Текст книги "Земельное право"

9

Очень важно понимать, что земельные правоотношения могут регулироваться как непосредственно земельными нормативными актами, так и нормативными актами иных отраслей права РФ. ЗК РФ – свод правил по самостоятельному регулированию земельного права, но в тех случаях, когда данный вопрос не предусмотрен в его тексте, вступают в силу нормы других отраслей российского законодательства.

6. Земельно-правовые нормы: понятие, виды, особенности

Земельно-правовая норма – это правило поведения субъектов земельных отношений, которым они должны руководствоваться, совершая свои действия и поступки, принимая ответственные решения.

1

Земельно-правовая норма, как и всякая иная правовая норма, имеет свою внутреннюю структуру, т. е. составные части, связанные между собой определенным логическим содержанием.

2

Структура земельно-правовой нормы:

♦ гипотеза, т. е. описание условий действия правовой нормы. Условие не обязательно должно быть подробным описанием. В земельном законодательстве содержится немало статей, в которых описываются очень краткие фактические обстоятельства, необходимые для применения данной правовой нормы. Этим фактическим обстоятельством может быть, например, то, что пользователем земельного участка является гражданин или государственная, общественная организация. Юридический статус субъекта земельного права служит здесь необходимым условием (фактом) для применения определенной земельно-правовой нормы. В гипотезе не обязательно присутствие слова «если», указывающего на условие, но оно всегда подразумевается;

♦ диспозиция, которая указывает, каким должно быть поведение людей, организаций, предприятий, учреждений при наличии предусмотренных гипотезой фактических обстоятельств или условий;

♦ санкция, которая указывает на юридические последствия совершенного правонарушения (штраф, принудительное изъятие земельного участка и др.). Санкция может быть не только наказательной (штрафной), но и просто правовосстановительной, рассчитанной лишь на восстановление нарушенного права.

3

Структурные части земельно-правовой нормы излагаются в статьях, пунктах, подпунктах того или иного нормативного акта по-разному, что отражает особенности различных земельно-правовых норм.

4

Поскольку нормы земельного права действуют в определенной логической взаимосвязи, т. е. одни из них регулируют позитивные (положительные) действия людей, другие – правоохранительные (охраняют их от нарушений), то в законодательной практике допускается раздельное их формулирование. Во избежание нежелательных повторений в земельном законодательстве имеются также отсылочные статьи – нормы, которые не излагают полностью их содержания, а отсылают к другим статьям данного или иного нормативного акта. Применяется и прямой способ изложения тех или иных элементов правовой нормы – без отсылки к другим статьям нормативного акта.

5

По форме предписываемого поведения можно выделить следующие виды земельно-правовых норм:

♦ обязывающая (императивная) норма провозглашает обязанность совершить определенное активное действие. Например, ст. 42 ЗК РФ обязывает собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками, своевременно производить платежи за землю;

♦ запрещающая норма устанавливает обязанность не совершать действий, запрещенных этой нормой. Например, ст. 42 ЗК РФ запрещает допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих территорий;

♦ управомочивающая норма дает право участникам земельных отношений совершать определенные действия, указанные в данной норме (например, производить посевы и насаждения, сдавать земельный участок в аренду и т. д.).

6

В зависимости от характера предписания и способа воздействия на участников земельно-правовых отношений земельные правоотношения делятся на две группы: материально-правовые нормы и процессуальные нормы земельного права.

7

Первая группа классифицируется на следующие виды: нормы положительного правового регулирования, которые устанавливают права и обязанности участников земельно-правовых отношений (регулятивные нормы); нормы-гарантии, которые обеспечивают соблюдение регулятивных норм земельного права.

8

Регулятивные нормы также подлежат разделению:

♦ уполномочивающие нормы – это нормы, которые направлены на реализацию участником земельно-правовых отношений своего права на совершение определенных положительных действий;

♦ обязывающие нормы – это нормы, устанавливающие обязанность участника земельно-правовых отношений совершить определенные положительные действия;

♦ запретительные нормы – это нормы, запрещающие участнику земельно-правовых отношений совершать те или иные действия противоправного характера;

♦ компенсационные нормы – это нормы, предусматривающие обязанность участников земельно-правовых отношений возмещать причиненный ими правомерный вред, и др.

9

Нормы-гарантии подразделяются на следующие виды: поощрительные нормы (направлены на повышение заинтересованности пользователей земель в рациональном их использовании и охране (экономическое стимулирование); карательные нормы (устанавливают принуждение субъектов земельных правоотношений к выполнению предписаний регулятивных норм, а также ответственность субъектов земельных правоотношений за виновное противоправное невыполнение, нарушение данных предписаний).

