Текст книги "Реформы в России в 2000-е годы. От законодательства к практикам"

Тема продовольственной безопасности в России неотделима от общего вектора ее внутренней и внешней политики. Маятник Кремля то приближался, то отдалялся от либерального курса, что прямо диктовало отношение к продовольственной безопасности как независимости от импорта. Ярко и зримо это проявилось в спорах о целесообразности вступления России в ВТО.

Переговоры по поводу вступления России в ВТО были настолько долгими, что финал казался почти невозможным. Это обусловило полное равнодушие экономических агентов к теме ВТО. Однако, как только переговоры вышли на финишную прямую, представители аграрного сектора стали активно противостоять вступлению страны во всемирный торговый клуб [Барсукова, 2013а]. (Пожалуй, только экспортеры зерна сохраняли спокойствие, поскольку их интересы не затрагивались членством в ВТО.) Аграрии доказывали, что обязательства, которые берет на себя Россия, вступая в ВТО, несут угрозу продовольственной безопасности. Аграрии формировали мнение об альтернативности выбора: либо ВТО, либо продовольственная безопасность России.

Восприятие ВТО как угрозы продовольственной безопасности России подтверждается анализом российских печатных СМИ. Обсуждение ВТО в СМИ шло по нарастающей в 2000-е годы и достигло «пика» в 2006 г., когда Россия договорилась с США по вопросу членства в ВТО. Однако это ни к чему не привело, что обусловило резкий спад интереса к данной теме. Постепенно настроение власти и общества дрейфует в сторону подготовки страны к «осадному положению». Слабая интеграция России в мировую экономику трактуется как спасение от мирового финансового кризиса 2008–2009 гг., что выразил В. Путин: «Мы стремились в ВТО, но вы нас, к счастью, не пустили». Однако в 2012 г. либеральные настроения в политике реанимируются. Верховная власть форсирует переговоры по вступлению России в ВТО [Барсукова, Коробкова, 2014].

Наиболее активное сопротивление вступлению в ВТО оказали аграрии. Они доказывали погубность этого шага, его несовместимость с курсом на продовольственную безопасность. Опасения вызывал не сам торговый клуб, а конкретные условия, на которые соглашалась России. И действительно, прежняя Государственная программа развития сельского хозяйства на 2013–2020 гг., нацеленная на достижение контрольно-целевых показателей Доктрины, была отправлена на доработку с учетом обязательств, которые принимала на себя Россия как член ВТО. Оппоненты подчеркивали, что членство РФ в ВТО не позволит достичь целей, которые были зафиксированы Доктриной продовольственной безопасности.

Сопротивление, которое оказали аграрии, было нешуточным. Их представители стали лидерами движения «Стоп-ВТО» (<www. stop-vto.ru>), создали аналитический центр «ВТО-Информ», отвечающий за «патриотическую экспертизу» вступления в ВТО (<www. wto-inform.ru>), организовывали митинги и проч. Даже пытались вынести вопрос о присоединении к ВТО на всенародный референдум, в чем им было отказано ЦИКом. Позицию аграриев поддержали три из четырех парламентских партий. Протокол о вступлении России в ВТО был ратифицирован только за счет «Единой России», все остальные думские партии проголосовали «против». Аграрии видели угрозу в грядущем снижении импортных пошлин, в сокращении господдержки сельхозпроизводителей, в ограничении возможностей использовать отечественные фитосанитарные нормы для запрета импорта продовольствия. Вступление в ВТО трактовалось аграриями как национальное предательство, которое приведет к развалу отечественного аграрного бизнеса и ударит по здоровью нации [Барсукова, 20136]. (Более подробно тематика ВТО обсуждается в следующем параграфе.)

Предельно упрощая ситуацию, можно утверждать: сторонники членства РФ в ВТО в своей аргументации не вспоминали про продовольственную безопасность, считая ее досадным отклонением от либерального курса, а противники вступления в ВТО, наоборот, акцентировали внимание на продовольственной безопасности, которая ставилась под удар членством России в ВТО. Аграрному лобби не удалось заблокировать вступление в ВТО. Верховная власть в лице В. Путина жестко и однозначно дала понять, что курс на международную интеграцию не подлежит обсуждению. Термин «продовольственная безопасность» становится символом оппозиции, и полностью уходит из риторики официальных государственных лиц и провластных политических лидеров [Барсукова, Коробкова, 2014]. В связи с этим на момент вступления в ВТО и последующий период, вплоть до 2014 г., упоминание продовольственной безопасности в российских печатных СМИ существенно сократилось (рис. 1). В 2012–2013 гг. продовольственная безопасность списывается в архив российской истории как очередной неудачный «ляп» политики Д. Медведева.

