Текст книги "Нормотворческая юридическая техника"

Оформление результатов проведенного мониторинга. Результаты проведенного мониторинга оформляются в виде итогового документа (доклад, справка, заключение, отчет, аналитическая записка) в котором содержатся анализ и оценка рассматриваемого нормативного правового акта, группы актов как федерального, так и регионального уровня, анализ сложившейся правоприменительной практики, актуальные проблемы, связанные с применением и исполнением нормативного правового акта, рекомендации по их разрешению, предложения по проведению организационных мероприятий, совершенствованию и развитию законодательства в исследованной сфере. Результаты мониторинга также целесообразно заносить в «досье нормативных правовых актов» и базу данных мониторинга нормативных правовых актов Министерства юстиции РФ и Центра мониторинга права при Совете Федерации, а в перспективе необходимо провести объединение в единую информационную сеть, имеющихся информационных ресурсов и организовать доступ к ней неограниченного числа пользователей.

Внесение предложений по совершенствованию законодательства. Подготовленные материалы передаются в профильные комитеты законодательных органов власти, федеральным и региональным руководителям исполнительных органов власти, а при необходимости и представительным органам муниципальных образований.

По результатам мониторинга государственным служащим законодательных и исполнительных органов государственной власти следует составлять специальные сводные материалы, основные положения которых могут включаться в ежегодный доклад «О состоянии законодательства в Российской Федерации».

Информирование о результатах мониторинга. На результаты мониторинга должен распространяться принцип информационной открытости. Информирование о результатах проведения мониторинга включает:

публикацию результатов мониторинга в печатных средствах массовой информации;

проведение телевизионных передач в прямом эфире о мониторинге социально важных нормативных правовых актов и проектов с ответами на вопросы телезрителей, при этом возможна организация интерактивного голосования по вопросам совершенствования нормативного правового акта, результаты которого помогут учесть общественное мнение при разработке предложений по внесению изменений в проект нормативного правового акта;

издание брошюр с материалами мониторинга, выводами и предложениями, направление их в федеральные и региональные органы власти, органы местного самоуправления;

размещение соответствующей информации о результатах мониторинга на официальных сайтах в сети Интернет.

Данная техника проведения мониторинга не является неоспоримой, в отдельных случаях к указанным выше стадиям добавляется и дополнительная стадия.

Для внедрения в практику предложенной методики, конечно, нужна нормативная основа, поэтому важной правовой проблемой является законодательное регулирование деятельности по осуществлению мониторинга. Определенные положительные тенденции уже наметились в данном направлении. Так, с целью формирования четкой и упорядоченной системы правового мониторинга в Совете Федерации разработана Концепция создания системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации на 2008–2012 гг., определенные нормотворческие функции возложены на Министерство юстиции РФ и органы прокуратуры.

Помимо перечисленных стадий возможна и дополнительная стадия, которая осуществляется, когда подразделения и отдельные специалисты, проводившее мониторинг принимают участие в разработке концепций и проектов нормативных правовых актов, проведении экспертиз проектов нормативных правовых актов, а также осуществляют перспективную мониторинговую оценку нормативных правовых актов (проведении правовых экспериментов, прогнозов, апробации, моделирования) в целях их совершенствования по результатам проведенного мониторинга и сопровождают их прохождение на всех стадиях нормотворческого процесса[68]68
  См.: Арзамасов Ю. Г., Наконечный Я. И. Мониторинг в правотворчестве: теория и методология. – М., 2009. – С. 79.


[Закрыть].

Несмотря на предложенный общий алгоритм мониторинга в процессе нормотворчества, применительно к отдельным стадиям нормотворчества, правовой мониторинг имеет свои особенности.

Функции мониторинга следует начинать реализовывать еще на предпроектном этапе нормотворчества, но наибольшая нагрузка должна ложиться на этап разработки проектов нормативных документов, законов и подзаконных актов, конкретизирующих и детализирующих данные законы, а в дальнейшем должно осуществляться постоянное мониторинговое наблюдение и анализ не только за состоянием законодательства и иных нормативных документов, но применением этих актов. При этом данная деятельность должна основываться на комплексной методологии, применяемой как отдельными специалистами (учеными, практиками), рабочими группами и комиссиями, так и специализированными учреждениями (государственными органами, специализированными научными центрами) в целях оптимизации не только нормотворчества, но и действия всех элементов механизма правового регулирования.

Наиболее значительный результат в процессе нормотворчества достигается, когда подготовке проекта нормативного правового акта предшествует разработка его концепции. Данный этап предваряет не менее сложный период, связанный с разработкой проектов нормативных правовых актов, направленных на регулирование разнообразных отношений в социуме.

