Текст книги "Региональное финансовое право"

Раздел II. Институты регионального финансового права

Глава 3. Региональное и местное денежное обращение

Региональное денежное право – это направление регионального финансового права, посвященное исследованию регионального и местного денежного обращения в России и зарубежных странах в различные периоды своего развития[165]165
  Стоит обратить внимание на тот факт, что в Российской Федерации на конституционном уровне региональное и местное денежное обращение запрещено. Однако такой институт существовал в России ранее, а также существует в настоящее время во многих странах мира. В этой связи с научной точки зрения он вызывает интерес.


[Закрыть].

Впервые вопросы регионального и местного денежного обращения были подняты авторами в статье «Региональное и местное денежное обращение: особенности осуществления и правового регулирования»[166]166
  Артемов Н.М., Лагутин И.Б. Региональное и местное денежное обращение: особенности осуществления и правового регулирования // Государство и право. 2014. № 2. С. 101–105.


[Закрыть].

Стоит отметить, что региональное и местное денежное обращение относится к так называемому вертикальному альтернативному денежному обращению[167]167
  Альтернативное денежное обращение включает в себя эмиссию и использование в качестве расчетного инструмента дополнительных денежных знаков, как санкционированных, так и не санкционированных публичными органами власти государства, которые находятся в обращении наравне с законными платежными средствами.


[Закрыть]. В целом альтернативное денежное обращение по своей форме можно разделить на два основных вида: альтернативное наличное денежное обращение и альтернативное безналичное денежное обращение. Под альтернативным наличным денежным обращением в работе понимается выпуск в обращение иных денежных знаков, в том числе денежных суррогатов параллельно с официальной валютой государства[168]168
  Подробнее об альтернативном денежном обращении см.: Лагутин И.Б. Альтернативное денежное обращение и региональное (местное) денежное обращение: вопросы теории, практика осуществления и правового регулирования // Провинциальные научные записки. 2015. № 2. С. 13–20; Лагутин И.Б. Правовое регулирование денежного обращения (денежное право): Монография / Н.М. Артемов, А.А. Ситник, М.Н. Урда. М.: Норма; ИНФРА-М, 2016 (раздел «Альтернативное денежное обращение: вопросы теории и практики»).


[Закрыть].

В этой связи региональное и местное наличное денежное обращение можно отнести к вертикальному параллельному наличному денежному обращению.

Опыт возникновения параллельных региональных и местных валют встречался и встречается в истории достаточно часто. Так, после Первой мировой войны из-за нестабильности финансовой системы в Германии практически повсеместно выпускались в обращение региональные и местные валюты. Насчитывались сотни разновидностей таких валют[169]169
  С момента появления таких валют они попали в поле зрения ученых и коллекционеров. Самым известным ученым-коллекционером являлся доктор Арнольд Келлер, защитивший диссертацию на тему «Договор 1572 г. о чеканке монет между выборными герцогствами Рейна и ландграфствами Гессена». Автор более 30 книг, посвященных нотгельдам и денежному обращению. Был также редактором журнала Das Notgeld. В 1959 г. продал свою коллекцию «чрезвычайных» денег, насчитывавшую примерно 200 тыс. бон различных стран мира, Бундесбанку (см. подробнее: Коффин К. Нотгельды Германии // inoantiqpressa.com/ index.php/numhistory/291-notgelds (дата обращения: 17.11.2014).


[Закрыть]. Данные валюты получили название нотгельды («der Not» – «нужда, необходимость, крайность»; «das Geld» – «деньги»), то есть чрезвычайные деньги, временные деньги или деньги чрезвычайного положения.

Первые «чрезвычайные» деньги появились в Германии 31 июля 1914 г. Они были выпущены компанией Buergliches Brauhaus GmbH в Бремене на плотной бумаге методом гектографии (способом печати, основанным на использовании печатной формы из желатинно-глицериновой массы) и имели номинал 1, 2 и 2,5 марки. На данных бонах не указывался серийный номер и не ставились подписи ответственных лиц, что отличало их от традиционных денежных знаков той эпохи.

Выпускались в Германии и боны больших номиналов, получивших название гроссгельды (от слова «gross» – «большой»). Основной причиной выпуска в Германии денег чрезвычайного положения является гиперинфляция, возникшая после окончания Первой мировой войны. Всего за период с 1914 до 1924 г. было выпущено несколько десятков тысяч разновидностей нотгельдов, в качестве эмитентов выступили тысячи муниципальных образований[170]170
  Коффин К. Нотгельды Германии // www.inoantiqpressa.com/index.php/numhistory/291-notgelds (дата обращения: 17.11.2014).


[Закрыть].

