Текст книги "Региональное финансовое право"

Некоторые авторы видят в таких определениях характеристику государственных расходов с правовой точки зрения[213]213
  Финансовое право: Учебник / А.Р. Батяева, К.С. Бельский, Т.А. Вершило и др.; отв. ред. С.В. Запольский. 2-е изд., испр. и доп. М., 2011. URL: СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 10.01.2018).


[Закрыть]. Комментируя это, можно лишь согласиться с Л.К. Вороновой, отмечавшей, что общественные отношения в области расходов могут выступать только как правоотношения, которые «неотделимы от реальных фактических обстоятельств – использования денежных средств на покрытие расходов, связанных с функционированием того или иного органа государства»[214]214
  Воронова Л.К., Мартьянов И.В. Советское финансовое право: Учебное пособие. Киев, 1983. С. 150.


[Закрыть].

Региональные государственные расходы весьма многообразны. При этом значительную их долю составляют бюджетные расходы, представляющие собой, согласно ст. 6 БК РФ, выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета. Следовательно, рассмотренные ранее подходы к определению государственных расходов субъекта Российской Федерации характерны и при определении категории бюджетных расходов.

Подробнее остановимся на приведенной легальной дефиниции бюджетных расходов. Следует обратить внимание на сделанные законодателем исключения из состава бюджетных расходов – средства, учитываемые в соответствии с БК РФ в качестве источников финансирования дефицита бюджета. Подобные исключения содержатся в дефинициях бюджетных расходов и в зарубежной практике. Так, согласно п. 13 ст. 2 Бюджетного кодекса Украины расходы бюджета – средства, направленные на осуществление программ и мер, предусмотренных соответствующим бюджетом. К расходам бюджета не принадлежат погашение долга; предоставление кредитов из бюджета; размещение бюджетных средств на депозитах; приобретение ценных бумаг; возврат излишне уплаченных в бюджет сумм налогов и сборов и других доходов бюджета, проведение их бюджетного возмещения[215]215
  URL: http://www.profiwins.com.ua/legislation/kodeks/927.html (дата обращения: 10.01.2018).


[Закрыть].

Следовательно, не являются региональными бюджетными расходами средства, направленные на погашение ранее полученных банковских, бюджетных кредитов, погашение основного долга по обязательствам, связанным с размещением государственных (муниципальных) ценных бумаг. Не относится к числу расходов бюджета и выдача бюджетных кредитов, предоставление которых происходит по тем же правилам, что и осуществление бюджетных расходов – на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете. Таким образом, из состава региональных бюджетных расходов исключается предоставление денежных средств, обуславливающее возмездные, возвратные отношения. В целях отграничения расходов бюджета от выплат по источникам финансирования дефицита бюджета в научной литературе предлагается определять их как выплаты из бюджета, не влекущие изменения активов или обязательств публично-правового образования[216]216
  Комягин Д.Л. Развитие публичных расходов. Соотношение расходов и доходов бюджета / Казна и бюджет / Отв. ред. Д.Л. Комягин. М., 2014. С. 204.


[Закрыть].

В научной литературе отдельными авторами высказывается критика легального определения расходов бюджетов, закрепленная в ст. 6 БК РФ. Так, А.В. Голубев полагает, что определение расходов бюджетов как выплачиваемых из бюджета денежных средств не соответствует роли этого понятия в регулировании бюджетных отношений. С учетом приведенного определения, по его мнению, о расходах можно говорить, лишь когда денежные средства на едином счете бюджета, как объекты данных бюджетных отношений, реально существуют, то есть после исполнения бюджета по доходам, в связи с чем указывается на некорректное использование понятия «расходы бюджета» в ряде статей БК РФ[217]217
  Голубев А.В. Расходы бюджетов как финансово-правовое понятие // Финансовое право. 2012. № 2. С. 16.


[Закрыть].

