Текст книги "Нормирование численности государственных гражданских служащих с сфере осуществления контроля (надзора) и предоставления государственных услуг"

Ресурсный подход при определении численности государственных гражданских служащих опирается на бюджетную обеспеченность выполнения функций и зависит от наличия средств на содержание государственных гражданских служащих. Применение данного подхода наталкивается на существенные ограничения (постоянный режим сокращения бюджетных расходов на персонал), делающее его использование слабо применимы для нормирования численности государственных гражданских служащих. В целом ресурсный подход не способствует совершенствованию организации труда государственных гражданских служащих и повышению качества предоставления государственных услуг (выполнению функций) и т. д.

Нормативный подход опирается на экспертную оценку определения численности государственных гражданских служащих на основе анализа трудоемкости реализации нормативно закрепленных функций и норм времени на их выполнение. Использование данного подхода позволяет провести нормирование в сравнительно короткие сроки и с меньшими по сравнению с ресурсным подходом затратами. Однако и данный подход не лишен недостатков, связанных, прежде всего, с использованием достаточно сложных моделей расчетов трудозатрат на выполнение функций. Нормативный подход не учитывает влияние новых управленческих технологий и отраслевой (творческий, специфический) характер выполняемых функций и т. д.

Эффективный подход к определению численности государственных гражданских служащих является одним из самых перспективных. Он позволяет осуществить переход от политики «сокращения численности» к политике «обоснованного, разумного определения (перераспределения) численности» и основан на определении полномочий и компетенций, необходимых для выполнения функций и предоставления государственных услуг. Данный подход, опираясь на сильные стороны ресурсного и нормативного подходов, основной целью оптимизации численности государственных гражданских служащих определяет достижение результата (система индикаторов достижения результата, сформулированных в стратегиях и программах развития). Эффективный подход учитывает при определении численности государственных гражданских служащих:

– внедрение новых технологий управления (организация межведомственного взаимодействия и документообмена в электронной форме, МФЦ, перевод наиболее востребованных государственных услуг в электронный вид) и др.;

– достижение целевых оценочных индикаторов определения эффективности работы государственного органа;

– формирование универсального перечня управленческих функций и определение объема трудозатрат на их выполнение;

– оценку усредненных (универсальных) трудозатрат государственного органа;

– экономическую выгоду от передачи функций на аутсорсинг;

– оценку трудоемкости выполнения нетривиальных (творческих, отраслевых, специфических) и новых функций, применение весовых коэффициентов оценки трудозатрат на выполнение функций;

– оптимизацию численности административно-управленческого персонала в федеральных органах исполнительной власти;

– зависимость трудоемкости выполнения функций от горизонта принимаемых решений в федеральном органе исполнительной власти и его структурном подразделении и т. д.

В настоящей монографии в качестве базового подхода к определению численности федеральных государственных гражданских служащих федеральных служб и федеральных агентств использован эффективный подход.

1.3. Ключевые проблемы в сфере действующих подходов к определению численности федеральных государственных гражданских служащих, осуществляющих государственные функции по контролю (надзору) и предоставлению государственных услуг

Анализ действующих подходов к определению численности федеральных государственных гражданских служащих федеральных служб и федеральных агентств, осуществляющих государственные функции по контролю (надзору) и предоставлению государственных услуг, позволяет выявить следующие ключевые проблемы, на решение которых направлена настоящая монография.

Первая проблема связана с тем, что, как правило, в методиках нормирования численности федеральных государственных гражданских служащих определение численности является самоцелью, не связанной с достижением стратегических целей деятельности соответствующего федерального органа исполнительной власти и целей государственной политики в сфере его компетенции. Так, целью методических рекомендаций Минтруда России по нормированию численности федеральных государственных гражданских служащих, осуществляющих функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также по государственному контролю (надзору) и предоставлению государственных услуг (далее – методические рекомендации) является «формирование подходов к определению обоснованной штатной численности гражданских служащих, необходимой для реализации федеральными органами исполнительной власти государственных полномочий».