В дальнейшем практика эмиссии региональных и местных валют в Германии продолжилась уже в период с 1935 по 1948 г. Такие деньги печатались исключительно в военных и концентрационных лагерях в различных местностях Германии[171]171
  См. подробнее: Там же.


[Закрыть].

Опыт использования региональных или местных валют в настоящее время продолжается. Региональные и местные валюты в перспективе способны выступить на внутреннем рынке альтернативой международным валютам, в первую очередь доллару США, но для этого они должны быть в должной мере обеспечены и иметь полностью прозрачную и понятную систему своего обращения.

Спорным также является исследование практики обращения в государстве не только денег, но и денежных суррогатов. О происхождении понятия «денежный суррогат» в своей работе пишет И.И. Кучеров. Так, по его мнению, в самом общем смысле в качестве денежного суррогата (от лат. «surrogatus» – «поставленный вместо другого») следует рассматривать любое платежное средство, используемое в обращении и при расчетах наряду с законными платежными средствами[172]172
  См.: Кучеров И.И. Денежные суррогаты и иные квазиденежные платежные средства // Финансовое право. 2012. № 2. С. 2.


[Закрыть].

В России действующая система денежных отношений начала складываться в 1993 г., когда была принята Конституция Российской Федерации, в ст. 75 которой было закреплено, что единственной «денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются». Более того, п. «ж» ст. 71 Конституции Российской Федерации денежная эмиссия относится к исключительному ведению Российской Федерации. Следовательно, в России запрещено выпускать в обращение иные деньги, кроме рублей, эмитируемых только на федеральном уровне, исключительно Центральным банком Российской Федерации (Банком России).

В Законе о Банке России норма Конституции Российской Федерации уточняется и, помимо денежных единиц, запрещается выпуск денежных суррогатов. В соответствии со ст. 27 данного Закона денежной единицей (валютой) Российской Федерации является рубль. Один рубль состоит из 100 копеек. Введение на территории Российской Федерации других денежных единиц и выпуск денежных суррогатов запрещаются.

Стоит отметить, что параллельное денежное обращение бывает не только вертикальное (региональное и местное), но и горизонтальное. Так, в России не всегда денежные знаки эмитировались исключительно одним органом государственной власти – Государственным банком. В разные периоды времени существовала и параллельная система денежного обращения, когда, помимо Государственного банка, денежные средства в обращение выпускались и Государственным казначейством. Параллельное денежное обращение встречалось в России в годы Первой мировой войны, а именно в 1914 г. в обращение были выпущены билеты Государственного казначейства, которые использовались как в качестве денег (участвовали в расчетах), так и в виде выгодного способа вложения средств, так как на них начислялись проценты (4 % годовых). Общий объем таких билетов составил 25 млн рублей сроком на четыре года с целью покрытия расходов на ведение войны. В обращении такие билеты должны были находиться до 1 августа 1928 г., но проценты предполагалось выплачивать только четыре года – с 1914 по 1918 г. Билеты Государственного казначейства, фактически являясь ценными бумагами, имели все необходимые признаки денег.

Параллельное денежное обращение реализовывалось в России и вначале 90-х гг. XX в., причем как вертикальное, так и горизонтальное. Вертикальное параллельное денежное обращение осуществлялось на общегосударственном уровне, а горизонтальное – на уровне его отдельных территориальных образований.

В настоящее время в ряде государств мира параллельно в обращении находятся и общегосударственные деньги, и денежные знаки отдельных территориальных образований (региональные и местные денежные знаки или денежные суррогаты). Сегодня в мире насчитывается более 220 региональных и местных валют, из них около 100 в Европе[173]173
  Исследованию дополнительного денежного обращения в мире посвящен специальный Международный журнал валютных исследований // www.ijccr.net (дата обращения: 18.09.2013).


[Закрыть]. Большая часть указанных валют имеют очень маленький круг обращения – как правило, в масштабах небольших муниципальных образований. За рубежом организация регионального и местного денежного обращения активно обсуждается и рассматривается как одно из важнейших средств борьбы с последствиями мирового экономического кризиса. Так, с целью исследования регионального и местного денежного обращения создан и активно функционирует специальный международный электронный портал по дополнительным и альтернативным валютам и системам обмена[174]174
  См. подробнее: www.complementarycurrency.org (дата обращения: 18.09.2013).


[Закрыть]. Постоянно проводятся международные конференции, посвященные дополнительным валютным системам[175]175
  См., например: Международная конференция в Университете Эразмуса, Роттердам (19–22 июня 2013 г.) // www.iss.nl/research/conferences_and_seminars/periodic_conferences_ debates_and_seminars/complementary_currency_systems (дата обращения: 22.06.2013).