10

По юридическому содержанию процессуально-правовые земельные нормы подразделяются:

♦ на правонаделительные нормы (определяют порядок предоставления участникам земельно-правовых отношений каких-либо прав, законных интересов);

♦ правообеспечительные нормы (устанавливают порядок реализации предоставленных участникам земельно-правовых отношений прав и обязанностей);

♦ правоохранительные нормы (устанавливают порядок разрешения земельных споров);

♦ правопрекращающие нормы – это нормы, которые определяют порядок прекращения прав на земельный участок.

7. Источники земельного права: понятие и общая характеристика

1

Источники российского земельного права – это внешние формы выражения правотворческой деятельности государства, в которых закрепляются, формулируются правила поведения, обязательные для исполнения.

2

Источник права в широком смысле – это совокупность документов и принципиальных положений, на которые опирается правоприменитель в осуществлении своей деятельности, включая принципы морали и правосознания. Источник права в узком смысле – это действующие в государстве официальные документы, устанавливающие или санкционирующие нормы права (правила поведения). Источники земельного права – законодательные и иные нормативные правовые акты, принятые и изданные компетентным государственным органом и содержащие правовые нормы, регулирующие земельные отношения.

3

К источникам земельного права России относят следующие:

• Конституция РФ от 12 декабря 1993 г.;

• федеральные законы:

– ЗК РФ,

– Гражданский кодекс Российской Федерации (далее – ГК РФ),

– Водный кодекс Российской Федерации (далее – ВК РФ),

– Лесной кодекс Российской Федерации (далее – ЛК РФ),

– Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»,

– Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»,

– Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»,

– Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»,

– Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»;

• Законы РФ, например Закон РФ от 11 октября 1991 г. № 1738-I «О плате за землю»;

• указы Президента РФ:

– Указ Президента РФ от 11 декабря 1993 г. № 2130 «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость»,

– Указ Президента РФ от 14 февраля 1996 г. № 198 «О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности»;

• постановления Правительства РФ:

– постановление Правительства РФ от 15 марта 1997 г. № 1319 «О порядке определения нормативной цены земли»,

– постановление Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 830 «Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота»,

– постановление Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. № 833 «О государственном земельном контроле»;

• нормативные правовые акты субъектов РФ и органов местного самоуправления;

• общие принципы права;

• нормативные договоры;

• международные договоры, заключенные с иностранными государствами;

• некоторые обладающие юридической силой обычаи.

8. Конституция РФ как основной источник земельного права

1

Основной закон России – Конституция РФ – предусматривает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство, полномочия главы государства, законодательных, исполнительных и судебных органов власти, являющихся самостоятельными, и органов местного самоуправления.

2

Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (п. 2 ст. 4 Конституции РФ). Положения и нормы Конституции РФ имеют высшую юридическую силу, им должны соответствовать и не противоречить все законодательные и иные правовые нормативные акты, которые принимаются всеми государственными органами в области земельных отношений.

3

Конституцией РФ земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ (п. 1 ст. 72). Конституция РФ подразделяет земельное законодательство на федеральные правовые акты и правовые акты субъектов РФ. В этом проявляется их наиболее общая классификация.

4

Конституция РФ содержит ряд положений, которые являются отправными, основополагающими для земельного законодательства. Так, непосредственно на регулирование земельных отношений направлены следующие статьи Конституции РФ:

• ст. 9 – о земле и иных природных ресурсах, находящихся в различных формах собственности;

• ст. 36 – о праве частной собственности на землю и регулировании условий и порядка пользования ею на основе федерального закона;

• ст. 42 – о праве каждого на благоприятную окружающую среду;

• ст. 58 – об обязанности каждого сохранять природу, бережно относиться к ее богатствам;

• ст. 72 – об отнесении к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды.

5

Статья 36 (ч. 2) устанавливает, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если при этом не наносится ущерб окружающей среде и не нарушаются права и законные интересы иных лиц. Статья 72 определяет, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся земельное законодательство (п. «к»), а также вопросы владения, пользования и распоряжения земельным участком (п. «в»).

6

Несомненную значимость для регулирования земельных правоотношений представляют собой также положения Конституции РФ:

♦ о гарантировании единства экономического пространства, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности (ст. 8);

♦ о равенстве всех перед законом и судом (ст. 19);

♦ об обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57) и некоторые другие.

9. Общая характеристика Земельного кодекса РФ, федеральных законов и подзаконных нормативных актов как источников земельного права

Земельный кодекс РФ – это нормативный правовой акт, регулирующий отношения, связанные с землей, и иные непосредственно связанные с ними отношения.

1

Земельное законодательство в соответствии с Конституцией РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ и состоит из ЗК РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ. На основании и во исполнение федерального земельного законодательства органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

2

ЗК РФ регулирует отношения по использованию и охране земель в России как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения). Эти и другие, непосредственно «земельные» законы, составляют сердцевину земельного права, его основную часть на федеральном уровне.