Действительно, в отдельных статьях БК РФ наблюдаются некоторые неточности в использовании бюджетно-правовых категорий. Например, следует согласиться с рассматриваемым А.В. Голубевым некорректным определением дефицита бюджета как превышения расходов бюджета над его доходами (ст. 6 БК РФ), что с учетом содержания понятия расходов бюджета возможно лишь на стадии исполнения бюджета, в то время как дефицит бюджета утверждается законом (решением) о бюджете. Речь должна идти о превышении плановых показателей расходов над доходами.

В целом же существенная переработка определения расходов бюджетов не представляется необходимой. Определяя расходы бюджетов как выплачиваемые из бюджета денежные средства, следует различать действия по формированию бюджетных расходов и действия по их осуществлению. При этом в процессе формирования и осуществления бюджетных расходов есть несколько этапов.

Формирование бюджетных расходов предполагает возникновение расходного обязательства; преобразование расходного обязательства в бюджетное путем включения затрат на соответствующие нужды в закон (решение) о бюджете с одновременным утверждением бюджетных ассигнований; утверждение лимитов бюджетных обязательств.

Осуществление бюджетных расходов (исполнение бюджета по расходам) включает в себя принятие и учет бюджетных и денежных обязательств; подтверждение денежных обязательств; санкционирование оплаты денежных обязательств; подтверждение исполнения денежных обязательств.

Давая характеристику региональным бюджетным расходам, следует также остановиться на анализе смежной финансово-правовой категории «финансирование». Традиционно в науке финансового права финансирование рассматривается в качестве метода ведения финансовой деятельности государства и муниципальных образований, представляющего собой безвозвратное и безвозмездное предоставление соответствующих денежных средств, наряду с методом кредитования, предполагающим выделение денежных средств на началах возмездности и возвратности[218]218
  Финансовое право / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 2001. С. 31.


[Закрыть].

В научной литературе нередко приводятся определения финансирования в более широком смысле. Так, М.В. Карасева говорит о методах безвозвратного и возвратного финансирования[219]219
  Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. М., 2000. С. 22.


[Закрыть], по сути отождествляя возвратное финансирование с традиционным методом кредитования. По мнению Ю.О. Костенко, государственные и муниципальные расходы осуществляются путем финансирования, которое в зависимости от источников подразделяется на виды: бюджетное финансирование, самофинансирование и кредитование[220]220
  Костенко Ю.А. Фiнансовое право Украiни: Навч. посiбник. Киев, 2009. С. 70.


[Закрыть]. С.И. Федчук настаивает на произошедших изменениях в понятийном аппарате, обусловленных трансформациями в экономике и также рассматривает понятие финансирования бюджетных расходов в более широком значении[221]221
  Федчук С.И. Некоторые вопросы финансирования бюджетных расходов на Украине, его признаки и формы в современных условиях // Финансовое право. 2010. № 5. С. 6–10.


[Закрыть].

Таким образом, можно рассматривать термин «финансирование» как в узком значении (как безвозвратное и безвозмездное предоставление соответствующих денежных средств), так и в широком (как осуществление выплат из соответствующих фондов различного характера). При этом следует помнить, что с учетом положений действующей редакции БК РФ сами расходы бюджетов представляют собой преимущественно безвозмездное и безвозвратное предоставление денежных средств. Следовательно, на сегодняшний день можно говорить о финансировании бюджетных расходов лишь в узком значении данного понятия.

Для всесторонней характеристики региональных бюджетных расходов необходимо проанализировать их виды, формы и способы осуществления.

Виды расходов бюджета можно выделись, применяя их классификацию по разнообразным основаниям, как закрепленным законодательно при регламентации бюджетной классификации Российской Федерации, так и предлагаемым ученым сообществом.