[Закрыть].

Основными причинами введения в различных государствах вертикального параллельного денежного обращения являются:

– во-первых, политические причины, связанные с возникновением кризисных явлений внутри государства, вызываемых неопределенностью статуса его отдельных территорий, слабостью власти, кризисными процессами в управлении, гражданским противостоянием и т. д.;

– во-вторых, кризисные процессы в экономике, в том числе высокий уровень инфляции и (или) невозможность организации единого денежного обращения на всей территории государства в необходимом объеме;

– в-третьих, желание осуществить экономическое стимулирование отдельно взятых территорий государства – вертикальное параллельное денежное обращение способствует развитию экономики, внешнего и внутреннего туризма и, как следствие, сопутствующей инфраструктуры, препятствует оттоку капиталов и т. д.

Примером вертикального параллельного денежного обращения настоящего времени, связанного с конфликтом внутри государства, является Республика Молдова, где в обращении можно встретить денежные знаки Республики Молдова (левы), эмитируемые Национальным банком Республики Молдова, и рубли Приднестровской Республики, эмитируемые Приднестровским республиканским банком. Органы власти Молдавии считают территорию Приднестровья частью Республики Молдова и, соответственно, выпускаемую там валюту – незаконным средством платежа. Для Приднестровья собственные денежные знаки – это не только средство платежа, но еще и символ независимости.

Как показывает практика, возникновение внутри единого государства автономных территорий связано с серьезными внутренними проблемами, часто выражающимися в гражданском и военном противостоянии. Последним примером такого противостояния является конфликт на востоке Украины и возникновение Донецкой и Луганской Народных Республик, иногда именуемых также как «Новороссия»[176]176
  В данном исследовании не анализируются политические процессы, происходящие в Украине, а исследуются исключительно особенности денежного обращения в отдельных государствах и в отдельных территориях государств.


[Закрыть].

В октябре 2014 г. власти непризнанных республик разработали свои денежные знаки, которые должны быть едиными для Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики[177]177
  В Новороссии завершена разработка макетов денежных знаков // newsrbk.ru/news/1148755-v-novorossii-zavershena-razrabotka-maketov-denezhnyih-znakov.html (дата обращения: 04.11.2014).


[Закрыть]. Новороссийские рубли планировалось привязать к курсу российского рубля. Однако до сих пор решение о введении в обращение собственных денежных знаков ДНР и ЛНР или единых денег Новороссии не принято[178]178
  Очевидно, что органы власти в Киеве считают территории ДНР и ЛНР частью Украины и любые действия, направленные на обособление данных территорий, в том числе и попытки организовать свое денежное обращение, рассматривают исключительно негативно.


[Закрыть]. По факту в ДНР и ЛНР существует мультивалютная система денежного обращения с использованием денежных знаков Украины и Российской Федерации. Помимо этого, в расчетах используются и международные валюты, в основном доллары США и евро.

Помимо ДНР и ЛНР, использование денежных знаков Российской Федерации в качестве законного платежного средства практикуют также такие государства, как Южная Осетия и Абхазия.

Одним из последних примеров «мирного» вертикального параллельного денежного обращения является региональная валюта – бристольский фунт, который начал эмитироваться 19 сентября 2012 г. в городе Бристоль (крупном портовом городе на востоке Британии)[179]179
  Британский город Бристоль вводит собственную валюту – бристольский фунт // www.business-gazeta.ru/article/66671 (дата обращения: 19.09.2012).


[Закрыть].

Необходимость введения бристольского фунта объяснялась следующими причинами: во-первых, это было необходимо для развития местной экономики и, как следствие, для создания новых рабочих мест. Во-вторых, основная цель введения региональной валюты заключалась в желании воспрепятствовать оттоку капиталов из данной территории[180]180
  См. подробнее: Тарасенко С. Бристоль придумал альтернативу фунту // Metro. 2012. 20 сентября. № 72 (168/2609). С. 8.


[Закрыть]. Стоит отметить, что от наличия альтернативной валюты выигрывают в первую очередь население и экономика самого Бристоля, так как местная валюта помогает удержать средства внутри территории, то есть зарабатывают в первую очередь мелкие местные предприниматели, а не международные корпорации.

Еще одним удачным примером введения мирной локальной валюты является валюта леман[181]181
  На сегодняшний день 1 леман равен 1 евро.


[Закрыть], которая распространена на территории Швейцарской Лозанны и кантона Во, а также на территории других кантонов Швейцарии и частично во Франции. Выпускается данная локальная валюта организацией The Leman Currency Association[182]182
  См.: www.monnaie-leman.org/ (дата обращения: 05.09.2016).


