Текст книги "Пенсионное законодательство России в советский период (октябрь 1917 г. – 1928 г.). Монография"

На наш взгляд, первым прообразом института советского пенсионного обеспечения по старости можно назвать декрет СНК «Об обеспечении красноармейцев и их семейств» от 24 декабря 1918 г. В нем впервые признавалось право на пенсию за нетрудоспособными родителями красноармейца, призванного на службу, достигшими возраста: отец – 55 лет, мать – 50 лет, на ежемесячное денежное пособие, без медицинского освидетельствования[404].

В период «военного коммунизма» дополнительно появляется пенсионное обеспечение в связи с особыми заслугами перед государством. Эти пенсии выделяются на фоне остальных своей специфической целью назначения – поощрение за отличную службу, в то время как иные виды обеспечения ставят своей первоочередной задачей поддержать должный жизненный уровень нуждающегося, предотвратить нищету. И все же пенсионное обеспечение в связи с особыми заслугами в изучаемый период не отступает от общего принципа советского социального обеспечения – предоставлять помощь только нетрудоспособным (как следствие всеобщей трудовой повинности).

Из анализа архивных документов следует, что впервые наличие крупных заслуг перед государством как самостоятельное основание усиленного пенсионного обеспечения было введено неопубликованным декретом СНК от 25 марта 1920 г.[405] Народному комиссариату социального обеспечения предоставлялось право выдавать пенсии в повышенном размере семьям лиц, имевших крупные заслуги перед революцией и советской Россией. Циркуляром Народного комиссариата социального обеспечения № 2 «О назначении увеличенных пенсий членам семейств в случае смерти лиц, имеющих крупные заслуги перед Советской Республикой» от 5 июня 1920 г.[406], изданном в разъяснение названного декрета, указывалось, что пенсии таким семьям выдаются в повышенном размере, до 4-кратной нормы минимальной тарифной ставки местности, где проживает семья, в зависимости от числа нетрудоспособных (на одного – в размере 3-кратной минимальной ставки, с увеличением на 1 ставку на каждого следующего, но не более чем на 4 ставки). При наличии особо крупных заслуг кормильца пенсии повышались до 5-кратной минимальной ставки на семью. Ходатайства членов семей об увеличении пенсий в связи с особыми заслугами кормильца принимались местными губернскими отделами социального обеспечения, которые, в свою очередь, направляли их со всеми документами в Коллегию Народного комиссариата социального обеспечения, где и принималось окончательное решение.

При этом в архивных документах упоминаются факты назначения повышенных пенсий и пособий семьям лиц, имевших особые заслуги перед государством, которые датированы гораздо раньше указанного декрета СНК от 25 марта 1920 г. – в частности, апрелем 1919 г. В качестве примера можно привести выписку из протокола № 15 заседания Президиума ВЦИК от 26 апреля 1919 г.: «Слушали: об обеспечении матери покойного народного комиссара Подбельского – Е. П. Подбельской (Белоцветовой). Постановили: выдать гр. Е. П. Подбельской (Белоцветовой) 15 000 рублей в виде единовременного пособия и предложить НКСО назначить гр. Подбельской пенсию в усиленном размере»[407]. Таким образом, пенсионное обеспечение в связи с особыми заслугами перед государством сложилось фактически в рамках поощрительных государственных мер в отношении преданных советской власти людей, а нормативно-правовое регулирование было введено уже позднее.

Во второй половине 1920 г. появляются новые, уже официально опубликованные источники правового регулирования пенсионного обеспечения в связи с особыми заслугами. 16 июля 1920 г. был принят декрет СНК «О пенсиях лицам, имеющим особые заслуги перед рабоче-крестьянской революцией»[408]. 9 сентября 1920 г. СНК утвердил Положение «Об усиленных пенсиях лицам, имеющим заслуги перед Российской Социалистической Федеративной Советской Республикой»[409], где отличившимся в борьбе за советскую власть устанавливались нормы пенсионного обеспечения, повышенные в два раза относительно пенсий по Положению от 31 октября 1918 г.[410]

В итоге с сентября 1920 г. действовали два отдельных декрета об усиленных пенсиях: первый – в связи с особыми заслугами перед революцией, второй – в связи с «просто заслугами». В связи с этим при представлении пенсионеров к повышенной пенсии Народный комиссариат социального обеспечения требовал указывать, к какой из этих категорий они относятся[411]. При этом усиленные пенсии за «просто заслуги» перед РСФСР назначались губернскими комиссариатами социального обеспечения на местах по согласованию с губернским комитетом РКП или губисполкомом[412].