Региональные бюджетные расходы можно классифицировать по ведомственному признаку. Официально данное деление расходов закрепляется как «ведомственная структура расходов бюджета», то есть распределение бюджетных ассигнований, предусмотренных законом (решением) о бюджете, по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам, целевым статьям, группам (группам и подгруппам) видов расходов бюджетов либо по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам и (или) целевым статьям (государственным (муниципальным) программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов. Таким образом, расходы бюджета можно подразделить на виды в зависимости от того, какой орган или учреждение наделяется полномочиями распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств[222]222
  Д.Л. Комягин именует обозначенную классификацию бюджетных расходов классификацией по управлению, то есть в зависимости от субъекта, на которого возложено управление данными расходами (Комягин Д.Л. К вопросу о классификации бюджетных расходов // Реформы и право. 2010. № 3. С. 10–15).


[Закрыть]. Классификация расходов бюджета по ведомственному признаку имеет важное значение для правильного его исполнения, поскольку обеспечивает адресный характер предоставляемых бюджетных средств.

Данная классификация расходов рассматривалась и дореволюционными специалистами по финансовому праву. Так, С.И. Иловайский в своем учебнике финансового права 1895 г. отмечал, что деление государственных расходов по ведомствам, которые заведуют этими расходами, является чисто внешним и не объясняет характера государственных расходов, так как «часто одно ведомство управляет весьма различными предметами, а с другой стороны, об одном и том же предмете заботятся несколько ведомств[223]223
  Иловайский С.И. Учебник финансового права. Одесса, 1985. С. 26.


[Закрыть].

Качественную направленность расходов региональных бюджетов можно выявить при анализе расходов по функциональному признаку (то есть исходя из функций публично-правового образования). Следует отметить, что действующая редакция БК РФ не содержит понятия «функциональная классификация расходов». Вместе с тем заложенный в ст. 20 БК РФ критерий разграничения разделов, подразделов классификации расходов бюджета отражает именно функциональную направленность расходов.

Выделение функций публично-правового образования, а следовательно, и сама функциональная классификация расходов бюджета основаны на конституционных нормах о разграничении предметов ведения и полномочий между публично-правовыми образованиями (ст. 71–73, гл. 8 Конституции Российской Федерации), а также нормах Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Анализ функциональной структуры региональных бюджетных расходов позволяет выявить приоритетные направления государственной политики. Так, согласно статистическим данным Министерства финансов Российской Федерации, по итогам исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации за 2016 г. расходы по функциональному признаку (по разделам классификации расходов бюджетов) распределились следующим образом: образование – 25,63 %; национальная экономика – 20,15 %; социальная политика – 16,65 %; здравоохранение – 12,83 %; жилищно-коммунальное хозяйство – 9,42 %; общегосударственные вопросы – 6,29 %; культура, кинематография – 3,43 %; физическая культура и спорт – 2,13 %; обслуживание государственного и муниципального долга – 1,55 %; национальная безопасность и правоохранительная деятельность – 1,14 %; средства массовой информации – 0,44 %; охрана окружающей среды – 0,22 %; национальная оборона – 0,05 %; межбюджетные трансферты общего характера – 0,01 %[224]224
  Расчет произведен на основе данных Минфина России. URL: http://minfin.ru/ru/ statistics/subbud/index.php# (дата обращения: 10.01.2018).


[Закрыть].

Важное значение в бюджетной практике до недавнего времени имела экономическая классификация бюджетных расходов. По экономическому содержанию бюджетные расходы подразделяются на текущие и капитальные. К текущим расходам отнесены те, которые обеспечивают текущее функционирование органов публичной власти, оказание государственной поддержки другим бюджетам, отраслям экономики на их текущее функционирование, а также иные расходы, не отнесенные к капитальным. Капитальные расходы бюджета направлены на обеспечение инвестиционной и инновационной деятельности, расходы на проведение капитального ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается государственное (муниципальное) имущество. Именно капитальные расходы способствуют качественному развитию публично-правовых образований и расширению инфраструктуры социально-экономической сферы.

Данная классификация была введена в связи с острой проблемой дефицитности бюджетов в 90-х гг. В случае если денежных поступлений в бюджет было недостаточно для финансирования всех расходов, то осуществлялись только текущие расходы[225]225
  См. п. 2 ст. 13 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» (утратил силу).