В процессе мониторинга, осуществляемого при оценке концепций нормативных актов, необходимо выявить следующие моменты:

отвечает ли концепция требованиям норм национального и международного права;

отражает ли концепция главную идею законодателя;

учтены ли мнения ученых и специалистов-практиков по данной проблеме;

учтен ли положительный зарубежный опыт аналогичного правового регулирования;

указаны ли возможные альтернативы правового регулирования;

представляет ли собой концепция определенный план, научно обоснованный ориентир для законодателя;

указан ли предмет будущего нормативного правового акта, причина его принятия, цели и задачи;

полно ли отражены существующие проблемы в определенной сфере правового регулирования;

указаны ли в содержании концепции пути решения правовой проблемы;

содержит ли концепция основные положения плана реализации нормативного правового акта;

указаны ли в концепции политические, экономические и иные прогнозы предполагаемых последствий применения проектируемых норм.

Данная методика позволяет говорить о том, что главными функциями, осуществляемыми в процессе мониторинга концепций нормативных правовых актов, являются моделирование, анализ и прогнозирование.

На практике в подготовке и обсуждении концепций нормативных правовых актов принимают участие, как правило, узкие специалисты. Для расширения круга субъектов, участвующих в подготовке концепций, организаторам данных мероприятий необходимо заранее определить участников таких форумов и разослать им необходимый нормативный, аналитический и иной материал, чтобы они имели полную информацию и могли принять активное участие в обсуждении концепций. Не лишними будут и предварительные социологические опросы участников таких семинаров и «круглых столов». Для этих целей следует подготовить соответствующие анкеты, назначить ответственных за их распространение и обработку.

Важным методическим требованием, предъявляемым к проведению мониторинга, является определение его целей и задач. Задачей мониторинга на этапе разработки концепции нормативного акта является предоставление субъекту нормотворчества выверенной объективной информации:

о существующих моделях регулирования общественного отношения;

о мировом опыте развития направления общественного отношения;

о проверенных временем и практикой моделях регулирования общественного отношения;

об организации взаимодействия всех ветвей государственной власти между собой, с органами местного самоуправления;

о недостатках, пробельности и коллизионности национального законодательства, регулирующего общественное отношение в настоящий исторический период;

о политических последствиях изменения (совершенствования) существующего регулирования общественного отношения.

Правовой мониторинг на данном этапе нормотворчества представляет собой, прежде всего, правовой анализ действующего законодательства в определенной сфере, когда выявляются, существующие недостатки правового регулирования, например, пробелы и противоречия в праве и в нормативных правовых актах. В связи с этим, законодателям необходимо изучать весь массив нормативного материала, который соприкасается с исследуемой проблемой, начиная с федеральных законов и заканчивая локальными нормативными правовыми актами. Только проделав такую неимоверно сложную работу, следует подходить к подготовке концепции нормативного акта.

Необходимо также изучить имеющиеся материалы социологических, статистических и иных исследований по рассматриваемой проблеме. В поле зрения мониторинга нормативных правовых актов должна входить информация государственных органов (законодательных, исполнительных, судебных) и муниципальных органов о действующих нормативных правовых актах. Для получения более достоверной информации и четкого проведения мониторинга нормативных правовых актов следует разработать план и программу осуществления данного вида деятельности. Сначала следует дать ответ на вопросы: целесообразна ли идея принятия нормативного правового акта? Каковы возможности альтернативного регулирования? Становление и развитие концепций нормативных правовых актов напрямую зависит, как от проведенного мониторинга действия международно-правовых актов, национального законодательства, ведомственных нормативных документов, муниципальных нормативных правовых актов, правоприменительной практики, различных обзоров деятельности судов, так и от аналитических и статистических материалов государственных органов Российской Федерации.

Из сказанного следует, что мониторинг должен осуществляться до правого регулирования, в процессе создания норм права и после их принятия, то есть мониторинговая деятельность, включающая в себя организационную, аналитическую и другие функции правовой работы, должна «красной нитью» пронизывать все этапы нормотворческого процесса. Только в этом случае можно ожидать повышения эффективности правового регулирования отношений в социуме.

§ 2. Правовое прогнозирование в нормотворческой деятельности (Чернобель Г. Т., Иванюк О. А.)