3

Следует отметить, что с 1 марта 2015 г. вступает в силу Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», направленный на совершенствование действующего порядка предоставления земельных участков из государственной и муниципальной собственности посредством снижения административных барьеров и сокращения избыточных согласований. ЗК РФ дополнен шестью новыми главами, при существенном изменении или исключении положений действующих статей.

4

Источниками земельного права являются федеральные законы, входящие в иные отрасли права, но предусматривающие земельные нормы. Законы других отраслей права можно условно разделить на две группы:

1) законы природоресурсного блока, которые, как и земельные, регулируют отношения по поводу использования и охраны природных ресурсов (кроме земли), но затрагивают и земельные отношения (Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах», Федеральные законы от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире», от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»). Эти законы считают входящими в природоресурсную подотрасль экологического права;

2) законы иных, как бы далеких от земельного права, отраслей.

5

Среди федеральных законов, содержащих нормы земельного права, можно также назвать ГК РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), Уголовный кодекс РФ (далее – УК РФ), ЛК РФ. В них содержатся предписания, относящиеся к земельным отношениям. КоАП РФ и УК РФ содержат составы земельных правонарушений, за которые устанавливается и применяется административная и уголовная ответственность в зависимости от степени общественного вреда или общественной опасности.

6

Подзаконными нормативными актами, регулирующими земельные правоотношения, являются:

♦ указы Президента РФ – это главные подзаконные правовые акты. Подзаконность означает, что согласно ст. 90 Конституции РФ они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Главными они считаются потому, что Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, является гарантом прав и свобод человека и гражданина в России. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. Давая присягу, Президент РФ клянется уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию РФ, верно служить народу (эти положения присяги имеют непосредственное отношение к земельному праву, так как земельные права являются конституционными, основными, по поводу которых нередко высказывается озабоченность граждан);

♦ постановления Правительства РФ, которое осуществляет исполнительную власть в РФ. Акты Правительства РФ принимаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ и являются обязательными для исполнения на территории РФ. Во исполнение своих полномочий Правительство РФ, осуществляя распорядительные функции, активно участвует в формировании земельного права, а также принимает оперативные меры по налаживанию и обеспечению земельного правопорядка;

♦ ведомственные акты – это приказы, инструкции, правила, наставления, принимаемые центральными органами исполнительной власти, к которым согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» относятся:

– Министерство РФ – это федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, координирует деятельность в этой сфере, иных органов исполнительной власти. Министерство РФ возглавляет входящий в состав Правительства РФ федеральный министр,

– Федеральная служба России – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий специальные исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения,

– Федеральное агентство – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору; может иметь статус коллегиального органа.

Их акты регулируют отношения внутри системы своего ведомства, но каждое из них обладает координационными функциями, которые и обусловливают значение ведомственных актов как источников земельного права;

♦ нормативные акты организаций, т. е. акты, устанавливающие для неперсонифицированных граждан обязанности или предоставляющие им права, принимаются в организациях, учреждениях и на предприятиях.

10. Нормативные правовые акты субъектов РФ и органов местного самоуправления как источники земельного права

1

Субъекты РФ на основании ст. 10 ЗК РФ наделены следующими полномочиями в области земельных отношений:

♦ изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов РФ;

♦ разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов РФ;

♦ управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов РФ;

♦ иными полномочиями, не отнесенными к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.

2

Среди нормативно-правовых актов, принятых субъектами РФ в области регулирования земельных отношений в рамках указанной компетенции, можно назвать:

• Закон Свердловской области о регулировании земельных отношений от 6 декабря 1995 г.;

• Закон Воронежской области о регулировании земельных отношений от 25 мая 1995 г.;

• Временное положение о регулировании земельных отношений в Тверской области, принятое 25 июля 1996 г. Законодательным собранием Тверской области.

3

Конституция РФ обеспечивает гражданам самостоятельное решение вопросов местного значения. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических, географических и иных местных условий (ст. 130, 131 Конституции РФ).

4

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» определяет предметом ведения местного самоуправления регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, контроль за исполнением земель на их территории, регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения (ст. 6).

5

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ (ст. 19).

6

К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений ЗК РФ (ст. 11) относит:

♦ изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;

♦ установление с учетом требований законодательства РФ правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований;

♦ разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель;

♦ управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности;

♦ иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

11. Понятие и содержание права собственности на землю в Российской Федерации

1

Право собственности является наиболее полным по содержанию правом на имущество. По своей правовой природе это одно из основных вещных прав. В соответствии с ГК РФ собственнику принадлежит право владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Отношения владения, пользования и распоряжения земельным участком, составляющие содержание права собственности на землю, урегулированы и земельным, и гражданским законодательством. При этом понятие права собственности, определенное ГК РФ, составляет основу всех отношений собственности в Российской Федерации. Земельное законодательство, воспринимая институт права собственности, не может исключить какое-то из положений, составляющих права собственника, поскольку изменять содержание общеправового института отдельная отрасль – земельное право – не должна.