[Закрыть]. Изначально целью введения локальной валюты леман было стимулирование покупок местной продукции, но позднее выяснилось, что она не только оказывает благотворное влияние на развитие местной экономики, но и создает дополнительное конкурентное преимущество для местных производителей в сравнении с евро и швейцарским франком[183]183
  См. подробнее: www.geektimes.ru/company/wirex/blog/278396/ (дата обращения: 05.09.2016).


[Закрыть].

Несколько локальных валют (эпи, ропи и тореке) находятся в обращении в самом центре Европейского союза – Бельгии. Примечательно, что отдельные граждане осознанно переводят свои деньги в эти валюты, чтобы поддержать местных производителей в Брюсселе и Генте, так как в больших гипермаркетах эти валюты к расчету не принимают, зато мелкие местные производители товаров и услуг с радостью и даже гордостью продают за них свои товары[184]184
  См. подробнее: Эпи и ропи обидели евро. В Европе вошли в моду региональные валюты // Российская газета http://www.rg.ru/2011/09/28/epi.html (дата обращения: 13.01.2018).


[Закрыть].

Если обратиться к российской истории, то примеры вертикального параллельного денежного обращения встречаются в России как в период с 1918 по начало 1920-х гг. XX в., так и с начала 90-х гг. XX в. по 1993 г.

Практика печати своих денег на местах в период с 1918 по начало 1920-х гг. не могла быть реализована повсеместно во всех муниципальных образованиях, так как не везде имелась возможность производства новых денежных знаков. Часто применялась практика использования царских денежных знаков и денежных знаков Временного правительства, которые заверялись определенным способом – как правило, печатями и подписями должностных лиц. Также использовались специальные штампы с надписями «Имеют право хождения на территории…». В обращении находились и денежные знаки, выпущенные специально для России зарубежными странами (Америкой, Японией, странами Антанты), при этом были как оккупационные деньги (японские оккупационные иены и сены, деньги Западной добровольческой армии, немецкие оккупационные деньги и т. д.), так и деньги, отпечатанные за рубежом по заказу российских властей.

В качестве примера эмиссии местных денежных знаков на территории бывшей Российской империи можно привести краткосрочную бону Слуцкого уездного земства 1918 г. Данные денежные знаки были выпущены на общую сумму в 500 тыс. рублей и обеспечивались краткосрочными обязательствами и процентными бумагами Государственного казначейства и недвижимым имуществом, принадлежащим земству, общей стоимостью 700 тыс. рублей. Слуцкие уездные боны находились в обращении параллельно с государственными кредитными билетами и могли быть обменяны на них в кассе управы.

В период с 1918 по 1922 г. на территории России в обращении находились сотни видов денежных знаков и денежных суррогатов. Так, с 1918 г. свои деньги начали выпускать органы власти (Центральное временное правительство, Сибирское временное правительство, Временное правительство Северной области и др.), муниципальные образования, отделения Государственного банка в регионах (денежные знаки Оренбургского отделения Государственного банка, денежные знаки Ростовской конторы Государственного банка и др.). Интересным примером является выпуск Кяхтинским отделением Народного банка десятирублевой банкноты, в центре которой был приклеен фрагмент «керенской» купюры в 40 рублей[185]185
  См. подробнее об этом: Петин Д.И. Белая гвардия. Золотой запас // Секретные материалы 20 в. Досье. Специальный выпуск. 2013. № 39. С. 8–9.


[Закрыть].

В годы Гражданской войны количество денежных знаков еще увеличилось за счет банкнот, эмитируемых различными вооруженными силами. Так, например, на юге России в обращении находились билеты Государственного казначейства Главного командования вооруженными силами на юге России. Свои денежные знаки выпускали А.В. Колчак, атаман Г.М. Семенов, генералы А.П. Родзянко, Н.Н. Юденич, А.Е. Едрихин и многие другие.

Советская денежная система в период с 1918 по 1924 г. тоже не была однородна. Изначально денежные отношения вообще предлагалось заменить товарными, но полностью деньги вытеснены не были[186]186
  Первоначально отношение Советской власти к деньгам было однозначно негативным, что было даже отображено в программе Коммунистической партии РКП(б). Однако в условиях полнейшей разбалансировки финансово-экономических отношений советское правительство так и не смогло найти более удачного средства обращения и платежа, чем деньги (См.: Артемов Н.М., Арзуманова Л.Л., Ситник А.А. Денежное право. М., 2011. С. 41).


[Закрыть]. Так, например, свои деньги выпускали ЦИК Сибири, Совнарком Сахалинской области, в ряде регионов в обращении продолжали находиться денежные знаки Временного правительства[187]187
  См. подробнее об этом: Петин Д.И. Белая гвардия. Золотой запас // Секретные материалы 20 в. Досье. Специальный выпуск. 2013. № 39. С. 9, 17, 32.