В отечественном правоведении имеются ценные наработки по теории правового прогнозирования как одного из видов социального прогнозирования в которых освещаются его уровни, виды, цели, задачи, функции, принципы, основной инструментарий, детерминирующее влияние на правовое прогнозирование различных социальных факторов[69]69
  См., например: Сафаров Р. А. Прогнозирование и юридическая наука // Советское государство и право. – 1969. – № 3; Он же. Прогнозирование в системе принципов государственного управления // Советское государство и право. – 1970. – № 9; Он же. Юридическое прогнозирование // Право и социология. – М., 1973; Шаргородский М. Д. Прогноз и правовая наука // Правоведение. – 1971. – № 1; Аванесов Т. А. Теория и методология криминологического прогнозирования. – М., 1972; Лазарев М. И. Океан и будущее. Опыт правового прогнозирования. – М., 1976; Грановский Т. Л. О правовой прогностике // XXV съезд КПСС и дальнейшее укрепление социалистической законности. – М., 1977; Научные основы советского правотворчества. – М., 1981. – Гл. V; Сырых В. М. Прогнозирование эффективности норм права на стадии их разработки // Труды ВНИИСЗ. Вып. 36. – М., 1987; Глазырин В. В. Прогнозирование эффективности правовых норм: возможный подход // Труды ВНИИСЗ. Вып. 41. – М., 1988; Павлодский Е. А. Опыт прогнозирования эффективности правового акта с помощью экспертных оценок // Труды ВНИИСЗ. Вып. 1. – М., 1988; Клейменов Н. П. Уголовно-правовое прогнозирование. – Томск, 1991; Гаврилов О. А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование. – М., 1993; Социология права: Учебник / под ред. В. М. Сырых. – М., 2004. – С. 172–175, 427–447.


[Закрыть].

Состояние действующего российского законодательства, отличающегося недостаточной системной сбалансированностью, противоречивостью, пробельностью, обусловливает необходимость актуализации работы по прогнозированию развития и совершенствования законодательства. В законотворческой деятельности прогностическое мышление как необходимый ее атрибут находится не на должной высоте, порой практически отсутствует. В научной литературе при характеристике критериев, служащих исходным основанием для принятия решения о начале работы над законопроектом, прогностический фактор не выделяется, несмотря на его важную управленческую значимость[70]70
  См., например: Нормография. Теория и методология нормотворчества / под ред. Ю. Г. Арзамасова. – М., 2007. – С. 168.


[Закрыть].

Правовая прогностика как наука[71]71
  «Прогностика – это наука о процессе получения системы вероятностных знаний о модели будущего, подлежащих верификации прошедшим, настоящим и будущим опытом» (Сафаров Р. А. Юридическое прогнозирование. – С. 108). Подробнее о прогностике как науке см.: Гвишиани Д. М., Лисичкин В. А. Прогностика. – М., 1968; Бауэр А., Эйхгорн В., Кребер Г., Шульце Г., Сегет В., Вюстнер К. Д. Философия и прогностика. – М., 1968; Виноградов В. Г., Гончарук С. И. Законы общества и научное предвидение. – М., 1972; Лакис П. П. Методологические и логические аспекты прогнозирования. – Рига, 1985.


[Закрыть] не сложилась. «Техника прогнозов управления социальными процессами до сих пор развивается преимущественно в экономической политике»[72]72
  Шувалов И. И. Теория законотворчества. – М., 2006. – С. 71.


[Закрыть]. Законодатель, не обеспеченный прогностической правовой идеологией, нередко пасует перед лицом возникающих правовых проблем, совершая те или иные (порой роковые) ошибки, односторонне абсолютизируя социальную значимость определенных объектов нормативно-правового регулирования или, напротив, игнорируя новые, прогрессивные правовые тенденции в эволюционной динамике общественных процессов, принимая поспешные, произвольные решения.

Всю законотворческую деятельность, являющуюся по своему системному характеру синкретической (т. е. нерасчлененной, интегративной), необходимо поставить на прочный научный фундамент, который не может быть таковым без подлинно научного прогнозирования – основополагающего векторного ингредиента проектирования, подготовки и принятия законодательных актов.

В чем заключается ценностное управленческое значение правового прогнозирования в законотворческой деятельности? Такое прогнозирование, профессионально и методологически правильно организованное, заставляет оглянуться на правовое прошлое (отечественное и зарубежное), детерминирующее своим опытом правовое настоящее, рационально без квазитеоретических спекуляций системно обобщить и проанализировать, оценить все «за» и «против» этого прошлого, весь эмпирический материал его с учетом данных, характеризующих не только общее, но и специфическое, единичное[73]73
  Теоретическое не всегда совпадает с той или иной эмпирической реальностью (см.: Виноградов В. Г., Гончарук С. И. Указ. соч. – С. 55, 56). В любых научных исследованиях необходимо опираться не только на теорию, но и на определенную эмпирическую фактологию во всей ее конкретности.