Сам термин «особые заслуги» и «заслуги» был достаточно неопределенным. Если при решении вопроса о назначении пенсии по инвалидности правоприменитель руководствовался объективным заключением медицинской экспертизы, то здесь большое значение имеет субъективный фактор. Так, в циркуляре № 35 НКСО от 10 августа 1920 г. разъяснялось, что под «особыми заслугами» следует понимать деятельность, «по своим высочайшим качествам явно очевидную для широких трудящихся масс и где назначение увеличенной пенсии имеет широкое агитационное значение»[413]. Практика показывает, что такие пенсии назначались в основном семьям государственных чиновников – ответственных политических работников, погибших при исполнении обязанностей, или медицинских работников, умерших от заражения во время борьбы с эпидемиями, а также заслуженным педагогическим и научным работникам[414].

Практика назначения пенсий за особые заслуги шла довольно активно: уже за 5 месяцев действия декрета от 16 июля 1920 г.[415] Комиссариатом социального обеспечения было рассмотрено 79 дел об «усиленных пенсиях»[416]. Например, постановлением СНК от 21 января 1921 г.[417] назначалась усиленная пенсия в натуральной форме единственной дочери декабриста С. Трубецкого – З. С. Свербеевой. Декретом СНК от 20 января 1921 г.[418] были установлены «усиленные пенсии для престарелых и инвалидных педагогов, имеющих заслуги в деле народного образования», в двойном размере по сравнению с нормами Положения «О социальном обеспечении трудящихся» от 31 октября 1918 г.[419] Полномочия по установлению заслуг в деле народного образования возлагались на губернские исполнительные комитеты по представлению губернских отделов народного образования.

Пенсионное обеспечение за выслугу лет, как свидетельствуют архивные материалы, сохранялось в период «военного коммунизма» в отношении учителей. Специального постановления об этом не принималось, однако в декрете «О нормах оплаты учительского труда» от 26 июня 1918 г.[420] говорилось, что все преподаватели имеют равные права на пенсию. Здесь имелись в виду пенсии за выслугу лет, назначенные служащим учебных заведений еще до революции[421]. Выдача казенных пенсий за выслугу лет на фоне всеобщего перехода к системе государственного пенсионного обеспечения нетрудоспособных объясняется стремлением правительства поддержать учителей, лояльных к советской власти.

Однако с началом реализации декрета СНК «Об отмене старых пенсий и о пенсионном удовлетворении старых пенсионеров»[422], в 1920 г. прекращается выплата пенсий за выслугу лет. Об этом свидетельствуют письма некоторых учителей, адресованные органам советской власти: «с 1917 г. по 1919 г. я получала казенную учительскую пенсию, но с 1920 г. я лишилась этой пенсии»[423]. Институт пенсионного обеспечения за выслугу лет окончательно исчез с 1920 г. и не вводился вплоть до окончания «военного коммунизма».

Подводя итоги настоящей главы, отметим, что в тяжелейших условиях гражданской войны и интервенции правовое регулирование пенсионного обеспечения как одной из основных мер поддержки населения во время социальных бедствий, продолжает развиваться. Дуализм системы пенсионного законодательства (сочетание действия дореволюционных и советских законов) сохраняется в центральных районах страны вплоть до конца 1920 г., когда прекращается выплата дореволюционных пенсий за выслугу лет. В развитии советского пенсионного обеспечения сохраняется преемственность с дореволюционными нормами.