[Закрыть]. Разрозненность в денежном обращении Советской России была ликвидирована лишь благодаря советскому золотому червонцу.

В годы Великой Отечественной войны на территории СССР в системе товарообмена деньги хоть и присутствовали, но практически не использовались, так как почти повсеместно реализовывалась карточная система. На оккупированных территориях, как и в годы интервенции, нацистами предпринимались попытки организации местного денежного обращения путем выпуска оккупационных денежных знаков (например, оккупационных карбованцев на территории Украины). Подобную практику в годы Второй мировой войны использовала и Япония, распространявшая в странах Юго-Восточной Азии японские оккупационные песо.

Вертикальное параллельное денежное обращение существовало в России и в начале 90-х гг. XX в. С одной стороны, изготовление денег и денежных суррогатов на местах было вызвано желанием стабилизировать финансовую систему и организовать товарообмен. С другой стороны, введение своих денег в отдельных территориях, например на Урале, воспринималось не иначе как желание данной территории выйти из состава Российской Федерации. Именно по этой причине в Конституции Российской Федерации 1993 г. вводится запрет на осуществление эмиссии денежных знаков иными субъектами, кроме Центрального банка Российской Федерации.

В начале 90-х гг. XX в. на территории нашего государства денежные знаки (денежные суррогаты) в форме чеков, талонов, внутрихозяйственных денежных знаков и т. д. печатали и использовали в расчетах не только органы публичной власти, но и заводы, совхозы и колхозы. Стоит отметить, что в 2005 г. Конституционный Суд Российской Федерации определил, что «вопросы денежной эмиссии и обмена денежных знаков относятся к публично-правовой, а не частноправовой сфере регулирования»[188]188
  Определение Конституционного Суда РФ от 20 декабря 2005 г. № 487-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Тихоновой Антонины Васильевны на нарушение ее конституционных прав ч. 2 ст. 31 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».


[Закрыть].

Что касается практики вертикального параллельного денежного обращения, то в России в начале 90-х гг. XX в. в обращении находились: уральские франки – расчетные чеки товарищества «Уральский рынок» (выпущены в обращение в Свердловске в 1992 г.)[189]189
  Уральские франки были отпечатаны на Пермской фабрике Госзнака, имели девять степеней защиты и могли полноценно использоваться в качестве денег (См. подробнее: Чупин В. Уральские франки // dobrayalira.ru/chtenie/arhivy-dobroy-liry/uralskie-franki.html (дата обращения: 04.08.2013).


[Закрыть], внутрихозяйственные расчетные чеки Администрации Костромской области, потребительские казначейские билеты Администрации Нижегородской области и т. д. Последние два представляли собой в большей степени денежные суррогаты.

Подводя итог, можно заключить, что вертикальное параллельное денежное обращение является распространенной мировой практикой, имеющей, несомненно, свои положительные моменты. Региональные и местные валюты препятствуют оттоку капитала из отдельно взятой территории государства, способствуют сохранению и развитию региональной и местной промышленности, что очень важно в условиях глобализации, а также способствуют развитию туристской деятельности. В России вертикальное параллельное денежное обращение, как и любое другое параллельное денежное обращение внутри государства, безальтернативно запрещено и Конституцией Российской Федерации, и иными нормативными правовыми актами и в целом воспринимается негативно из-за событий, происходивших в России в начале 90-х гг. XX в.

Глава 4. Бюджетные институты регионального финансового права

§ 1. Правовое регулирование публичных региональных расходов

Всевозможные потребности, возникающие на территории региона, порождают необходимость формирования и осуществления соответствующих расходов. «Расход сам по себе не имеет важного значения: он представляет цифру выдачи, мало говорящую за себя; вся важность расходов заключается в потребности, ради которой он делается и которой он удовлетворяет»[190]190
  Патлаевский И. Курс финансового права. Одесса, 1885. С. 23.


[Закрыть].

В зависимости от характера потребностей, на которых они основаны, расходы в том или ином регионе можно подразделить на публичные и частные. Традиционно при делении публичного и частного принимается во внимание критерий интереса, впервые выделенный Ульпианом[191]191
  Дигесты Юстиниана Т. 1 (кн. 1–4) / Пер. с лат.; отв. ред. Л.Л. Кофанов. М., 2002. С. 84.


[Закрыть]: публичное – направлено на удовлетворение общих интересов, частное – служит интересам частных лиц. Публичный интерес – это признанная государством и обеспеченная правом потребность социальной общности, удовлетворение которой является условием и гарантией ее существования и развития[192]192
  Талапина Э.В., Тихомиров Ю.А. Публичные функции в экономике // Право и экономика. 2002. № 6. С. 3.