[Закрыть]. В настоящее время нормы, закрепляющие деление расходов на текущие и капитальные (ст. 66–68 Бюджетного кодекса Российской Федерации), утратили силу. Следовательно, на сегодняшний день можно говорить только о научном значении экономической классификации расходов бюджета.

В научной литературе подчеркивается, что экономическая классификация расходов необходима для оценки устойчивости бюджетного потенциала публично-правового образования. При этом наряду с капитальными расходами бюджета выделяются защищенные статьи расходов и иные текущие расходы[226]226
  Яшина Н.И., Грушина И.А. Управление расходами бюджетов административно-территориальных образований: Монография. Н. Новгород, 2004. С. 48–49.


[Закрыть].

Следует отметить, что защищенные статьи расходов активно применялись в бюджетной практике России в 90-е гг., их перечень ежегодно определялся при утверждении бюджета. По этим статьям предусматривалось производство расходов в полном объеме. Механизм защищенных статей активно применялся в региональной бюджетной практике. Например, в соответствии с Областным законом Ленинградской области от 18 декабря 1997 г. № 58-оз «Об областном бюджете Ленинградской области на 1998 г.» основными защищенными статьями расходов областного бюджета Ленинградской области на 1998 г., подлежащих финансированию в первоочередном порядке и полном объеме, были:

– заработная плата с начислениями;

– стипендии;

– государственные пособия, социальные и компенсационные выплаты населению, установленные законодательством Российской Федерации и Ленинградской области;

– питание в учреждениях здравоохранения, образования, социального обеспечения;

– приобретение медикаментов и перевязочных материалов;

– расходы на погашение и обслуживание внутреннего долга.

Необходимо отметить, что некоторые аспекты практики установления защищенных статей подвергались критике. Во-первых, критику вызывал сам термин «защищенные статьи», в альтернативу ему предлагалось использовать утвердившиеся в зарубежной практике «обязательные», «неотвратимые» расходы. Во-вторых, предлагалось количественно определить границы «защищенных статей» (возможно, с использованием мирового опыта, где оптимальным признается соотношение подобных статей в бюджете в размере 1/12–1/14 от общего объема бюджетных назначений)[227]227
  Панькин М.А. Нужен ли России секвестр? // Финансы. 1998. № 11. С. 14.


[Закрыть].

Вступивший в силу с 1 января 2000 г. БК РФ выделение защищенных статей расходов не предусмотрел. Интересно, что в дальнейшей бюджетной практике термин «защищенные статьи» не упоминается, но устанавливались приоритетные направления расходов (например, финансовая поддержка дорожного и сельского хозяйства, малого и среднего бизнеса, занятости населения[228]228
  См.: Постановление администрации Владимирской области от 14 июля 2015 г. № 686 (c последн. изм. от 2 декабря 2015 г.) «Об основных направлениях налоговой политики, бюджетной политики, долговой политики Владимирской области и других исходных данных для составления проекта областного бюджета на 2016 г. и на плановый период 2017 и 2018 гг.».


[Закрыть]).

В связи с этим возникает вопрос о том, что подразумевается под приоритетными направлениями расходов, какие юридические последствия имеет включение данной статьи в закон о бюджете. В настоящее время законодательно не устанавливается, в чем выражается приоритет указанных расходов (не говорится о том, что эти расходы должны финансироваться в полном объеме, несмотря на то, каким образом исполняется доходная часть, не устанавливается, что на них не распространяется механизм сокращения расходов).

Однако, несмотря на отсутствие соответствующего регулирования, «приоритетность расходов» фактически учитывалась при исполнении бюджета. Как официальное признание такой практики можно расценивать положения Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г., где указывается на необходимость пересмотреть сложившийся подход к оптимизации бюджетных расходов, основанный на выделении «защищенных» статей расходов федерального бюджета и корректировке расходных обязательств от уровня текущих значений и приводящий к ухудшению структуры бюджета вследствие урезания расходов, направленных на развитие. Соотношение приоритетов социально-экономического развития и бюджетной политики должно опираться на институт государственных программ.