Следует отметить, что в настоящее время осуществляется переход к осуществлению государственного управления на основе программно-целевых методов. Данный переход, в частности, предполагает, что деятельность федеральных органов исполнительной власти должна быть направлена на достижение целей и получение результатов реализации государственных программ Российской Федерации, реализацию иных документов стратегического планирования, определяющих как объем осуществляемых государственных полномочий, так и изменение как объема деятельности, так и направлений деятельности в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Системой стратегических документов заданы параметры изменения состава и объема реализуемых государственных функций, способов их осуществления (в частности, определены меры правового регулирования по сферам, мероприятия по реализации государственной политики, требования к изменению форм и результатов предоставления государственных услуг, параметры эффективности и результативности осуществления контрольно-надзорных функций).

С учетом данного контекста, на наш взгляд, цель методических рекомендаций должна быть расширена: необходимо создать инструмент по определению обоснованной потребности в кадровых ресурсах государственных гражданских служащих для достижения целей и ожидаемых результатов (показателей результативности) реализации государственной политики на основе эффективной реализации федеральными органами исполнительной власти государственных полномочий.

Достижение данной цели, во-первых, предполагает прогнозирование потребностей в объемах осуществления тех или иных государственных функций не только «от достигнутого» (т. е. по факту прошедших трех лет), но и с учетом ожидаемых и планируемых изменений (реализации государственных программ, иных документов стратегического планирования). Например, если ожидается, что качество предоставления государственных услуг (в том числе удовлетворенность им их получателей) будет расти, а их существенная часть при этом будет оказываться в электронном виде либо через МФЦ, при нормировании трудозатрат на реализацию данной функции необходимо учитывать как необходимость дополнительных трудозатрат для повышения качества государственных услуг, так и соответствующую последовательность и состав работ в рамках указанных инноваций, а не последовательность и состав работ, предусмотренных для оказания государственной услуги на основе личного обращения гражданина непосредственно в федеральный орган исполнительной власти.

Во-вторых, достижение цели предполагает, что норматив численности государственных гражданских служащих не может быть зафиксирован на неопределенно длительное время и должен учитывать изменение ожиданий результативности реализации государственных полномочий (функций) и процедур осуществления функций и их объема. В этой связи возможным вариантом было бы введение практики прогнозирования численности федеральных государственных гражданских служащих с учетом прогнозирования потребностей в объемах осуществления тех или иных государственных функций. В зарубежной практике горизонт такого прогнозирования составляет в среднем от 3 до 5 лет, и используется в рамках реализации кадровой политики на уровне ведомства. В российском контексте было бы логично увязать соответствующие расчеты с трехлетним бюджетным циклом, в рамках которого в том числе уточняются параметры реализации государственных программ и непрограммных направлений деятельности.

В-третьих, расширение цели позволяет использовать при определении трудозатрат и соответственно необходимой численности различные подходы, обусловленные спецификой отдельных видов государственных функций. Например, при определении трудозатрат на реализацию массовых государственных услуг может быть использован предложенный в рамках методических рекомендаций подход (выделение работ в рамках конкретной государственной функции в соответствии с алгоритмом, зафиксированным в административном регламенте ее исполнения). Проблемы возникают в случае нормирования численности на оказание немассовых государственных услуг (по которым ежегодно федеральный орган исполнительной власти получает лишь разовые обращения), а также осуществления немассовых видов контрольно-надзорной деятельности, предполагающих проведение незначительного количества проверок либо разовых контрольно-надзорных мероприятий. В этом случае проблемой является определение возможности совмещения исполнения нескольких функций одним государственным гражданским служащим, особенно на уровне территориальных органов.

Вторая проблема обусловлена особенностями используемых методов определения оптимальной численности федеральных государственных гражданских служащих. Использование фактических данных о численности федеральных государственных служащих в отчетном периоде, а также результатов хронометража рабочего времени приводит к фиксации действующего порядка исполнения административных процедур, который необязательно является оптимальным. Фактически использование такого подхода предусматривает фиксацию неких средних временных издержек на осуществление отдельных административных процедур с последующей экстраполяцией данных издержек с учетом ожидаемого объема рабочей нагрузки без попытки оптимизации собственно бизнес процессов, используемых при осуществлении тех или иных государственных функций и государственных услуг. Фиксация полученного норматива на длительный период времени может приводить к фиксации административных процедур, что противоречит принципам административной реформы, предусматривающим постоянное совершенствование процедур осуществления государственных функций и предоставления государственных услуг.