Ожидание скорого, как казалось тогда, наступления коммунизма, приводит к ликвидации системы социального страхования, основанной на принципах возмездности и гарантированности возмещения утраченного при инвалидности заработка. Вводится единая уравнительная система обеспечения за счет бюджетных ассигнований, поскольку в условиях национализации предприятий и банков отпадает необходимость и объективно утрачивается возможность взимания страховых взносов за работников с частных предприятий. Вследствие стремительного обесценивания денег правительство все чаще рекомендует натурализовывать пенсии. В круге управомоченных субъектов пенсионного обеспечения приоритетными становятся лица, защищающие государство: военнослужащие, медицинские работники, мобилизованные на борьбу с эпидемиями, и члены их семей. На основании неопубликованного циркуляра вводится новый вид пенсионного обеспечения – за особые заслуги перед государством – как форма поддержки политически надежных людей. Складываются предпосылки к введению пенсионного обеспечения по старости. Практика реализации пенсионных норм в условиях экономического кризиса существенно отстает от темпов правотворчества.

Глава 3
Правовое регулирование пенсионного обеспечения в период новой экономической политики
(начало 1921 г. – 1928 г.)

§ 1. Изменение форм реализации пенсионных прав и обязанностей в условиях нэпа

В период новой экономической политики, начало которой ознаменовалось декретом ВЦИК «О замене продовольственной и сырьевой разверстки натуральным налогом» от 21 мая 1921 г.[424], правовое регулирование советского пенсионного обеспечения переходит на очередной этап своего развития. Это выражается в становлении новой системы пенсионного законодательства, изменениях в круге управомоченных субъектов и смене организационно-правовых форм социального обеспечения.

В условиях нэпа начинается расслоение населения по экономическим интересам, что в итоге приводит к отказу от принципа уравнительности государственного обеспечения различных социальных групп, «которые неизбежно складываются в эпоху перехода к государственному капитализму»[425]. Сворачивание политики национализации и закрепление за государством только стратегически важных отраслей промышленности приводит к ограниченному возрождению предпринимательской деятельности, использующей труд рабочих. В итоге круг субъектов пенсионного обеспечения, несколько выравнявшись к концу «военного коммунизма», вновь разделяется на две основные категории: трудящихся (рабочие, служащие и беднейшее крестьянство) и лиц, применяющих наемный труд.

В этот период по-иному встает вопрос об определении круга субъектов пенсионного обеспечения. В общем виде он определялся постановлением СНК РСФСР «О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом» от 15 ноября 1921 г.[426] и Кодексом Законов о Труде 1922 г.[427]: все лица наемного труда, независимо от того, заняты ли они в государственных, общественных, кооперативных, концессионных и т. п. предприятиях, учреждениях, хозяйствах, или у частных лиц, независимо от характера и длительности их работы и способов расплаты с ними.

В то же время правительство признавало, что столь общим определением невозможно охватить реальный круг субъектов пенсионного обеспечения: «во-первых, вследствие технических трудностей, во-вторых, потому, что к наемному труду тесно примыкают элементы сомнительные по социальному положению, полупролетарские, с одинаковым правом могущие быть отнесенными как к лицам наемного труда, так и к лицам самостоятельного труда»[428].

Кроме того, упадок дела социального обеспечения в ситуации острого дефицита финансовых ресурсов страны, наблюдавшийся в конце «военного коммунизма», замена денежной системы обеспечения натуральной – все это в совокупности приводит к сокращению числа обеспечиваемых с переходом к нэпу: «необходимо провести самое срочное и тщательное обследование лиц, состоящих на социальном обеспечении, снять с такового тех из них, которые подлежат переводу на трудовое обеспечение и взаимопомощь, равно как и тех, которые подлежат снятию с социального обеспечения»[429]. Только с переходом к восстановлению народного хозяйства в конце 1925 г. вновь начинается прогрессивный рост численности субъектов пенсионного обеспечения.

Закрытие фронта и переход страны к возрождению хозяйства приводит к некоторому снижению остроты вопроса пенсионного обеспечения военнослужащих и их семей. Ключевая роль в этой категории сохраняется за служащими Красной армии и флота. Советское правительство неоднократно указывало: «Необходимо раз и навсегда усвоить ту истину, что Красная Армия – оплот революции и что работа по обеспечению семейств красноармейца и инвалидов войны равноценна работе по укреплению и мощи Красной Армии»[430]. Однако при этом наблюдается явное сокращение государственного финансирования пенсионного обеспечения военнослужащих вследствие стабилизации внешнеполитической обстановки.