О приоритетных (защищенных) расходах бюджета в последние годы упоминается и в региональных нормативных правовых актах[229]229
  См., например: Указ Президента Республики Саха (Якутия) от 12 октября 2011 г. № 973 (с последн. изм. от 20 июня 2016 г.) «О государственной программе Республики Саха (Якутия) «Развитие образования Республики Саха (Якутия) на 2012–2019 годы»; приказ Департамента образования г. Москвы от 27 декабря 2007 г. № 1003 (с последн. изм. от 4 сентября 2008 г.) «О бюджете образовательных и иных учреждений системы Департамента образования города Москвы на 2008 год».


[Закрыть].

Таким образом, прослеживается потребность в возрождении института «приоритетных (защищенных) расходов бюджета» и легальном закреплении категории «приоритетные (защищенные) расходы бюджета», представляющей собой расходы бюджета, соответствующие установленным в документах стратегического планирования приоритетным направлениям социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, не подлежащие сокращению при исполнении бюджета. При этом в целях повышения эффективности управления региональными финансами в условиях дефицита бюджетных средств, обеспечивающей баланс интересов разных ветвей государственной власти субъекта Российской Федерации, представляется целесообразным утверждать направления приоритетных (защищенных) расходов субъекта Российской Федерации одним из следующих способов:

– в законе субъекта Российской Федерации о бюджете;

– в ходе исполнения бюджета комиссией, включающей на паритетных началах представителей законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации.

Наряду с приведенными классификациями расходов бюджетов в научной литературе выделяется множество иных. Так, М.М. Сперанский с учетом степени необходимости расходов разделял их на необходимые, полезные, избыточные и излишние (бесполезные). Необходимыми расходами, по его мнению, необходимо считать все те, без которых не может обеспечиваться внутренняя и внешняя безопасность государства; полезные – которые направлены на гражданское усовершенствование; избыточные принадлежат к некоторой роскоши и великолепию государства; излишние (бесполезные) являются неразумными с точки зрения государственной экономии, характерные не для государственного хозяйства, а для частной промышленности. При этом излишние расходы могут быть «не только в издержках бесплодных, но и в предметах самых полезных и даже необходимых», в данном случае имеется в виду ситуация, когда на какое-либо мероприятие расходуется более, нежели требуется[230]230
  У истоков финансового права. М., 1998. С. 37–38.


[Закрыть].

Таким образом, существование данной классификации бюджетных расходов обусловлено самой сущностью удовлетворяемых государственных потребностей. Как отмечал С.И. Иловайский, «если рассмотреть сущность государственных потребностей, то оказывается, что удовлетворение некоторых из них является, безусловно, необходимым для существования государства, тогда как другие менее насущны; наконец, третьи, хотя и фигурируют в кругу государственных потребностей, в крайнем случае могли бы остаться и неудовлетворенными без существенного ущерба для государственной жизни». В первую очередь следовало удовлетворять необходимые потребности, остальные – по мере их значимости. Одновременно ученый совершенно справедливо отмечал невозможность четкого разграничения потребностей по их насущности, указывая на необходимость учета обстоятельств места и времени[231]231
  Иловайский С.И. Учебник финансового права. Одесса, 1985. С. 16.


[Закрыть]. Поэтому в виду отсутствия четких критериев разграничения государственных потребностей вряд ли возможно приведенное деление региональных бюджетных расходов претворить в жизнь, закрепив законодательно.

Э.Н. Берендтс делил расходы на реальные и личные. Реальные направлены на производство или приобретение предметов, материалов для гражданского управления. Личные – на содержание личного состава во всех областях гражданской и военной службы[232]232
  Берендтс Э.Н. Русское финансовое право. Лекции, читанные в Императорском училище правоведения. С.-Петербург, 1914. С. 162–163.