Третья проблема обусловлена не столько проблемами методического характера, сколько проблемами применения методик нормирования численности на практике. Трудоемкость большинства разработанных методов нормирования численности федеральных государственных служащих обуславливает применение данных подходов лишь к отдельным функциям (зачастую – вновь вводимым функциям) федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, в рамках нормирования часто не оценивается оптимальность использования уже имеющихся в распоряжении органов исполнительной власти кадровых ресурсов (т. е. численность государственных служащих, исполняющих действующие функции, принимается в качестве оптимальной). В отдельных случаях рассматривается численность основного персонала в целом, однако не учитывается доля федеральных государственных гражданских служащих, занятых в обеспечивающих (функциональных) подразделениях, и федеральных государственных гражданских служащих управленческого звена. Иными словами, оценка трудозатрат и нормирование труда федеральных государственных гражданских служащих охватывают лишь 30–40 % от фактической численности соответствующего федерального органа исполнительной власти, что явно недостаточно для определения адекватных кадровых потребностей федерального органа исполнительной власти в целом.

Наконец, значимым недостатком большинства рассматриваемых методик является ориентация на получение абсолютного значения оптимальной (либо минимальной) штатной численности государственных гражданских служащих без учета требований к должностной структуре соответствующего федерального органа исполнительной власти и, соответственно, без учета требований к профессионально-квалификационным и компетентностным показателям человеческих ресурсов государственной службы. Фактически объем потребностей в кадровых ресурсах определяется по аналогии с объемом потребностей в финансовых ресурсах – в форме общего количества, что не учитывает фактических потребностей ведомства, состава и уровня сложности исполняемых государственных функций и оказываемых государственных услуг. Важно учитывать, что в состав предельной численности включаются и федеральные государственные гражданские служащие, должности которых относятся к управленческому звену как высшего уровня (заместитель руководителя органа, начальник управления (территориального органа)), так и среднего уровня (заместитель руководителя управления, территориального органа, начальник отдела, заместитель начальника отдела).

Как показывают данные, представленные федеральными органами исполнительной власти, соотношение численности федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности заместителя начальника отдела и выше (т. е. служащих, осуществляющих управленческие функции), к численности федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности ниже заместителя начальника отдела (т. е. служащих исполнительского звена), варьируется от 1:2,3 в центральных аппаратах федеральных служб (1:2,4 в центральных аппаратах федеральных агентств) до 1:5,4 в территориальных органах федеральных служб (1:3,2 в территориальных органах федеральных агентств)[8]8
  В соответствии с данными, представленными федеральными органами исполнительной власти по состоянию на 01.07.2014 г.


[Закрыть].

Таким образом, действующая должностная структура федеральных служб и федеральных агентств, в силу различных причин, является неоптимальной; доля управленческого персонала в данной структуре существенно превышает рекомендуемые параметры. При осуществлении нормирования труда без учета требований к должностной структуре существует риск закрепления несоответствия фактически исполняемых должностных обязанностей уровню должности федеральной государственной гражданской службы.

Так, в составе Методических рекомендаций Минтруда России приведены подходы к определению общей численности федеральных государственных гражданских служащих без учета дифференциации потребностей в кадровых ресурсах по группам и категориям должностей и (тем более) по уровню компетенций государственных гражданских служащих. Единственной отсылкой к собственно должностной структуре кадровых потребностей для осуществления функций федеральных органов исполнительной власти является ограничение на количество должностей «главной» группы (не более 10 % от общей численности служащих центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти) и «ведущей» группы (не более 40 % от общей численности служащих центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти). Какие-либо рекомендации по должностной структуре для территориальных органов исполнительной власти в составе методических рекомендаций отсутствуют. При этом очевидно, что сложность работ, выделяемых в рамках конкретных функций, может существенно различаться, что позволяет определить трудозатраты не только в целом, но и с учетом должностной структуры служащих, исполняющих соответствующие работы в рамках осуществления государственных функций. В этой связи предлагается при расчете трудозатрат для формирования нормативов численности государственных гражданских служащих учитывать должностную структуру (т. е. относить трудозатраты по конкретным работам к конкретной группе и категории должностей). Такой подход соответствует практике стран ОЭСР (где фактически вместо нормирования численности осуществляется планирование человеческих ресурсов с учетом исполняемых функций, целей и ожидаемых результатов деятельности соответствующего органа власти) и позволит федеральным органам исполнительной власти определять кадровые потребности на более высоком качественном уровне.