[Закрыть], мотивационно, без какой-либо коньюктуры, выявить действительные потребности настоящего в нормативно-правовом регулировании определенной сферы общественных отношений, объективно возможное и невозможное, вариантное и инвариантное в этом регулировании с правовой точки зрения, и на этой основе концептуально (возможен синтез концепций), теоретически альтернативно[74]74
  «Всякая развивающаяся наука не может быть безальтернативной» (Гордон А. Диалоги. – М., 2006. – С. 11). Само социальное будущее всегда альтернативно, что предопределяет альтернативность модельных результатов социального прогнозирования.


[Закрыть], хотя бы гипотетически[75]75
  Как особого рода научное предположение, гипотеза в научных исследованиях может выступать в качестве основы того или иного предвидения, прогнозирования, наиболее сложным образом проявляя себя, разумеется, при исследовании общественных процессов (см.: Виноградов В. Г., Гончарук С. И. Указ. соч. – С. 31), где верификация гипотетических заключений чрезвычайно затруднена.


[Закрыть], не соблазняясь интуицией[76]76
  Элемент интуитивного неизбежен в научных предвидениях: он создает определенные возможности для творческого воображения, для построения определенных представлений о будущем, ему можно иногда доверять. Но при этом необходимо иметь в виду, что всякая интуиция нуждается в проверке, процесс формирования ее выводов по своей природе таков, что никаким критериям не поддается, поэтому таит в себе опасность личностного субъективизма. Образно говоря, всякая интуиция «подобна магнитной стрелке, которая, указывая путь, сама при этом дрожит и колеблется» (Фридлендер М. Об искусстве и знаточестве: Пер. с нем. – СПб., 2001. – С. 127).


[Закрыть], руководствуясь знанием законов природы и объективных причинно-следственных факторов общественного развития, предостерегающих от пустых воображений, фантазий, утопий, тех или иных заблуждений[77]77
  Подробнее об этом см.: Жариков Е. С. Проблема предсказания в науке // Логика и методология науки. – М., 1967; Бауэр А., Эйхгорн В. Прогноз и диалектика // Вопросы философии. 1968. – № 10.


[Закрыть], ведущих к параномии в системе действующего законодательства, прогностически-модельно предварить перспективы проектируемой законодательной легитимации управленческих новаций, эффективность такой легитимации и ее социальные последствия. Как справедливо подчеркивают ученые, предвидение последствий принятия и действия того или иного закона – один из важнейших критериев качества законотворческой деятельности[78]78
  См.: Тихомиров Ю. А. Юридическое проектирование: критерии и ошибки // Журнал российского права. – 2008. – № 2.


[Закрыть].

Еще в Древнем Риме в качестве ключевой выступала формула: «Lex prospicit, nonrespicit» (Закон смотрит вперед, а не назад). Являясь одним из способов опережающего отражения действительности[79]79
  Опережающее отражение – это научное отражение, которое теоретически предвосхищает объективную возможность или объективную необходимость наступления определенных явлений, принятия решений, нормативных ответов на те или иные запросы общественной жизни. Благодаря такому отражению становится возможным целенаправленное научное регулирование общественных отношений, предвидение условий их будущего развития, то есть избирательное, активно-преобразующее воздействие на окружающий мир.


[Закрыть], законотворческая деятельность выражается в умении мысленно представить определенные социальные явления, которые могут наступить в будущем. Чем всестороннее и полнее законодатель способен «предвидеть будущее, тем эффективнее и долговечнее будет действовать принятый закон»[80]80
  Сырых В. М. Законотворчество как вид социального проектирования // Журнал российского права. – 1997. – № 3. – С. 64.


[Закрыть].

Прогнозирование как таковое весьма объемно по своей функциональной семантике: это и предположение (мысль, основанная на вероятности, возможности чего-либо), и предугадывание (более или менее верные догадки о том, что может и должно произойти, основанные на определенном жизненном опыте или на специальных исследованиях), и предсказание (заключение на основании имеющихся данных о предстоящем развитии каких-либо событий, явлений), и предвидение (вывод, сделанный на основании изучения тех или иных фактов, данных о том, что может или должно произойти, наступить, как может или должно пойти дальнейшее развитие чего-либо), и просто предчувствие (интуитивные, подсознательные ожидания чего-то, что может произойти). На том или ином предположении, предугадывании, предсказании, предвидении, предчувствии, в сущности, основывается вся человеческая деятельность.