[Закрыть].

Ф. Нитти полагал, что по сущности расходы можно различать на расходы действительные и расходы по взиманию. Реальными называются расходы, идущие действительно на государственные услуги ради удовлетворения общественных потребностей. Расходы по взиманию – траты, обусловленные взысканием бюджетных поступлений, администрацией государственных имуществ, эксплуатацией промышленных предприятий государства. Чем последних расходов меньше, тем более благоустроенным и совершенным надо признать данное финансовое хозяйство[233]233
  Нитти Ф. Основные начала финансовой науки. М., 1904. С. 105.


[Закрыть]. Данная классификация воспроизводится и в работах современных ученых[234]234
  Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2000. С. 226.; Цыренжапов Ч. Д. Правовые основы государственных и муниципальных расходов в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. Томск, 2005. С. 91.


[Закрыть].

В.А. Лебедев подразделял бюджетные расходы на постоянные и переменяемые, то есть те, которые не поддавались точному прогнозированию[235]235
  Лебедев В.А. Финансовое право. М., 2000. Т. 2. С. 134.


[Закрыть]. Данная классификация во многом схожа с делением бюджетных расходов на обыкновенные и чрезвычайные, направленные на преодоление последствий каких-то чрезвычайных ситуаций, которые невозможно было предвидеть при планировании бюджета.

Данная классификация исследуется и современными учеными. Д.Л. Комягин при рассмотрении данной классификации к обыкновенным относит те, которые повторяются ежегодно, а к чрезвычайным – которые появляются в чрезвычайной ситуации или для решения чрезвычайных задач[236]236
  Комягин Д.Л. К вопросу о классификации бюджетных расходов // Реформы и право. 2010. № 3. С. 13.


[Закрыть]. Н.А. Саттарова, проводя деление бюджетных расходов на обыкновенные и чрезвычайные, к первым относит установленные законом (решением) о бюджете бюджетные средства, которые призваны покрывать основную, наиболее устойчивую и стабильную часть текущих и капитальных бюджетных расходов. Чрезвычайные расходы указанный автор сводит лишь к расходам временного характера, финансируемым за счет утвержденных законом (решением) о бюджете резервных фондов[237]237
  Саттарова Н.А. Правовое регулирование расходов бюджетов [Электронный ресурс] // Бюджетное право: Учебник / Под ред. Н.А. Саттаровой. М: Деловой двор, 2009. URL: СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 10.01.2018).


[Закрыть].

В советский период развития юридической науки во многих финансово-правовых исследованиях приводилась классификация бюджетных расходов на производительные и непроизводительные, разработанная еще дореволюционными учеными. При этом отмечалось положительное значение производительных расходов и их активная роль в росте общественного богатства и накоплений[238]238
  Озеров И.Х. Как расходуются в России народные деньги? М., 2005. С. 13–17. Гурвич М.А. Советское финансовое право. М., 1952. С. 246–248.; Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.А. Ровинского. М., 1971. С. 271. Советское финансовое право / Под ред. Е.А. Ровинского. М., 1978. С. 233.


[Закрыть]. Данной позиции придерживался и С.И. Иловайский, разделяя расходы по их результатам на производительные и непроизводительные (или потребительские). Автор указывает на относительность понятия производительности и отмечает, что расходы прямо непроизводительные могут стать производительными косвенно, способствуя развитию и сохранению производительных сил народа[239]239
  Иловайский С.И. Учебник финансового права. Одесса, 1985. С. 27.


[Закрыть]. Думается, что приведенную классификацию можно применять и в условиях современной бюджетной деятельности. Производительными расходами в той или иной степени будут являться расходы на национальную экономику, составляющие почти 1/5 всех региональных бюджетных расходов. Вместе с тем, учитывая социальную направленность региональной бюджетной деятельности, обусловленной социальной природой Российского государства и вертикальной структурой распределения государственных полномочий, следует констатировать изменение пропорций производительных и непроизводительных бюджетных расходов в пользу последних.