В качестве примера решения данной проблемы можно привести Методические рекомендации по определению штатной численности Министерства труда и социального развития Ростовской области, основанные на анализе трудозатрат, необходимых для реализации полномочий, возложенных на указанное министерство, в рамках которых предусмотрена взаимосвязь должностной структуры (групп должностей государственной гражданской службы) с укрупненным составом работ (операций), осуществляемых в рамках исполнения государственных функций (табл. 5).

Таблица 5. Определение степени сложности выполняемых работ

1 Должности определяются в соответствии с нормами Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Наконец, значимой проблемой используемых методов нормирования (определения) численности федеральных государственных гражданских служащих является отсутствие взаимосвязи использования данных методов с процедурами планирования деятельности федерального органа исполнительной власти и бюджетного процесса. Нормирование численности зачастую используется ситуативно, вне связи с определением потребностей в кадровых ресурсах, а также без учета возможностей использования и развития существующего кадрового потенциала.

Не удивительно, что отсутствие такого стратегического подхода к управлению кадровыми ресурсами приводит к высокому уровню текучести кадров, низкой мотивации федеральных государственных гражданских служащих. Например, по данным за 2011 г., текучесть кадров в ФНС России составила более 18 %, что кратно выше показателей стран ОЭСР и БРИКС. Так, в среднем по странам ОЭСР уровень текучести кадров в налоговых службах в 2011 г. составлял 5,3 %; в Бразилии – 4,5 %, в Китае – 1,3 %, в ЮАР – 4,3 %.

В целом результаты анализа ключевых проблем в сфере действующих подходов к нормированию численности федеральных государственных гражданских служащих показывают, что действующие в настоящее время подходы к нормированию численности федеральных государственных гражданских служащих ориентированы преимущественно на фиксацию сложившегося положения дел, не учитывают стратегических целей и тактических задач органов исполнительной власти, не ориентированы на повышение результативности исполнения государственных функций и оказания государственных услуг, а также слабо связаны с профессионально-квалификационным подходом к формированию государственной гражданской службы.

Разработанные нами методические рекомендации по нормированию численности федеральных государственных гражданских служащих федеральных служб и федеральных агентств, осуществляющих государственные функции по контролю (надзору) и предоставлению государственных услуг, направлены на преодоление указанных системных проблем в сфере определения кадровых потребностей и нормирования труда федеральных государственных гражданских служащих в рамках реализации более широкого подхода к внедрению принципов стратегического управления кадрами на федеральной государственной гражданской службе.

2. Определение методов нормирования численности федеральных государственных гражданских служащих, осуществляющих государственные функции по контролю (надзору) и предоставлению государственных услуг, на основе данных ведомственной статистики, административных регламентов

2.1. Методы экспресс-оценки адекватности численности федеральных государственных гражданских служащих, осуществляющих государственные функции по контролю (надзору) и предоставлению государственных услуг

Большинство разработанных в настоящее время методов нормирования являются весьма трудоемкими. В этой связи актуальной является разработка методов экспресс-оценки адекватности численности федеральных государственных гражданских служащих федеральных служб и федеральных агентств, осуществляющих государственные функции по контролю (надзору) и предоставлению государственных услуг.

Для проведения такой экспресс-оценки могут использоваться относительные показатели, характеризующие нагрузку на одного федерального государственного служащего, а также показатели, характеризующие долю основного персонала в общей численности федеральных государственных гражданских служащих ведомства.

Для формирования показателей экспресс-оценки на первом этапе необходимо провести систематизацию и классификацию направлений функциональной деятельности. В действующей практике представлены различные подходы к формированию данных направлений. Так, А. В. Клименко и Н. Н. Клищ[9]9
  См.: Клименко А. В., Клищ Н. Н. Можно ли сэкономить на бюрократии? // Воп росы государственного и муниципального управления. 2013. № 3. С. 90–109.