В отношении военнослужащих «старой» дореволюционной армии в изучаемый период наблюдаются две противоположные ситуации. В 1925 г. был прекращен прием заявлений о назначении пенсий по инвалидности от военнослужащих «старой армии». В ответ на многочисленные жалобы Комиссариат социального обеспечения РСФСР разъяснил, что «никакого различия в нормах обеспечения между инвалидами империалистической войны и гражданской войны нет; неприем же в настоящее время новых заявлений от инвалидов империалистической войны о принятии их на пенсионное обеспечение вызван лишь тем обстоятельством, что между окончанием империалистической войны и обращением их за помощью прошло около 8 лет, что является уже слишком продолжительной просрочкой установленного законом 2-годичного срока для подачи заявлений о назначении пенсий»[431]. Однако с отменой указанного срока подачи заявлений 11 октября 1926 г.[432] инвалиды «старой армии» вновь были включены в круг субъектов пенсионного обеспечения. В Инструкции Народного комиссариата социального обеспечения РСФСР № 14 от 30 марта 1927 г.[433] перечислялись военнослужащие, подлежавшие государственному пенсионному обеспечению: «бывшие военнослужащие Рабоче-Крестьянской Красной Армии и Флота, Красной гвардии, продармии и старой (царской) армии, лишившиеся трудоспособности вследствие увечья или заболевания, полученного во время войны или прохождения военной службы в мирное время».

Следует отметить, что Народный комиссариат социального обеспечения всегда придерживался уравнительного подхода к обеспечению инвалидов гражданской войны и «старых» военнослужащих, поэтому старался всячески сгладить привилегированное положение красноармейцев. Так, в заключении комиссариата на письмо ВЦИК об обеспечении инвалидов гражданской войны и семейств военнослужащих указывалось: «Наркомсобес сомневается в целесообразности особенного подчеркивания в письме указания на преимущественное обеспечение инвалидов гражданской войны и поэтому полагает, что сохранив в заголовке указание на то, что письмо касается инвалидов гражданской войны, в тексте слова «гражданской» следует всюду вычеркнуть»[434].

Одновременно с развитием количественного расширения круга обеспечиваемых трудящихся в изучаемый период продолжается качественная дифференциация, начавшаяся еще во время «военного коммунизма».

Фактическое расслоение армии на рядовых и командный состав, начавшееся в период гражданской войны, получает свое официальное оформление в приказе Революционного Военного Совета СССР № 807 от 20 июня 1924 г.[435], которым вводилось четыре категории командного состава армии: младший, средний, старший и высший. В результате выделяется отдельный институт пенсионного обеспечения начальствующего состава армии.

Категория профессиональных военнослужащих пополнялась некадровыми защитниками советского государства – так называемыми активными участниками борьбы с контрреволюцией. Народный комиссариат социального обеспечения распределил их на пять групп: 1) участники и руководители революционных повстанческих, партизанских и других отрядов; 2) руководители революционных подпольных организаций, активные революционные деятели, агитаторы и т. п.; 3) лица, обслуживающие революционные войска в порядке гужевой и трудовой повинности, осведомители, проводники, лица, открыто заявившие об отказе работать на белую армию, лица, пострадавшие от контрреволюционной власти за сокрытие оружия, имущества, документов и т. п., принадлежавших революционным армиям или организациям, так и за сокрытие сведений о революционных войсках, революционных деятелях и т. п.; 4) советские и общественные работники, вовлекавшие в борьбу с контрреволюцией широкие массы трудящихся; 5) члены и работники советов, партийцы, работники профессиональных организаций, организаторы и руководители коммун и т. п., пострадавшие от контрреволюционной власти в силу своего официального или общественного положения[436]. Иными словами, в эту категорию вошли все те, кто не получил пенсию за особые заслуги перед государством, однако пострадал в ходе революционной борьбы.