[Закрыть].

Следовательно, публичные региональные расходы – это прежде всего те, которые осуществляются за счет средств государственных фондов субъектов Российской Федерации для удовлетворения публичных (общественных) интересов. При этом, по мнению Ю.А. Тихомирова, публичность не следует сводить лишь к государственным интересам; признаком публичности выступает публичный интерес как некое обобщение общественного интереса в каждой из сфер – экономической, социальной и т. п.[193]193
  Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учебник. М., 1995. С. 61, 64–80.


[Закрыть]

В целом к публичным региональным расходам относятся:

– расходы централизованных фондов субъектов Российской Федерации (региональных бюджетов, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов);

– расходы децентрализованных фондов субъектов Российской Федерации (расходы государственных учреждений и унитарных предприятий)[194]194
  Подробнее об отнесении расходов государственных учреждений и унитарных предприятий к публичным расходам см.: Пятковская Ю.В. Бюджетные расходы в системе государственных и муниципальных расходов: правовой аспект / Под общ. ред. Е.Ю. Грачевой. Иркутск, 2015. С. 25–26.


[Закрыть].

Государственные децентрализованные фонды следует отграничивать от иных децентрализованных фондов публичного характера. Как совершенно справедливо отмечала Н.И. Химичева, публичный характер имеют не только государственные и муниципальные денежные фонды, но и иные финансовые ресурсы, необходимые для реализации соответствующих задач государства. На использование в публичных целях денежных фондов негосударственной формы собственности указывают и другие авторы[195]195
  См., например: Васильева Н.В. Правовое регулирование публичных доходов. Иркутск, 2015. С. 41–42, 68–70.


[Закрыть]. В качестве примера такого публичного регионального децентрализованного фонда можно привести фонд капитального ремонта многоквартирных домов, являющийся юридическим лицом, созданным в соответствии со ст. 178 Жилищного кодекса Российской Федерации субъектом Российской Федерации в организационно-правовой форме фонда.

Вместе с тем, являясь собственниками своего имущества, данные хозяйствующие субъекты действуют в неких общих, публичных интересах[196]196
  Карасева М.В. Предмет финансового права: новые подходы // Материалы международной научно-практической конференции «Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения)», тезисы докладов на кафедре финансового права и бухгалтерского учета. М., 2009. С. 49–50; Ястребов О.А. К вопросу о персонификации субъектов публичного права // Материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти профессора Н.А. Куфаковой. Москва, 4 апреля 2014 г. М., 2014. С. 55.


[Закрыть]. Как следует из ст. 10 Закона Иркутской области от 27 декабря 2013 г. № 167-ОЗ «Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах на территории Иркутской области», данный фонд создается Правительством Иркутской области в целях обеспечения своевременного проведения капитального ремонта в многоквартирных домах, расположенных на территории Иркутской области, создания безопасных и благоприятных условий проживания граждан, то есть в публичных целях.

Таким образом, в данном случае мы наблюдаем децентрализацию публичных функций государства иным хозяйствующим субъектам, способным достаточно эффективно их осуществлять[197]197
  Беликов Е.Г. О финансово-правовом регулировании деятельности государственных корпораций // Современное финансовое право: федеральные и региональные аспекты: Сб. науч. тр., посвящ. 80-летию д-ра юрид. наук, проф., акад. МАН ВШ Н.И. Химичевой. Саратов, 2009. С. 86.


[Закрыть], одновременно извлекая прибыль. Следует согласиться с А.М. Черноверхским, полагающим, что это позволяет достичь сразу нескольких целей: избавиться от излишних функций и сократить неэффективные расходы, а также осуществление указанных функций более результативно[198]198
  Черноверхский А.М. Финансово-правовое регулирование публичных расходов в Российской Федерации: Дис. … канд. экон. наук. М., 2010. С 39.


[Закрыть].

Как отмечал П.М. Годме, бывают случаи, когда даже частные или получастные организации получают от государства право осуществлять некоторые программы или прерогативы публичной власти и могут использовать в своей деятельности средства принуждения. При этом, по его мнению, государство принимает во внимание общую заинтересованность в деятельности этих организаций и предоставляет им возможность использовать средства публичной власти[199]199
  Годме П.М. Финансовое право. М., 1978. С. 55.


[Закрыть]. Так, государство участвует в обеспечении их соответствующими финансовыми ресурсами или создает условия для аккумуляции этих ресурсов[200]200
  Например, путем императивного закрепления обязанности населения вносить взносы в фонд капитального ремонта в соответствии со ст. 170 Жилищного кодекса Российской Федерации.