[Закрыть] выделяют управленческие и обеспечивающие направления функциональной деятельности федеральных государственных гражданских служащих, при этом к управленческим направлениям относят осуществление государственного контроля (надзора), оказание государственных услуг, осуществление государственных закупок, осуществление аналитической деятельности и формирование статистики, нормативно-правовое обеспечение, управление государственным имуществом, международное и межведомственное взаимодействие, а к обеспечивающим направлениям – материально-техническое, кадровое, документационное, финансово-бухгалтерское обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти. В исследованиях, направленных на оптимизацию бюджетных расходов в сфере государственного управления, вопросы государственных закупок отнесены к обеспечивающей деятельности. В этой связи при определении функциональных направлений деятельности (в том числе для целей последующего определения оптимальной штатной численности федеральных государственных гражданских служащих), на наш взгляд, целесообразно исходить из определения функций органов государственной власти и, соответственно, относить к основному персоналу только тех федеральных государственных гражданских служащих, которые участвуют в реализации функций органов государственной власти, значимых для внешних «потребителей».

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 и Указом Президента Российской Федерации от 21.05.2012 № 636 выработка и реализация государственной политики (включая нормативно-правовое регулирование), государственный контроль (надзор), оказание государственных услуг, управление государственным имуществом являются основной деятельностью федерального органа исполнительной власти. Именно для этого учреждались федеральные органы исполнительной власти, именно осуществление данных видов функций и обеспечивает достижение целей и получение результатов деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Организация исполнения данных функций является частью управленческого цикла (организация – планирование – реализация и контроль – оценка), поэтому не может являться «отдельным» направлением функциональной деятельности. «Уникальные» функции являются либо конкретными функциями по реализации государственной политики в установленной сфере деятельности (например, «организация и проведение спортивных мероприятий»), либо конкретными функциями по осуществлению государственного контроля (надзора) (например, «определение таможенной стоимости товаров» является одним из этапов осуществления таможенного оформления и контроля), либо конкретными функциями по оказанию государственных услуг (например, «организация выплаты социальных пособий»).

Направления функциональной деятельности, связанные с обороной, защитой и безопасностью (для всех федеральных органов исполнительной власти, не созданных непосредственно для целей обеспечения обороны, защиты и безопасности), государственными закупками, кадровой работой обеспечивают реализацию основных направлений функциональной деятельности. Объем осуществления данных функций зависит не от потребностей общества, бизнеса и государства (например, не от потребности в получении определенных видов услуг, не от потребности реализации определенного объема контрольно-надзорной деятельности и т. д.), а от объема «основных» функций по выработке и реализации государственной политике, оказанию государственных услуг и т. д., т. е. от потребностей самого федерального органа исполнительной власти.

Для целей нормирования численности государственных гражданских служащих в части осуществления государственного контроля (надзора) и оказания государственных услуг целесообразно использовать реестр федеральных государственных услуг и контрольно-надзорных функций, регулярно обновляемый Минэкономразвития России (далее – реестр).

С учетом вышеизложенного предлагается следующая структура направлений функциональной деятельности федеральных органов исполнительной власти:

А. Основная деятельность федерального органа исполнительной власти (деятельность, направленная на достижение целей государственных программ, иных стратегических документов)

А.1. Выработка и реализация государственной политики (включает нормативно-правовое регулирование и реализацию государственной политики в том числе на основе реализации практических мероприятий, проектов и т. д.).

А.2. Оказание (предоставление) государственных услуг (включает государственные услуги, оказываемые федеральными органами исполнительной власти, и включенные в реестр).

А.3 Государственный контроль (надзор) (включает контрольно-надзорные функции федеральных органов исполнительной власти, предусмотренные реестром).

Б. Обеспечение основной деятельности федерального органа исполнительной власти.

Б.1. Кадровое обеспечение.

Б.2. Финансово-бухгалтерское обеспечение и контрольно-ревизионная деятельность (финансовый контроль), предоставление отчетности.

Б.3. Правовое обеспечение.

Б.4. Документационное обеспечение, делопроизводство, контроль за исполнением поручений.