Особую актуальность в последние годы в связи с внедрением программно-целевого метода организации деятельности органов государственной власти приобретает деление расходов бюджета субъекта Российской Федерации на программные и непрограммные. Так называемый «программный бюджет» должен основываться на ранее утвержденных государственных программах и включать в себя главным образом расходы на реализацию этих целевых программ и лишь незначительную часть расходов, не предусмотренных государственными программами (непрограммные расходы бюджета). Например, в соответствии с Законом Тульской области от 18 декабря 2017 г. № 98-ЗТО «О бюджете Тульской области на 2018 г. и на плановый период 2019 и 2020 гг.» в Тульской области на 2018 г. из 68 035 178 000 рублей расходов областного бюджета непрограммные расходы составляют 1 633 742 000 рублей (2,4 %).

Независимо от вида бюджетных расходов, все они осуществляются в строго установленных формах. Учитывая, что выплаты из бюджета (бюджетные расходы) осуществляется только в пределах утвержденных бюджетных ассигнований, формы бюджетных ассигнований будут совпадать с формами бюджетных расходов. Следовательно, формы бюджетных расходов представляют собой выплачиваемые денежные средства из бюджета на:

– оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд;

– социальное обеспечение населения;

– предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями;

– предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам;

– предоставление межбюджетных трансфертов;

– предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

– обслуживание государственного (муниципального) долга;

– исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

Закрепленный в ст. 69 БК РФ перечень форм бюджетных ассигнований, а следовательно, и форм расходов бюджета носит исчерпывающий характер.

Характеризуя систему региональных бюджетных расходов, необходимо различать также два основных способа их осуществления. При этом наряду с общим, традиционным способом осуществления расходов регионального бюджета можно выделить осуществление бюджетных расходов посредством формирования и использования некоторых фондов в составе бюджета субъекта Российской Федерации. К таким фондам относятся резервные фонды высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 81 БК РФ); резервные фонды субъектов Российской Федерации (ст. 81.1 БК РФ); инвестиционные фонды субъектов Российской Федерации (ст. 179.2 БК РФ); дорожные фонды субъектов Российской Федерации (ст. 179.4 БК РФ); фонды финансовой поддержки муниципальных образований (ст. 137, 138 БК РФ).

Следует подчеркнуть, что указанные фонды по своему режиму не являются целевыми бюджетными фондами. Публичные расходы, осуществляемые через фонды в составе регионального бюджета, так же как и традиционные бюджетные расходы, обеспечиваются за счет средств единого регионального бюджета и основаны на принципах общего (совокупного) покрытия расходов и единства кассы. Тем не менее указанный способ осуществления публичных расходов имеет свою специфику, обусловленную правовым режимом каждого из этих фондов[240]240
  Правовое регулирование публичных расходов, осуществляемых через фонды в составе регионального бюджета / Под общ. ред. Ю.В. Пятковской. Иркутск, 2015. 216 с.


[Закрыть].

Обозначенное многообразие видов, форм и способов осуществления региональных бюджетных расходов образует единую систему, являющуюся основой всей финансовой деятельности субъекта Российской Федерации. Как справедливо отмечал Э.М. Берендтс, «ради расходов только и существует государственное хозяйство, и ни одна из государственных задач не может быть исполнена без затраты материальных средств, то есть без расходов. Величиною расходов и целями их назначения определяется весь характер государственного хозяйства и обусловлены в значительной степени развитие, или застой, или разрушение его»[241]241
  Берендтс Э.Н. Русское финансовое право. Лекции, читанные в Императорском училище правоведения. С.-Петербург, 1914. С. 157.


[Закрыть].