[Закрыть]. В связи с этим в литературе совершенно обоснованно высказываются идеи ужесточения финансово-правового регулирования использования отдельных таких фондов[201]201
  См., например: Ручкина Г.Ф., Купызин В.В. Правовой режим фондов денежных средств коммерческих организаций в инновационной социально ориентированной экономике // Финансовое право. 2011. № 4. С. 8–12.


[Закрыть], в том числе путем распространения на данную сферу требований о прозрачности (открытости), эффективности соответствующих расходов.

Основу всех публичных региональных расходов составляют расходы бюджетов субъектов Российской Федерации (региональные бюджетные расходы). При этом следует разграничивать понятия «расходы бюджета субъекта Российской Федерации» и «государственные расходы субъекта Российской Федерации» (региональные государственные расходы).

Являясь понятием многоаспектным, государственные расходы субъекта Российской Федерации в материальном значении можно определить как государственные затраты, издержки, выплаты, осуществляемые в денежной форме за счет средств региональных государственных фондов для финансового обеспечения задач и функций субъекта Российской Федерации. Данный подход к определению государственных расходов применяется во многих финансово-правовых исследованиях[202]202
  Финансовое право: Учебник для средних специальных учебных заведений / Е.Ю. Грачева, Э.Д. Соколова. М., 2013. С. 267; Финансовое право: Учебник / А.Р. Батяева, К.С. Бельский, Т.А. Вершило и др.; отв. ред. С.В. Запольский. М., 2011. URL: СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 10.01.2018).


[Закрыть].

Характеризуя государственные расходы, также следует учитывать, что они представляют собой экономическую категорию, то есть фундаментальное понятие экономической науки, выражающее однородные процессы и явления[203]203
  Вознесенский Э.А. Методологические аспекты анализа сущности финансов. М., 1974. С. 16.


[Закрыть]. Экономический аспект позволяет взглянуть на государственные и муниципальные расходы как на совокупность экономических отношений по использованию фондов денежных средств государства и местного самоуправления в интересах общества; этот аспект акцентирует внимание на явлениях макроэкономического плана, объективности существования финансов в целом[204]204
  Цыренжапов Ч.Д. Правовые основы государственных и муниципальных расходов в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. Томск, 2005. С. 18; Пискотин М.И. Россия в XX веке: неоконченная трагедия. М., 2001. С. 6.


[Закрыть].

При этом государственные расходы, являясь разновидностью государственных финансов, представляют собой достаточно эффективный инструмент регулирования экономики по сравнению с административным воздействием на данную сферу.

Как известно, рыночное регулирование несовершенно. Необходимость государственного вмешательства в экономику обусловлена необходимостью решения задач, связанных с удовлетворением потребностей всего общества: обеспечением крупных структурных сдвигов, поддержкой приоритетных направлений экономического развития, расширением и совершенствованием объектов социальной и производственной инфраструктуры и т. п. Как совершенно справедливо отмечал М.И. Пискотин, «тот потенциал, которым пока располагает Россия, сам по себе еще не гарантирует необходимого подъема ее экономики. Но он вполне позволяет добиться такого подъема при условии, если государство будет проводить активную и обоснованную экономическую политику, полностью отвечающую национальным интересам страны»[205]205
  Пискотин М.И. Россия в XX веке: неоконченная трагедия. М., 2001. С. 6.


[Закрыть]. При этом значительная роль в регулировании публичного социально-экономического развития региона отводится государственным расходам, которые воздействуют на обозначенную сферу посредством:

– содержания региональных государственных учреждений и организаций;

– осуществления государственных закупок;

– осуществления трансфертных платежей социального характера[206]206
  Экономическая теория: Учебное пособие / Под общ. ред. В.К. Гилевой, Е.В. Чигриной. Иркутск, 2008. С. 385.


[Закрыть].

Таким образом, как справедливо отмечал экономический советник О. фон Бисмарка А. Вагнер, государство из «ночного сторожа» превращается в довольно активного хозяйствующего субъекта.

При этом «разумные расходы могут усилить источники доходов и могут из скудных источников создать обильные. Бесцельные, плохо рассчитанные расходы могут истощить со временем наиобильнейшие источники доходов»[207]207
  Берендтс Э.Н. Русское финансовое право. Лекции, читанные в Императорском училище правоведения. С.-Петербург, 1914. С. 157.


[Закрыть]. Тем самым подчеркивается распределительная функция финансов, составной частью которой является регулирующее воздействие региональных государственных расходов. Государственные органы субъекта Российской Федерации должны таким образом осуществлять распределение финансовых ресурсов между публичными и частными финансовыми фондами, чтобы стимулировать позитивные явления и противодействовать негативным процессам.