В настоящее время исследования в сфере правового прогнозирования актуализировались. Традиционно данной тематике продолжает уделяться особое внимание в работах по социологии права[81]81
  См., например: Агамиров К. В. Прогнозирование в теории и социологии права: дис. … канд. юрид. наук. – М., 1987; Социология права: Учеб. пособие / В. В. Глазырин, Ю. И. Гревцов. – М., 2001; Казимирчук В. П. Современная социология права. – М., 1995; Социология права: Учебник / под ред. В. М. Сырых и др.


[Закрыть]. Развивается такое насущное в современных глобализационных условиях направление, как международно-правовое прогнозирование[82]82
  См., например: Лукашук И. И. Международное право. Особенная часть: Учебник для студентов юридических факультетов и вузов. – М., 2007; Овлащенко А. В. Прогнозирование международно-правового регулирования межгосударственных морских отношений: проблемы теоретического обоснования // Международное публичное и частное право. – 2008. – № 2; Овлащенко А. В. Международно-правовое регулирование деятельности государств в Мировом океане: методологические основы прогнозирования // Транспортное право. – 2008. – № 1.


[Закрыть]. Прогнозирование имеет существенное значение для внешней политики, так как установление внешнеполитических целей и их успешная реализация невозможны без учета будущего. В целом правовое прогнозирование способствует осознанию государствами своих долгосрочных интересов, культивирует всеобщее уважение к международному праву[83]83
  См.: Лукашук И. И. Указ. соч. – С. 515.


[Закрыть].

Современные направления исследований по правовому прогнозированию можно подразделить на общетеоретические и прикладные. Теоретический и прикладной аспекты прогнозирования тесно связаны между собой. Концептуальные основы прогнозирования в виде тех или иных ценностных научных обобщений вырабатываются на основе определенных эмпирических данных о состоянии объекта прогнозирования или системной совокупности таких объектов в реальной жизни. В свою очередь, прикладные проблемы правового прогнозирования не могут быть эффективно разрешены без методологической поддержки научной теории.

Исследователи сравнительно редко обращаются к анализу общетеоретических аспектов правового прогнозирования[84]84
  См.: Гаврилов О. А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование. – М., 1993; Закоморный И. В. Юридическое прогнозирование в теории права// Статьи аспирантов и стажеров Института государства и права РАН. – М., 2004; Ломтева B. C. Прогнозирование в правотворчестве и правоприменении: дис. … канд. юрид. наук. – М., 2006; Радченко В. И., Иванюк О. А., Плюгина И. В., Цирин A. M., Чернобель Г. Т. Практические аспекты прогнозирования законодательства и эффективности применения прогнозируемых норм // Журнал российского права. – 2008. – № 8.


[Закрыть], однако в сферах криминологии[85]85
  См.: Абызов К. Р. Криминологическое прогнозирование и предупреждение региональной преступности: Монография. – Барнаул, 2005; Васин Ю. Г. Криминологическое и уголовно-правовое прогнозирование законодательной деятельности в сфере борьбы с организованной преступностью: методологические и методические проблемы: дис. … канд. юрид. наук. – М., 1999; Верещагин В. А. Прогнозирование и профилактика противоправного поведения осужденныхв местах лишения свободы: дис. …канд. юрид. наук. – М., 1997; Новичков В. Е. Комплексное прогнозирование борьбы с преступностью (проблемы теории и практики). – М., 2003; Петровский А. В. Криминологическое прогнозирование преступного поведения молодежи. – СПб., 2005; Прогнозирование преступности: проблемы, возможности, перспективы. Монография / Демидов В. Н. и др. – Казань, 2003; Скифский И. С. Насильственная преступность в современной России: объяснение и прогнозирование: Монография. – Тюмень, 2007; Клейменов М. П. Уголовно-правовое прогнозирование. – Томск, 1991; Коломийченко Е. В. Прогнозирование преступности осужденныхв местах лишения свободы: дис. … канд. юрид. наук. – М., 2000 и др.


[Закрыть] и криминалистики[86]86
  См.: Голубицкий Б. Г. Роль и задачи криминалистики в реформировании уголовного судопроизводства: ретроспекция и прогнозирование: дис. … канд. юрид. наук. – Краснодар, 2005; Дементьев А. Ю. Криминалистическое прогнозирование в процессе собирания и фиксации доказательств по уголовному делу: дис. … канд. юрид. наук. – Екатеринбург, 2003;Литвинов А. Н., Степанюк Р. Л. Прогнозирование и планирование в криминалистике. – М., 2004.