Во время нэпа развиваются самостоятельные правовые институты пенсионного обеспечения ряда гражданских служащих в области образования: учителей, научных работников, преподавателей рабочих факультетов. Это объясняется тем, что восстановление и развитие народного хозяйства начиналось прежде всего с поднятия научного потенциала страны. Меры активной социальной поддержки работников образования и науки в этот период привели к видимым результатам: в 1926 г. по сравнению с 1924 г. количество ученых в стране увеличилось почти на 12 %, прежде всего за счет точных наук. При этом отмечалось, что «среди них заметно возросла доля зрелых и наиболее работоспособных исследователей в возрасте от 40 до 50 лет, уже имеющих за плечами практический опыт»[437], вопросы пенсионного обеспечения которых, как следует из возрастного интервала, становились уже актуальными.

Категория трудового крестьянства существенно укрепляется в круге субъектов пенсионного обеспечения по сравнению с предыдущими периодами. К началу 1924 г. обстановка в стране сильно изменилась: революционный спад в Европе развеял надежды российских коммунистов на укрепление своих позиций в мире: «Расчет большевиков на помощь пролетариата развитых западноевропейских государств не оправдался, сменившись убеждением, что восстановление экономики должно опираться на собственные силы. Ввиду отсутствия зарубежных инвестиций коммунистам не оставалось ничего другого, как сконцентрировать свое внимание на внутреннем рынке, прежде всего – сельскохозяйственном»[438]. Как выразился Г. Зиновьев в одном из своих выступлений в 1925 г., «Мы были до 1917 г. исключительно городской партией. Еще в 1918 г. Ленин говорил, что крестьянской партией у нас является партия левых эсеров. Мы только теперь широко подходим к деревне»[439].

Рост недовольства политикой советской власти на селе, обусловленный многолетней продразверсткой периода «военного коммунизма», низкими показателями социального обеспечения, на тот момент очевиден. Ярким примером мнения крестьян о социально-экономической ситуации в деревне, сложившейся к началу нэпа, является фрагмент письма одного крестьянина в редакцию «Крестьянской газеты»: «почему такое неравенство: весьма непосильные налоги это первое, а второе – большое жалование некоторым лицам на нашем горбу нужно нести… Я, крестьянин – привел корову продавать на налог, мне дают всего 15 руб., захожу в ресторан, там сидят командиры с барышнями да говорят, что им стоит один обед 20 руб., хоть как видно, что кому легко достаются деньги… Попади в союз, то там не принимают, поискать работу, то там тоже не принимают, а также по приемке в школе, как только рабочий, то раз, два и примут в школу, а как крестьянин, то говорят, а ты, мол, собственник, учись на свои средства… И так где ни пойди, везде и всюду презирают крестьянина, а сами не подумают то, что если б не крестьянин, то все с голоду подохли б, ведь рабочий сам для себя хлеба не работает и для всей республики, эта вся обязанность на крестьянине… вот тебе и равенство, дерут с крестьянина да и побольше»[440].

Что же касалось обеспечения так называемой непролетарской категории (предпринимателей и иных «паразитических элементов»), то, как свидетельствуют архивные документы, оно производилось «в порядке борьбы с нищенством и бездомностью путем помещения в учреждения социального обеспечения на правах деклассированных»[441]. Таким образом, из числа субъектов пенсионного обеспечения в этот период также исключались «нетрудовые элементы» (использующие наемный труд с целью извлечения прибыли, живущие на нетрудовой доход, частные торговцы, торговые и коммерческие посредники, церковные служители, служащие и агенты бывшей полиции), а также лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления. Все они относились к лицам, лишенным избирательных прав на основании ст. 69 Конституции РСФСР от 11 мая 1925 г.[442]

На стороне обязанного субъекта в области пенсионного обеспечения выступало государство в лице соответствующих органов, реализуя свою обязанность через ряд организационно-правовых форм, которые были существенно скорректированы по сравнению с периодом «военного коммунизма».