Б.5. Информационное обеспечение.

Б.6. Государственные закупки.

Б.7. Международное сотрудничество (если целью деятельности федерального органа исполнительной власти не является развитие международного сотрудничества).

Б.8. Административно-хозяйственное, материально-техническое обеспечение.

Б.9. Обеспечение защиты и безопасности.

Предлагаемые показатели экспресс-оценки обобщены в табл. 6.

Предлагаемые показатели характеризуют:

– распределение кадровых ресурсов федерального органа исполнительной власти между административно-управленческим персоналом и основным персоналом:

• доля основного персонала в общей численности федеральных государственных гражданских служащих федерального органа исполнительной власти (рекомендуемое значение – не менее 60 %);

• доля федеральных государственных гражданских служащих, осуществляющих функции государственного контроля (надзора), в общей численности федеральных государственных гражданских служащих федерального органа исполнительной власти (рекомендуемое значение для федеральных органов исполнительной власти, созданных в целях осуществления государственного контроля (надзора) – не менее 50 %);

• доля федеральных государственных гражданских служащих, занятых в оказании государственных услуг, в общей численности федеральных государственных гражданских служащих федерального органа исполнительной власти (рекомендуемое значение для федеральных органов исполнительной власти, созданных в целях оказания государственных услуг – не менее 50 %);

– фактическое использование утвержденных параметров штатной численности федеральных служб и федеральных агентств для обеспечения предоставления государственных услуг и осуществления государственного контроля (надзора):

• укомплектованность должностей федеральных государственных гражданских служащих, осуществляющих функции по государственному контролю (надзору);

• укомплектованность должностей федеральных государственных гражданских служащих, оказывающих государственные услуги;

– нормы управляемости (достаточность кадрового потенциала федеральных служб и федеральных агентств для осуществления контрольно-надзорных функций и оказания государственных услуг):

• отношение численности федеральных государственных гражданских служащих, осуществляющих государственный контроль (надзор), к численности поднадзорных объектов;

• отношение численности федеральных государственных гражданских служащих, оказывающих государственные услуги, к потенциальной численности получателей данных государственных услуг;

– «среднюю нагрузку» по количеству оказываемых услуг, мероприятий в рамках контрольно-надзорной деятельности:

• среднее количество мероприятий по государственному контролю (надзору) на одного федерального государственного гражданского служащего, занятого осуществлением государственного контроля (надзора);

Таблица 6. Показатели экспресс-оценки адекватности численности федеральных государственных гражданских служащих федеральных служб и федеральных агентств, осуществляющих государственные функции по контролю (надзору) и предоставлению государственных услуг

¹ При невозможности выделения данных в разрезе видов государственного контроля (надзора) для целей экспресс-оценки могут выделяться укрупненные виды государственного контроля (надзора) либо проводиться оценка в целом по всем функциям государственного контроля (надзора), осуществляемым федеральным органом исполнительной власти.

¹ При невозможности выделения данных в разрезе видов государственных услуг для целей экспресс-оценки могут выделяться укрупненные виды государственных услуг (например, целесообразно отдельно учитывать государственные услуги, связанные с предоставлением информации из государственных информационных регистров и реестров) либо проводиться оценка в целом по всем видам государственных услуг, оказываемых федеральным органом исполнительной власти.

¹ Значение данного показателя следует также соотносить с величиной желаемого охвата поднадзорных (подконтрольных) объектов контрольно-надзорными мероприятиями. Так, если ожидается, что охват проверками будет снижаться, значение данного показателя также должно быть запланировано к снижению.

¹ Данный показатель может использоваться при прогнозировании нагрузки на федеральных государственных гражданских служащих в среднесрочной перспективе.

• среднее количество государственных услуг, оказанных федеральным государственным гражданским служащим, занятым предоставлением государственных услуг.

Основными направлениями использования данных показателей являются предварительная оценка адекватности кадрового потенциала федеральных служб и федеральных агентств исполняемым данными федеральными органами исполнительной власти функциям и выбор федеральных органов исполнительной власти, в которых нормирование численности (а точнее – обоснование оптимальной численности федеральных государственных гражданских служащих) должно быть проведено в первоочередном порядке.