[Закрыть] тема прогнозирования достаточно актуализирована. В связи с вступлением России на новый этап своего экономического развития, а также задачами борьбы с коррупцией и другими преступлениями, подрывающими экономическую безопасность государства, злободневными остаются проблемы прогнозирования экономической преступности[87]87
  См.: Байжанов Н. А. Объяснение, прогнозирование и предупреждение преступлений в сфере экономики в Республике Казахстан и Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. – Астана, 2006; Дмитриев О. В. Криминологический анализ преступности в экономической сфере: характеристика, прогнозирование, противодействие: Монография. – М., 2007; Михайличенко А. А. Прогнозирование экономической преступности: дис. … канд. юрид. наук. – Омск, 2002; Шабанов С. Г. Криминологическая безопасность корпорации и ее прогнозирование: дис. … канд. юрид. наук. – Омск, 2001.


[Закрыть]. Экономика (финансовое прогнозирование) широко оперирует понятиями прогнозирования доходов и расходов бюджета, роста валового национального продукта, банкротства предприятий, кредитных рисков, финансовой устойчивости предприятий, эффективности инвестиционных проектов, уровня инфляции, потребительских цен, цен производителей, курсов акций и т. д.

В нормативных правовых актах термин «прогнозирование», как правило, используется в экономическом значении. Так, согласно ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»[88]88
  СЗ РФ. – 1995. – № 30. – Ст. 2871.


[Закрыть], государственное прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации – это система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития России, основанных на законах рыночного хозяйствования. Результаты государственного прогнозирования социально-экономического развития используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации конкретных решений в области социально – экономической политики государства.

В соответствии с ч. 1 ст. 174.1 «Прогнозирование доходов бюджета» Бюджетного кодекса Российской Федерации[89]89
  Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // СЗ РФ. – 1998. – № 31. – Ст. 3823.


[Закрыть], доходы бюджета прогнозируются на основе прогноза социально-экономического развития территории в условиях действующего на день внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган законодательства о налогах и сборах и бюджетного законодательства Российской Федерации, а также законодательства России, законов субъектов и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, устанавливающих неналоговые доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Статья 31 Федерального закона от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»[90]90
  СЗ РФ. – 1999. – № 14. – Ст. 1667.


[Закрыть] устанавливает, что в отношении каждого объекта систем газоснабжения постоянно осуществляется прогнозирование вероятности возникновения аварий, катастроф. Требования, нормы, правила и методика прогнозирования вероятности возникновения аварий, катастроф на объектах систем газоснабжения утверждаются федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области промышленной безопасности.

В постановлении Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. № 854 «Об утверждении Правил оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике»[91]91
  СЗ РФ. – 2004. – № 52. – Ст. 5518.


[Закрыть] закреплены правила планирования (прогнозирования) электроэнергетических режимов энергосистемы.

На нормативном уровне затрагиваются также вопросы прогнозирования чрезвычайных ситуаций[92]92
  См., например: Постановление Правительства РФ от 6 января 2006 г. № 1 «О федеральной целевой программе „Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года“ // СЗ РФ. – 2006. – № 6. – Ст. 695.


[Закрыть], развития той или иной сферы экономики, науки[93]93
  Постановление Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. № 866 «О Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2014 года» // СЗ РФ. – 2001. – № 52 (ч. 2). – Ст. 4974; от 17 октября 2006 г. № 613 «О федеральной целевой программе „Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007–2012 годы“ // СЗ РФ. – 2006. – № 44. – Ст. 4589.


[Закрыть] и др.

Законотворческая практика субъектов РФ идет по пути принятия законов о государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития. Такие законы были приняты в 38 субъектах Российской Федерации, однако в восьми из них в настоящее время признаны утратившими силу (Республики Удмуртия, Коми, Приморский край, Астраханская область, Владимирская область, Волгоградская область, Иркутская область, Чукотский автономный округ). Законы субъектов о прогнозировании и программах социально-экономического развития продолжают действовать в Республиках Адыгея, Алтай, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Мордовия, Тыва, Хакасия, Чечня, Алтайском крае, Красноярском крае, областях: Амурской, Вологодской, Ивановской, Костромской, Мурманской, Нижегородской, Новгородской, Новосибирской, Саратовской, Тверской, Ульяновской, Челябинской, Корякском и Ямало-Ненецком автономных округах.

Наряду с этим, около 50 субъектов РФ приняли нормативные акты в сфере прогнозирования чрезвычайных ситуаций.