Рис. 1. Число упоминаний «продовольственной безопасности» в российской прессе в 2000-е годы (по базе «Интегрум»)

Примечание: «Интегрум» – база, содержащая полнотекстовые версии российских газет и журналов. Всего в ресурсе представлено около 500 отечественных журналов, более 250 центральных и 1000 региональных газет.

Применение экономических и торговых санкций против России со стороны США и стран ЕС в 2014 г. коренным образом изменило положение дел. Ответные меры правительства Д. Медведева, введенные в августе того же года, означали существенную корректировку внутренней политики, усиление ее нацеленности на самообеспечение и самоизоляцию [Гуриев, 2015]. В августе 2014 г. понятие «продовольственная безопасность» с триумфом возвращается в российские печатные СМИ (рис. 2).

Рис. 2. Число упоминаний «продовольственной безопасности» в российской прессе c января 2014 по февраль 2015 г.

(по базе «Интегрум»)

Введя запрет на импорт ряда продовольственных товаров, правительство провозгласило курс на импортозамещение. Продовольственная безопасность не просто возвращается в официальный дискурс, но становится центральным понятием внутренней и внешней политики России, объявляется национальным стратегическим приоритетом. Аграрии, интересы которых были попраны условиями вступления в ВТО, получили шанс на моральную и материальную сатисфакцию. Впрочем, сыграло роль и объективное обстоятельство: значительное ослабление рубля стало финансовым барьером для импорта. Фокус импортозамещения пришелся на рынок продовольствия, где есть определенные шансы на успех. По крайней мере прогнозы по другим отраслям выглядят намного хуже. Кроме того, падение нефтяного рынка актуализировало поиск новой экспортной специализации России. Надежды возлагаются на аграрный сектор, что предполагает ребрендинг России с «нефтяной трубы» на «матушку-кормилицу». Инструментально это проявляется в росте контроля правительства за аграрной сферой, повышении статуса и финансовых возможностей Министерства сельского хозяйства, прямом («ручном») регулировании аграрной сферы. Подобный тренд воплощен в образе Via Kremlina.

Контекст санкций внес существенные коррективы в интерпретацию продовольственной безопасности. Возобладал экономический национализм как откат от либерального курса, декларируемого при вступлении в ВТО [Dufy, 2015]. Смысловые конструкции, прежде используемые национально-консервативной оппозицией, перешли в официальный дискурс власти.

Как отметил аграрный социолог: «Есть пещерная, идущая с давнишних времен автократическая позиция, что надо закрываться и самим все производить, чтобы ни от кого не зависеть. Но при этом забывается, что этот тип аграрной экономики дороже. У нас сейчас процветает именно эта точка зрения…Это связано с ростом национализма».

«Мне кажется, что вероятность выхода из ВТО – очень большая. Сейчас многие об этом говорят. Нужно выживать внутри страны. Если нормы ВТО будут мешать развитию экономики страны, им не будут следовать. Это сейчас однозначно…Я уверена, что в нынешней ситуации мы выйдем из ВТО, если это станет препятствием развитию сельского хозяйства, собственной экономики. Когда вступали в ВТО, аграриев принесли в жертву, а сейчас говорят – кто наполняет бюджет? Аграрии и наполняют»» (руководитель ассоциации крестьянских и фермерских хозяйств).

Однако невзирая на патриотическую риторику, бизнес остается приверженцем рыночной логики с акцентом на прибыль и эффективность. Либеральное понимание рынка как логики хозяйствования, игнорирующей национальные рамки, противоречит официальной риторике, акцентирующей приоритеты «своего» рынка.

