствие с основными пятью направлениям развития региона.

Вновь принимаемые документы были дифференцированы на функциональные программы и планы развития региона. Функциональные планы разрабатывались в областях удаления жидких и твердых отходов, обеспечения водой, управления состоянием воздушного бассейна, а также для реконструкции большинства парков и целей здравоохранения. Планы развития региона были сфокусированы на транспортных и управленческих системах. В 1996 г. планы развития региона были преобразованы в единый Стратегический план региона, пригодного для жизни.

Рис. 4. План региона Большой Ванкувер (сайт администрации Большого Ванкувера www.gvrd.com)

Рис. 5. Стратегический план развития региона, пригодного для жизни (сайт администрации Большого Ванкувера www.gvrd.com)

Рис. 6. Транзитные системы региона Большой Ванкувер (сайт администрации Большого Ванкувера www.gvrd.com)

Рис. 7. Системы дорог и скоростных магистралей региона Большой Ванкувер (сайт администрации Большого Ванкувера www.gvrd.com)

Рис. 8. Регламенты зонирования и система ядер «урбороста» агломерации (сайт администрации Большого Ванкувера www.gvrd.com)

Рис. 9. Система рекреационных зеленых путей региона Большой Ванкувер (сайт администрации Большого Ванкувера www.gvrd.com)

Рис. 10. Система парков и внешних рекреаций региона. Определены направления «сжатия» неэффективно используемой территории региона (сайт администрации Большого Ванкувера www.gvrd.com)

Стратегический план сфокусирован на зонировании использования территории в районных городах-центрах, общественных центрах наивысшей плотности, включая центр Ванкувера, «сильных коммьюнити», зеленых зонах и на политике управления транспортными системами. «Тело» – «ткань» города, как ни странно, на данном этапе не входит в стратегию развития, видимо потому, что ядра «урбороста» должны были оттянуть на себя все виды экономический активности региона, включая градостроительную.

Другая очень важная составляющая – социальная справедливость и экономическое развитие (именно в такой последовательности) ‒ только позже станут «центральными» в Инициативе устойчивого региона (Sustainable Region Initiative). Стратегический план стал основой для деятельности Управления транспорта Ванкувера (TransLink) по созданию единых транспортных сетей и для развития муниципалитетов. Его целью стало «помочь развитию региона путем поддержания и защиты окружающей среды и в то же время дать метод управления градостроительной активностью, чтобы создать высокое качество жизни сообществ»77
  Стратегический план региона, пригодного для жизни. GVRD. Livable Region Strategic Plan. – Vancouver, Canada: Greater Vancouver Regional District, 1996.


[Закрыть]. Следует заметить, что в данном документе рассматривались все возможные виды сообществ: от планировочных и социальных до биологических. Для этих целей Стратегический план был сосредоточен:

• на защите зеленых зон и отчуждении пассивно используемых, преимущественно сельскохозяйственных земель в региональные парки и рекреации;

• на создании «совершенных сообществ»88
  Совершенные сообщества ‒ сomplete communities (англ.).


[Закрыть] (полностью удовлетворяющих потребности личностного развития, а не просто достаточных). Значение элементарной жилой планировочной единицы меняется: если в микрорайонах – нейборхудах говорилось о самодостаточности, то здесь речь идет уже об исчерпывающей удовлетворенности – полноценности (complete); меняется понимание официально принятой планировочной единицы соседствующих99
  Единица соседствующих ‒ neighborhood unit (англ.).


[Закрыть] на сообщество1010
  Сообщество ‒ сommunity (англ.).


[Закрыть].

• на достижении компактного метрополии-региона;

• на расширении сети транспортных систем и количества составляющих их компонентов.

Предполагается, что названные четыре взаимозависимые стратегии усиливают друг друга. Со стимулированием плотности жилой застройки, с широкой палитрой разнообразных рабочих мест в пределах «исчерпывающе удовлетворяющего» микрорайона (нейборхуда, коммьюнити) и концентрированных зонах активного экономического развития стратегические планы способствует ослаблению давления на зеленые зоны парков и сельскохозяйственные земли и притягивают людей, бизнес и товары (производимую продукцию) в области с развитыми инфраструктурой и транспортной системой.

Чтобы оценить действенность внедрения плана для процесса мониторинга были выбраны 29 индикаторов. Они были преобразованы в 8 укрупненных показателей по четырем группам.

1. Защита зеленых зон:

• площадь зеленой зоны;

• площадь сельскохозяйственных и охраняемых земель.

2. «Усовершенствованные» микрорайоны:

• количество и пропорция общего и нового жилья в муниципалитетах Ванкувера и региональных городах-центрах;

• пропорциональное отношение площади офисов в муниципалитетах Ванкувера и региональных городах-центрах.

3. Достижение компактного метрополии-региона:

• распределение роста населения по ареалам концентрации градостроительного развития и в регионе Ванкувер.

4. Расширение транспортных систем в:

• количество транспортных средств на семью;

• количество общих и транзитных поездок, в том числе и на человека;

• рост транзитной мощности на человека и в целом.

Процесс создания агломерации Большого Ванкувера разрабатывался согласно следующей серии программных документов (табл. 1).

Опыт планирования, проектирования и воплощения Стратегии регионального округа Большой Ванкувер стал в некотором смысле образцом создания современной агломерации в конце ХХ – начале ХХI вв.

Таблица 1