Региональные государственные расходы, являясь разновидностью финансовых отношений, выполняют также присущую финансам контрольную функцию. По мнению Ф. Нитти, «государственные расходы служат в некотором отношении наиболее достоверным показателем коллективной деятельности каждого народа. На бюджет можно смотреть как на великую книгу коллективной психологии. Назначение государственных поступлений на определенные цели обнаруживает не только уровень общественного развития, но и стремления каждой страны»[208]208
  Нитти Ф. Основные начала финансовой науки. М., 1904. С. 135.


[Закрыть].

Вместе с тем региональные государственные расходы, в определенной степени позитивно влияющие на социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации и достоверно отражающие это развитие, должны иметь свои пределы, обусловленные необходимостью сохранения рыночной экономики, основанной на принципе конкуренции и ограничения монополистической деятельности, и обеспечивающие соблюдение интересов частных хозяйствующих субъектов.

Наряду с определением в материальном и экономическом значении, о государственных расходах субъекта Российской Федерации можно говорить в организационном аспекте – как о процессе. Так, Н.А. Куфакова, определяя категорию «государственные расходы», указывала, что это «планомерное использование Советским государством централизованных и децентрализованных денежных фондов на создание материально-технической базы коммунизма, удовлетворение постоянно растущих материальных и культурных потребностей народа и укрепление обороноспособности страны»[209]209
  Советское финансовое право: Учебник / Отв. ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкин. М., 1974. С. 316.


[Закрыть].

Кроме того, организационный аспект категории «региональные государственные расходы» характеризует их рассмотрение в качестве составной части финансовой деятельности государства[210]210
  Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М., 2003. С. 315.


[Закрыть]. При этом отдельные авторы полагают, что государственные и муниципальные расходы являются составной частью лишь стадии использования денежных средств, находящихся в собственности и распоряжении государства или муниципалитетов[211]211
  Петрова И.В. Соотношение государственных (муниципальных) и бюджетных расходов, их ключевые характеристики // Финансовое право. 2015. № 7. С. 11.; Куркова М.А. Правовое регулирование расходов бюджетов субъектов Российской Федерации / Бюджетная реформа в России и правовое регулирование региональных бюджетных отношений: Монография / Отв. ред. И.Б. Лагутин. Курск, 2012. С. 34.


[Закрыть], с чем вряд ли можно согласиться по следующим причинам.

Традиционно финансовая деятельность государства и местного самоуправления рассматривается как деятельность по образованию (формированию), распределению и использованию принадлежащих им денежных фондов. Стадия образования фондов представляет собой деятельность по наполнению фондов доходами и иными поступлениями в различных правовых формах (налоговые поступления, заимствование денежных средств и т. п.). Стадия распределения необходима для сбалансирования различных денежных фондов государства и местного самоуправления. Например, для сглаживания горизонтальных финансовых дисбалансов централизованных фондов субъектов Российской Федерации, обусловленных различным социально-экономическим развитием регионов России, возникает необходимость в распределении межбюджетных трансфертов. Использование как стадия финансовой деятельности государства представляет собой расходование соответствующих фондов, в результате которого денежные средства направляются «конечным» получателям. При этом деление финансовой деятельности на стадии достаточно условно. Например, распределение денежных средств между федеральным и региональными бюджетами в форме дотаций для федерального бюджета может быть рассмотрено в качестве стадии распределения, а для регионального бюджета – как стадия формирования фонда. Перечисление бюджетных инвестиций на банковский счет государственного унитарного предприятия будет одновременно являться стадией использования государственного централизованного фонда и стадией формирования государственного децентрализованного фонда.

Несомненно, региональные государственные расходы осуществляются на стадии использования соответствующих денежных фондов. Вместе с тем о государственных расходах субъекта Российской Федерации можно говорить и на второй стадии финансовой деятельности – на стадии распределения, поскольку в этом случае финансово обеспечивается государственная потребность в равномерном развитии территорий региона посредством обеспечения соответствующей равномерной финансовой базы.

Нередко при определении государственных расходов в рамках различных подходов делается акцент на их урегулированность нормами финансового права. Так, Э.М. Берендтс придерживался материального подхода в определении государственных расходов, подчеркивая при этом их юридическую составляющую. По его мнению, с правовой точки зрения государственные расходы – все выдачи и затраты государственных хозяйственных средств, производимые законом уполномоченными органами государства в законной форме для исполнения задач, требуемых или допущенных законом же[212]212
  Берендтс Э.Н. Русское финансовое право. Лекции, читанные в Императорском училище правоведения. С.-Петербург, 1914. С. 156.


[Закрыть].