Следует отметить, что в прикладных юридических науках – криминологии и криминалистике – прогнозирование понимается и рассматривается, как правило, в его социологическом смысле. В экономике используются категории финансового, но не правового прогнозирования. Юридический аспект прогнозирования, как наиболее сложный для изучения, зачастую остается без должного научного внимания. Это объясняется тем, что правовое прогнозирование подразумевает при его проведении учет множества факторов статики и динамики правовой сферы, что сделать без привлечения в прогнозное исследование интеллектуального потенциала представителей самых различных отраслей знаний, крайне сложно.

В общем понимании правовой прогноз представляет собой вариативное научное предвидение будущего состояния той или иной сферы правового регулирования или отдельных ее элементов.

В числе основных признаков правового прогнозирования можно назвать: направленность на оценку будущего состояния предмета прогнозного исследования (состояния правовой сферы или отдельных ее элементов); вариативность (допустимость нескольких вариантов развития прогнозного сценария); научность (правовой прогноз – особый вид научного исследования); многофакторность правового прогнозирования (учет при его проведении максимально возможного количества факторов развития законодательства и сферы его применения); достоверность и объективность.

Основными задачами правового прогнозирования являются:

определение вероятностного развития конкретной правовой сферы на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективу;

повышение качества и эффективности законодательства и практики его применения посредством выявления наиболее социально оправданных вариантов развития правовой сферы;

предупреждение возможных ошибок в правовом регулировании.

Понимание сущности и значения правового прогнозирования тесно связано с теорией правовых факторов. В общем значении под фактором (от лат. factor – делающий, производящий; factio – делаю) понимается причина, движущая сила какого-либо процесса, определяющая его характер или отдельные черты[94]94
  См.: Большая советская энциклопедия / гл. ред. Б. А. Введенский. – Т. 44. – М., 1956. – С. 507; Словарь русского языка: В 4 т. / под ред. А. П. Евгеньевой. – Т. 4. С – Я. – М., 1984. – С. 549; Большой Российский энциклопедический словарь. – М., 2003. – С. 194.


[Закрыть]; момент, существенное обстоятельство в каком-либо явлении[95]95
  См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка / под ред. Н. Ю. Шведовой. – М., 1973. – С. 779.


[Закрыть]. В юридическом смысле термином «фактор» обозначаются причины, движущие силы возникновения и развития правовых норм. Социальным фактором законодательной деятельности следует считать то или иное явление общественной жизни, так или иначе воздействующее на выявление потребности в правовом регулировании, на разработку, принятие, изменение или отмену закона, на его нормативное содержание[96]96
  См.: Законотворчество в Российской Федерации: Науч. – практ. и учеб. пособие / под ред. А. С. Пиголкина. – М., 2000. – С. 27.


[Закрыть].

Факторы развития законодательства делятся на постоянные и временные, позитивные и негативные, что важно учитывать при проведении каждого прогнозного исследования. Постоянными факторами могут быть, например, менталитет народа, традиция отношения общества к власти и праву, особенности географического расположения территории государства; временными – обстоятельства, присущие, например, переходному периоду в истории государства и общества, определенные природные катаклизмы и др.

Позитивный или негативный характер факторов зависит от того или иного исторического этапа в жизни общества, государства, от различных международных событий.

Например, негативным экономическим фактором в развитии законодательства является мировой финансово-экономический кризис, обусловивший снижение объемов промышленного производства и курса национальных валют многих государств и, как результат, ухудшение благосостояния населения. Негативные политические факторы – частая смена власти в стране, политическая нестабильность, волюнтаристские и конъюнктурные политические решения. Негативные социальные факторы – нищета, безработица, сложная демографическая обстановка, низкий уровень медицинского обслуживания, жилищная проблема и др. Негативные национальные факторы – межнациональные и межрелигиозные конфликты. Негативные экологические факторы – природные и техногенные катастрофы, эпидемии и эпизоотии.

Все факторы неразрывно связаны между собой. Например, экономический кризис ведет к росту безработицы и других негативных социальных факторов; негативные политические факторы влияют на состояние экономики и социальной сферы; негативные экологические факторы, как правило, влекут человеческие и финансовые потери и т. д.

Факторы правового порядка могут оказывать позитивное, негативное, и индифферентное влияние на правовую сферу в целом. Так, хорошее знание правил и приемов юридической техники сказывается позитивно на качестве законов и иных нормативных правовых актов; высокий уровень правосознания граждан служит залогом их законопослушности.

Нельзя сбрасывать со счетов субъективный фактор в правовой сфере, выражающийся в форме общественного мнения, деятельности субъектов права законодательной инициативы, участии в законотворческом процессе научных учреждений и экспертных групп, лоббизм, интересы «бизнес-структур» и др.