Н. А. Милютин (в то время – заместитель народного комиссара социального обеспечения) писал: «1921 год должен быть отмечен в истории социального обеспечения в России как год крупного поворота и нарождения новых форм обеспечения, явившихся результатом синтеза увлечений первой эпохи революции, ее ошибок и ее завоеваний»[443]. Неизбежность пересмотра форм социального обеспечения в новых экономических условиях была обусловлена следующими факторами: отказ от государственной монополии на все средства производства с сохранением в собственности государства ключевых отраслей промышленности, возникновение частных предприятий, отмена всеобщей трудовой повинности, необходимость повышения уровня обеспечения, расширения круга его субъектов при минимальном расходовании государственных средств.

В итоге с переходом к новой экономической политике правительство возвращается к трем формам пенсионного обеспечения, которые действовали в период становления советской власти: 1) социальное страхование, 2) государственное обеспечение, 3) общественная взаимопомощь.

Указанные формы наполнялись новым содержанием, сообразно сменившемуся укладу общественных отношений.

Обеспечение наемных работников (рабочих предприятий и гражданских служащих) в форме обязательного социального страхования («наиболее совершенного метода обеспечения», по мнению современников)[444] оптимально вписывалось в систему разнообразия форм собственности. Известный исследователь в этой области З. Р. Теттенборн писала по этому поводу: «Подобно тому, как раньше из акта национализации всего производства и последовательного проведения всеобщей трудовой повинности логически вытекало требование обеспечения всех занятых на производстве за счет государства, так теперь, с переходом к новой экономической политике, государство, перестав быть единственным хозяином промышленности, не могло взять на себя бремя обеспечения всех работающих по найму»[445].

Законодательно переход к системе социального страхования советских рабочих и служащих был оформлен постановлением СНК «О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом» от 15 ноября 1921 г.[446] и позднее – Кодексом законов о труде РСФСР 1922 г.[447] При этом, как следовало из циркуляра Народного комиссариата социального обеспечения от 10 января 1922 г. № 5[448], страхование на случаи инвалидности и смерти кормильца должно было вводиться в первую очередь, взносы на эти виды страхования подлежали взиманию с 1 января 1922 г.

В тезисах «О социальном страховании», утвержденных ЦК РКП 4 октября 1922 г.[449], провозглашались принципы пенсионного обеспечения в форме социального страхования, во многом напоминавшие рабочую страховую программу 1912 г. Но следует заметить, что система пенсионного страхования в период нэпа значительно отличалась от той, которая действовала в конце 1917 г. – начале 1918 г. Если тогда это был лишь переходный этап на пути к государственному пенсионному страхованию (страховое обеспечение выплачивалось работодателями за счет работников, и на локальном уровне только начинали возлагать обязанность по уплате страховых взносов на владельцев предприятий), то в период нэпа происходит окончательное установление государственного пенсионного страхования. Это находит свое подтверждение в следующих аспектах.

Система социального страхования в условиях нэпа вводилась под началом Народного комиссариата социального обеспечения. Однако вскоре вновь возник вопрос о перераспределении полномочий между Народными комиссариатами социального обеспечения и труда. 21 декабря 1922 г. принимается постановление ВЦИК и СНК РСФСР, где предписывалось в срок до 1 февраля 1923 г. передать «все дело социального страхования лиц наемного труда, а также имущество и фонды Центрального управления социального страхования из Наркомсобеса в Народный комиссариат труда»[450]. Вскоре постановлением ВЦИК и СНК от 13 июня 1923 г.[451] социальное обеспечение трудящихся окончательно перешло в ведение Народного комиссариата труда. В результате все вопросы пенсионного обеспечения в форме социального страхования были выведены за рамки компетенции Комиссариата социального обеспечения, и до конца нэпа ими заведовал Народный комиссариат труда СССР.

В литературе высказывалась критика разрушения «единства системы, которое существовало в период, когда НКСО всецело осуществлял функции того органа, на обязанности которого, по самой природе его, должно лежать социальное обеспечение трудящихся»[452]. Официальным обоснованием принятого решения было следующее: «переход в НКТ дела социального страхования кладет предел организационному отрыву страхования от всей прочей работы по обслуживанию интересов труда»[453].