«Рынок – он и есть рынок, что во Франции, что в России. Фермеру не надо произвести зерно. Ему надо произвести зерно, чтобы он мог заработать. У власти была позиция: производство зерна – это не бизнес, это миссия. Накормить народ…Мы стараемся максимально эффективно эту глупость подавлять… Государство может говорить о миссии накормить человечество, но для фермера безразлично, кому продавать – экспортеру или на внутреннем рынке» (руководитель бизнес-ассоциации).

Сдвиг в политике, внешней и внутренней, не верно трактовать как «отход от рынка». Скорее, это попытка создать национальную версию рынка, готового поступиться интересами индивидуальных акторов во имя национальных интересов, право интерпретировать которые принадлежит Кремлю. Как определил ситуацию эксперт-экономист:

«Обоснование идет в духе “России нужно…” А что такое Россия? Это как будто человек такой – Россия. Это холистическое восприятие страны как чего-то целого, у чего есть интересы, что может действовать, как если бы это был человек. Это распространенное методологическое клише, которое оказывает влияние на политику. По другую сторону баррикад – другое видение мира, методологический индивидуализм, через призму людей, зачем это нужно людям…Если представить себе Россию как нечто целое, как бабу с косой, которая кормит свиней, тогда, конечно, чем больше у нее свиней, тем лучше» (научный сотрудник Института мировой экономики и международных отношений).

В общественном сознании формируется образ единого, сплоченного народа, готового поступиться частными интересами во имя защиты национальных интересов, находящихся под угрозой.

«Есть те, кому это нужно, и есть те, кто вынужден платить за это более высокие цены, чтобы те размахивали флагом продовольственной безопасности…Власти, конечно, приятнее методологический холизм. Что для России опасно, а что безопасно? Например, кто-то сказал, что опасно, если импортных свиных пяточков будет больше 50 %. Начинаешь разбираться, а кому опасно? Производителям – не опасно, потребителям – не опасно. Никому не опасно. А России опасно. Это на уровне методологии, на уровне мировоззрения. Холизм – это вера, что у страны есть объективные национальные интересы. И что если даже никому из живущих в этой стране эти интересы не нужны, то у страны они все равно есть. Методологически это допустимая позиция, но она идеальна для лоббистов. Они говорят, мы сделаем то, что России надо. Дайте нам денег, и будет 50 % свиных пятачков» (научный сотрудник Института мировой экономики и международных отношений).

Государство выходит на первый план не только как главный распорядитель финансовой помощи, но как основной конфигуратор смыслов, к которым апеллируют участники аграрного рынка. Наши респонденты активно использовали схему противопоставления национально ориентированной государственной политики В. Путина и «бардака» космополитичной экономической реформы Б. Ельцина.

«Был премьером Егор Гайдар, он легковесно заявлял, что нас поляки накормят картошкой, кто-то еще нас будет кормить. Как они нас накормят, мы видим сегодня. Я думаю, что поняли неотвратимость того, что мы должны себя кормить… И это будет более качественная продукция. Это понимание снизу до верху у людей есть» (глава районной администрации Смоленской области).

Поддержка населением курса на продовольственную независимость основана на общей, далеко выходящей за рамки экономической проблематики, картине мира. Это протест против утери Россией роли великой державы, против игнорирования ее позиции в глобальной политике. Тождественность понятий «продовольственная безопасность» и «продовольственная независимость» основана на недоверии к торговым потокам, которые в любой момент могут быть прерваны по политическим причинам ввиду слишком сильного влияния политики на международную торговлю.

«Мы не закрываемся, но расставляем приоритеты. Чтобы при любых санкциях люди были обеспечены продуктами питания…Я думаю, что не Крым и не Украина тому причина. Мы почувствовали, что нам диктуют свои условия те, кто сильнее в политическом плане» (глава районной администрации Смоленской области).

Правящая политическая элита прекрасно помнит, что голод и нехватка продовольствия сыграли решающую роль в разрушении царской России, а потом и СССР. Эта историческая память диктует особое внимание государства к «хлебной теме». И если возникает угроза роста цен на зерно на внутреннем рынке, государство немедленно пережимает каналы экспорта. Так, в засушливый 2010 г. был введен запрет на экспорт пшеницы, замененный впоследствии на плавающую пошлину. Эта мера, невыгодная экспортерам и производителям зерна, соответствовала интересам животноводов, которых активно поддерживало правительство ввиду низкой доли самообеспеченности на рынке мяса и молока.