Правовой прогноз призван найти такие пути развития правовой сферы в будущем, которые сводят к минимуму действие негативных факторов, способствуют повышению качества и эффективности правового регулирования в целом.

Важно иметь в виду, что правовой прогноз должен быть тесно связан с иными видами специального социального прогнозирования (экономическим, техническим, экологическим, социологическим, культурологическим и др.), что поспособствует принятию взвешенных и профессиональных прогнозных решений в правовой сфере.

Объектами юридического прогнозирования могут быть: отдельные отрасли законодательства; правовые институты; законы и иные крупные правовые акты; формы деятельности государственных и муниципальных органов; формы и деятельность социальных учреждений и бизнес-структур; материалы правового мониторинга; динамика отношения граждан к праву[97]97
  См.: Тихомиров Ю. А. Циклы правового развития // Журнал российского права. – 2008. – № 10. – С. 20, 21.


[Закрыть].

Прогнозирование необходимо отличать от проектирования, программирования и планирования. Проектировать означает предполагать, намечать, собираться что-либо сделать, осуществить. Программа – это изложение основных принципов, задач и целей намеченной деятельности. План – намеченная программой система мероприятий, предусматривающая определенный порядок, последовательность и конкретные сроки выполнения определенных работ, операций и т. д., объединенных общей целью. Всякое прогнозирование имеет вероятностный характер, планирование – директивный, императивный. Тот или иной официально утвержденный план для органов государственного управления обязателен. План базируется на соответствующем прогнозировании, которое «является основой планирования государственного управления и достижения управленческой эффективности»[98]98
  Сафаров Р. А. Прогнозирование в системе принципов государственного управления. – С. 100.


[Закрыть]. В цивилизованном обществе всякое социальное планирование должно опираться на определенное прогнозирование и только в этом случае можно говорить о непосредственном включении прогнозирования в процесс конкретного планирования[99]99
  См.: Виноградов В. Г., Гончарук С. И. Указ. соч. – С. 198.


[Закрыть]. План, разработанный без соответствующего прогнозирования, неизбежно сводится к произвольному волевому решению, и социальная эффективность планирования резко падает.

Правовое прогнозирование в сфере законотворческой деятельности, мотивационно предопределяющее векторные параметры и управленческие потенции права, при надлежащей методической организованности, в конструктивном взаимодействии со специалистами иных отраслей научного знания (человеческий ум – это связь мыслей) способно обеспечить: 1) необходимую научную альтернативность, без которой невозможно здравое, реалистическое, системно-комплексное, всеохватное, достоверное прогностическое обдумывание, исследование многовариантных аспектов будущего; 2) постижение объективных общественных потребностей, истинной сущности и практической ценности исследования объектов прогнозирования, видение которых не так просто как порой кажется; 3) всесторонний оценочный учет различных социальных факторов, детерминирующих нормативный характер прогностических решений, их временную дистанцированность; 4) научную обоснованность правового проектирования, программирования, планирования, правовых методов, приемов, способов государственного управления.

Без научного прогнозирования невозможна нормальная управленческая деятельность в системе общественных отношений. Это особенно касается законотворческой деятельности как деятельности, отражающей определенные нормативно-правовые потребности, интересы общества, как деятельности оценочной, коммуникативной, созидательной, преобразующей. Поэтому так важен вопрос о правильной методической организации прогностической деятельности. Организация – это 1) внутренняя упорядоченность, согласованность, взаимодействие тех или иных частей целого (определенным образом системно дифференцированных или относительно автономных); 2) совокупность действий, ведущих к образованию определенных системных взаимосвязей, взаимозависимостей частей целого; 3) объединение людей, совместно реализующих определенную программу и действующих на основе определенных, конвенционально установленных принципов, правил.

Прогноз социальных явлений, как правило, многовариантен. При проектировании прогностической модели той или иной деятельности различают три следующих уровня: монопроект, мультипроект и мегапроект[100]100
  Подробнее об этом см.: Новиков A. M., Новиков Д. А. Методология. – М., 2007.


[Закрыть]. Применительно к законотворческой деятельности прогностический монопроект – это прогностическая модель отдельного законодательного акта или какой-то его отдельной части, мультипроект – это комплексный прогностический проект, включающий в себя прогностическую модель ряда законодательных актов, мегапроект – это прогностическая модель развития, совершенствования ряда отраслей законодательства или всей системы законодательства в целом.

Названные уровни прогностической деятельности предполагают использование множества методов, как общенаучных (анализ, синтез, индукция, дедукция, диалектический), так и специальных.