§ 2. Доходы региональных бюджетов в Российской Федерации

Доходы региональных бюджетов и территориальных государственных внебюджетных фондов составляют центральное звено региональных публичных доходов. Отметим, что стоящая перед регионами сложная задача финансирования различных публичных расходов может быть реализована как за счет бюджетных фондов, традиционно признаваемых публичными, так и за счет создаваемых в публичных целях иных денежных фондов. Бюджетные доходы покрывают только часть региональных публичных расходов, хотя и основную. Несомненно, назначением регионального бюджета является обеспечение публичного интереса[242]242
  Седельникова Р.И. К вопросу о праве собственности на местный бюджет в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. № 9 (58), сентябрь. С. 75.


[Закрыть]. Вместе с тем ограниченность бюджетных средств, невозможность удовлетворения за их счет всех общих региональных потребностей предопределяют то, что функции региона в сфере образования, здравоохранения, культуры, в социальной и иных областях осуществляют различные организации, наделенные для этих целей государственным имуществом: казенные, бюджетные и автономные учреждения, государственные унитарные предприятия. Более того, в публичных целях используются и денежные фонды, традиционно относимые к частным.

Обозначим, что публичность нельзя сводить только к принадлежности государству. Публичность связана с направленностью на обеспечение публичного интереса, под которым необходимо понимать интерес социальной общности, признанный государством и обеспеченный правом. Помимо этого, необходимо обратить внимание и на обязательный характер возникающих при этом отношений и, соответственно, на императивность метода их регулирования. По нашему мнению, в настоящее время с публичных позиций необходимо рассматривать не только традиционные публичные фонды денежных средств – бюджеты и внебюджетные фонды, входящие в бюджетную систему Российской Федерации, фонды государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий, – но и иные фонды денежных средств, отвечающие признакам публичности. Мы полностью солидарны с А.М. Черноверхским в том, что денежные фонды (а соответственно, и составляющие этих фондов – доходы и расходы) являются публичными, если возникающие по поводу этих фондов отношения отвечают всем признакам публичности[243]243
  См.: Черноверхский А.М. Финансово-правовое регулирование публичных расходов в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 38.


[Закрыть].

На наш взгляд, с финансово-правовых позиций к признакам публичности фонда необходимо отнести наличие публичного интереса, целенаправленность на осуществление публичных функций в экономической, политической, социальной, культурной и других сферах, а также императивный метод правового регулирования. Соответственно, к публичным денежным фондам необходимо относить как централизованные фонды, так и децентрализованные фонды (денежные фонды государственных (муниципальных) унитарных предприятий, государственных (муниципальных) учреждений, государственных корпораций, компаний и др., отвечающие всем признакам публичности). Соответственно, и аккумулируемые в них доходы являются публичными доходами. Заметим, что в отличие от федерального уровня возможности регионов использовать децентрализованные публичные доходы значительно ограничены. К децентрализованным региональным публичным доходам в настоящее время можно отнести: 1) доходы бюджетных и автономных учреждений; 2) доходы государственных унитарных предприятий; 3) доходы, поступающие в иные фонды денежных средств, аккумулируемые в публичных целях, в частности доходы региональных фондов капитального ремонта.

Рассмотрение региональных бюджетных доходов стоит начать с категориального аппарата. Анализируя понятие бюджетных доходов, обратим внимание на следующее. В финансово-правовой литературе, как правило, подчеркивается, что бюджетные доходы представляют собой общественные отношения, возникающие в процессе формирования бюджетных фондов, что в полной мере отражает понимание доходов как общественных отношений, возникающих в процессе аккумуляции (формирования) фондов денежных средств. Так, Ю.В. Арбатской доходы бюджета определяются как отношения по распределению и перераспределению уполномоченными субъектами в строго установленных законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актами местного самоуправления формах части национального дохода в бюджет с целью создания финансовой базы, необходимой для решения стоящих перед Российской Федерации, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями задач[244]244
  Арбатская Ю.В. Бюджет как основа финансовой системы субъекта Российской Федерации: правовые аспекты: Дис. … канд. юрид. наук. Иркутск, 2003. С. 60.


[Закрыть].