Под руководством Народного комиссариата труда СССР пенсионное страхование на случай инвалидности и потери кормильца перешло к страховым кассам. Фактически они становились общестраховыми, постепенно охватывая своей компетенцией все страховые случаи наступления нетрудоспособности. Об этом комиссариат заявил сразу после реорганизации в «Тезисах по социальному страхованию к IV Всероссийскому Съезду отделов труда»: «наиболее важной организационной задачей ближайшего времени следует считать превращение страхкасс, ныне осуществляющих страхование только по временной утрате трудоспособности, в общестраховые – с возложением на них страхования по инвалидности и безработице, а также взимания взносов»[454]. Губернские управления социального страхования (губсоцстрахи) из органов, непосредственно осуществляющих страхование, преобразовывались в аппарат руководства и контроля: «на местах органы соцстраха должны быть вместе с тем соподчинены по вертикальной линии на основе полной ответственности председателей касс перед губуправлениями соцстрахования»[455]. С 1925 г. губсоцстрахи были заменены губернскими (областными) страховыми кассами на основании Временного положения о губернских (областных) кассах социального страхования от 31 декабря 1924 г. № 200/1138[456].

Таким образом, система социального страхования трудящихся в СССР была построена по единой четкой вертикали – от районных страховых касс и пунктов на местах до Союзного совета и Центрального управления социального страхования при Народном комиссариате труда СССР. При этом, ввиду специфики условий труда рабочих и служащих железнодорожного и водного транспорта для них были введены особые, экстерриториальные страховые кассы – участковые и линейные (по аналогии с местными районными кассами), а также районные, дорожные и окружные (по аналогии с губернскими кассами).

Страховые взносы, перечисляемые работодателями, аккумулировались во Всероссийском фонде социального страхования, за счет средств которого производились выплаты по страховым случаям. Пенсионное обеспечение рабочих и служащих в период нэпа окончательно переходит в форму государственного пенсионного страхования. Обязанным субъектом в пенсионном правоотношении становится государство, которое через страховые кассы, за счет взносов работодателей назначает и выплачивает пенсионное обеспечение, а также возлагает обязанность по перечислению страховых взносов на хозяйствующих субъектов, применяющих наемный труд. Надлежащее исполнение этой обязанности обеспечивается соответствующими санкциями (от начисления пеней на сумму недоимки до лишения свободы на определенный срок)[457].

По мере выстраивания организационной вертикали системы социального страхования в период нэпа окончательно утверждается практика административной защиты пенсионных прав граждан (путем обжалования властных решений по вопросам пенсионного обеспечения в вышестоящую по иерархии инстанцию).

Жалобы инвалидов труда и членов их семей, обеспечиваемых в форме пенсионного страхования, рассматривались в первой инстанции губсоцстрахами, а с 1925 г. – губернскими страховыми кассами. Второй и окончательной инстанцией являлась Главная пенсионная комиссия при Главсоцстрахе НКТ РСФСР, решения которой не подлежали дальнейшему обжалованию. Судебный порядок обжалования решений публичных органов, затрагивавших право на пенсионное обеспечение, окончательно исключается в этот период. Это подтверждается частным определением Кассационной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РСФСР от 13 февраля 1924 г., которым жалоба на решение губернской комиссии по назначению пенсий инвалидов труда была оставлена без рассмотрения ввиду того, что «назначение инвалидам труда пенсий входит в компетенцию страховых органов и не может служить предметом судебного рассмотрения»[458].

Государственное пенсионное обеспечение за счет бюджетных ассигнований сохраняется в изучаемый период, но уже не в тех масштабах, как при «военном коммунизме». Как и в первый год советской власти, государственному обеспечению подлежали красноармейцы и их семьи, а из гражданских служащих оно вводилось в отношении научных работников высших учебных заведений и преподавателей рабочих факультетов.

Государственное пенсионное обеспечение относилось к компетенции Народного комиссариата социального обеспечения РСФСР и его территориальных органов (собесов). Это было официально закреплено в новом Положении «О Народном комиссариате социального обеспечения РСФСР», утвержденном постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 15 марта 1926 г.[459]