«От запрета страдали экспортеры и производители зерна. Для животноводов это было прекрасно…На экспортеров всем наплевать, они – агенты мирового капитала, если им плохо, то туда им и дорога. А вот о животноводах все думают. На них плевать опасно, они тоже могут плюнуть» (аналитик консалтинговой компании).

Ставка делается на крупных и сверхкрупных производителей продовольствия. Не получив желаемых результатов от развития фермерства в 1990-е годы, российское государство сделало ставку на «ручное управление» ограниченным числом агрохолдингов, создаваемых в ходе вертикальной и горизонтальной интеграции. Эти агрохолдинги – гибридная реальность между восстановлением советских совхозов и ультракапиталистической эксплуатацией [Никулин, 2010; Davydova,

Franks, 2015]. Возникнув на волне кризиса 1998 г., эти структуры стали основными реципиентами государственной помощи. Агрохолдинги зависят от государственного финансирования, но одновременно государство является заложником этой политики, поскольку ситуация на продовольственных рынках сверхчувствительна к положению дел в этих структурах, что превращает агрохолдинги в сильных и жестких лоббистов.

Легитимация национал-консервативного сдвига в аграрной политике апеллирует к заботе о здоровье населения. Априори верным считается утверждение, что импортные продукты «грязные», перекормленные ядохимикатами, содержащие ГМО и проч. В противовес этому отечественные продукты презентируются как «чистые», гарантирующие здоровье нации. И у этой позиции есть основания: в России на 1 га используется в 10 раз меньше минеральных удобрений, чем в Италии, Германии и в 100 раз меньше, чем в Новой Зеландии [Варшавский, 2014, с. 110].

«Из-за нехватки денег у нас экологически чистая продукция выращивается. На Западе продукции получают много, но и нормы внесения удобрений у них огромные. Мы стараемся за счет севооборота урожай поддерживать. Наши люди предпочитают свою продукцию, они чувствуют вкус ее. Импортное яблоко лежит месяц и не портится. Почему? Потому что химия» (глава районной администрации Смоленской области).

Характерно, что в официальном дискурсе не обсуждается, какая нагрузка ложится на потребителей при доминировании протекционистского сценария. Забота о потребителе, чтобы он получал «здоровые, чистые» отечественные продукты вместо «вредных» иностранных, замалчивает то обстоятельство, что эта политика ведет к росту цен. Санкции против России в значительной степени касались чиновников. Принятые российскими властями контрсанкции легли на плечи потребителей через повышение цен на продукты питания и сокращение выбора. Кроме того, оголившийся российский рынок стали заполнять отечественные продукты сомнительного качества, стремительно выросла доля фальсифицированных продуктов питания. Это связано как с ограниченностью ресурсной базы (например, нехваткой сырого молока для производства сыров), так и со смещением спроса на нижний ценовой сегмент ввиду падения покупательной способности населения.

«Если брать АПК, то это один из немногих секторов экономики, где есть хоть какие-то предпосылки для импортозамещения, поэтому, по крайней мере на уровне риторики, лоббистам есть что предложить. И когда они обещают нарастить выпуск, то не говорят, какого качества будут товары. Последние месяцы валом идут проверки по всей стране; молочная, мясная продукция – везде несоответствие стандартам» (научный сотрудник Института мировой экономики и международных отношений).

Фактически государство монополизировало право трактовать понятие «продовольственная безопасность» в духе национал-протекционизма, заблокировав как либеральную традицию, так и идею продовольственного суверенитета «снизу», что подразумевает широкое участие мелких производителей в создании местного продовольственного рынка. Причем эти дискурсы оказались непопулярными по принципиально разным причинам. Либеральный – в силу численного меньшинства и слабой мобилизации их сторонников. Продовольственный суверенитет «снизу», наоборот, массово представлен в практиках россиян, хозяйствующих на своих дачах и личных подсобных хозяйствах. Но эта деятельность не находит поддержки в официальном дискурсе, более того, критикуется как «анахронизм». Идея продовольственного суверенитета «снизу» жива в практиках, не пробиваясь в официальный дискурс. Про движение Via Campesina, популярное в Латинской Америке и в Европе, в России мало кто знает. Как точно подметил наш респондент: «Вместо Via Campesina у нас работает Via Kremlina». Идея продовольственного суверенитета в виде самоорганизации мелких производителей при поддержке гражданского общества вытеснена в самый дальний угол общественной дискуссии.

«Люди это не осознают как некую коллективистскую задачу солидарности, но они втихаря практикуют на уровне отдельных домохозяйств, на уровне неформальных сетей. И почему концепция тихая? Потому что такова политическая ситуация. Там, где люди пытались что-то создать – Крестьянский фронт, Народный фронт – все это через несколько лет или разгромлено, или возглавлено представителями «Единой России». Не имея удачных образцов политической деятельности, люди стараются быть аполитичными» (аграрный экономист, РАНХиГС).

Самообеспечение как стратегия выживания семей не пересекается с государственной политикой по обеспечению продовольственной безопасности, в рамках которой ставка делается на крупные и сверхкрупные аграрные предприятия. Государство и народ решает проблемы изолированно друг от друга. Государство шумно, с подключением СМИ, используя весь арсенал патриотической риторики, а люди – тихо, стараясь не привлекать внимания к своей деятельности. Массовая практика не имеет публичного языка и лоббистских структур, она скрывает свои масштабы, не ожидая ничего хорошего от внимания властей.

«Государство говорит: посмотрите на наше личное подсобное хозяйство, оно у нас отсталое, оно мелкое. И действительно, последние 10лет его показатели неуклонно снижаются. И сами люди говорят: “Да что вы? Это для выживания. Это разве серьезно? Это роли не играет”. И все это уходит в тень сознания и бюрократов, и самих людей. А там крутятся приличные ресурсы. До сих пор на своих колхозных и дачных сотках российские обыватели картошки производят больше, чем США и Англия вместе взятые» (аграрный экономист, РАНХиГС).

Нынешняя ситуация архаичного самообеспечения проходит в формате неформальной экономики, за пределами государственного регулирования, с минимальной товарностью. Для того чтобы эта деятельность приобрела товарный характер, необходимы институциональные возможности для широкого участия населения в этой деятельности (кооперация, контрактация и проч.). То есть необходимы инклюзивные, «вовлекающие» институты, создающие возможности для экономической активности широких слоев населения. Вместо этого Россия уверенно продвигается по пути создания экстрактивных (извлекающих) институтов, которые характеризуются защитой прав в пользу ограниченной элиты (т. е. извлечение выгоды из существующей экономической системы) [Асемоглу, Робинсон, 2015]. Нельзя сказать, что аграрная политика в России совсем игнорирует фермеров. Однако их поддерживают не как агентов экономического роста, а как субъектов развития сельской местности. Ставка России на гигантоманию аграрного производства противоречит доминирующим в мире представлениям о важности крестьянского движения, о роли фермеров как структурной основы сельского хозяйства.

Непопулярность либеральной позиции и игнорирование движения Via Campesina в России приводит к абсолютному доминированию сконструированного властью дискурса о необходимости продовольственной независимости как главной цели патриотически настроенного правительства. Враждебное окружение является непроговариваемым слагаемым такой картины мира. Издержки, которые в этом случае ложатся на потребителей, не обсуждаются, поскольку патриотизм подразумевает готовность к жертвам.

«Что касается продовольственной безопасности, о ней очень много шумят…Я бы сказал, что это большая хлебная тема для аграрной бюрократии. Целые стада бюрократов и академических ученых прожирают громадные деньги на том, что пишут бесконечные тревожные отчеты по продовольственной безопасности. На мой взгляд они просто паразитируют на этой теме» (аграрный экономист, РАНХиГС).

«Если у вас нет другого аргумента пролоббировать что-то, выдвигайте тезис о безопасности – и точно сработает. Есть идеологические основания, есть реальные страхи некоторых людей, что народ погибнет без своей еды, есть лоббисты совершенно бессовестные. Многое сошлось. Сейчас это все получит очень мощный толчок в связи с развитием электорального цикла…Доктрина продовольственной безопасности в России стоит на трех китах: идеология, лоббизм и популизм» (научный сотрудник Института мировой экономики и международных отношений).