Текст книги "Нормирование численности государственных гражданских служащих с сфере осуществления контроля (надзора) и предоставления государственных услуг"

В целях сбора данных для расчета показателей экспресс-оценки адекватности численности федеральных государственных гражданских служащих федеральных служб и федеральных агентств, осуществляющих государственные функции по контролю (надзору) и предоставлению государственных услуг, рекомендуется использовать форму сбора данных о численности федеральных государственных гражданских служащих в разрезе функциональных направлений деятельности, приведенную в табл. 7.

Для целей табл. 7 должности выделяются в пределах управленческих должностей, должностей в отраслевых и функциональных подразделениях и иных должностей. Каждая должность учитывается в таблице один раз. Если в должностные обязанности служащего входят вопросы, относящиеся к двум и более вопросам (например, служащий занят как предоставлением государственных услуг, так и осуществлением контрольно-надзорной деятельности), данный служащий учитывается в составе той группы должностей, на исполнение функций по которой служащий затрачивает больше времени. Необходимо распределить всю численность государственных гражданских служащих по соответствующим наименованиям должностей.

Таблица 7. Сведения о функциональной структуре должностей государственной гражданской службы

2.2. Определение оптимальных методов нормирования численности федеральных государственных гражданских служащих, осуществляющих государственные функции по контролю (надзору) и предоставлению государственных услуг

В настоящей монографии приведен детальный анализ применяемых в настоящее время методов нормирования численности государственных служащих и определены ключевые проблемы, обусловленные применением данных подходов. Данные проблемы связаны с:

– фиксацией текущего уровня производительности труда и действующих административных процедур;

– отсутствием увязки оценки оптимальной численности со стратегическими целями и задачами деятельности федерального органа исполнительной власти, в том числе с показателями результативности исполнения государственных функций по контролю (надзору) и оказания государственных услуг, а также с изменением подходов к осуществлению данных функций (включая внедрение риск-ориентированных систем в сфере контрольно-надзорной деятельности, переход к предоставлению государственных услуг в электронном виде и т. д.);

– отсутствием увязки процедур нормирования численности с бюджетным процессом;

– отсутствием взаимосвязи между определением численности и должностной структурой органов государственной власти (действующей и проектируемой);

– отсутствием практики оценки кадрового потенциала и прогнозирования развития кадровых ресурсов федеральных органов исполнительной власти;

– выборочным применением методов нормирования, не позволяющим на постоянной (регулярной) основе осуществлять межстрановые и межведомственные сопоставления;

– применением методов нормирования численности лишь к отдельным категориям персонала федеральных органов исполнительной власти, сокращающим возможность выявления резервов в смежных сферах;

– отсутствием практики подтверждения оптимальности действующей (утвержденной) численности федеральных государственных гражданских служащих, если ее изменение не предполагается, сохранением исторического подхода к определению численности федеральных государственных гражданских служащих.

Анализ выявленных недостатков показывает, что их преодоление исключительно в рамках совершенствования методик нормирования численности федеральных государственных гражданских служащих маловероятно. Для обеспечения комплексного решения выявленных проблем необходимо расширить предмет исследования и рассматривать процедуру нормирования численности федеральных государственных гражданских служащих не как отдельную задачу, а как этап (компонент) комплексной процедуры стратегического управления кадрами.

Как показывают исследования ОЭСР, стратегическое управление кадрами является одним из приоритетных направлений развития государственной гражданской службы на современном этапе. Для оценки уровня стратегического управления кадрами в ОЭСР используется Индекс стратегического управления кадровыми ресурсами.

Индекс стратегического управления кадровыми ресурсами включает оценку таких параметров, как: наличие общей системы подотчетности; наличие целей управления кадрами, встроенных в оценку результативности деятельности руководителей на верхнем и среднем уровнях; элементы, которые руководитель высшего и среднего звена должны учитывать при планировании и отчетности в рамках общей системы подотчетности; наличие регулярной практики анализа и оценки потенциала кадровых служб ведомств; наличие системы планирования для обеспечения наличия адекватных кадровых ресурсов для предоставления услуг; элементы, учитываемые в рамках планирования деятельности ведомств. Как следует из оценок ОЭСР, значения Индекса стратегического управления кадровыми ресурсами в государственной службе России существенно ниже среднего уровня по странам ОЭСР (рис. 2).

Основные этапы стратегического управления кадровыми ресурсами, в составе которых предусматриваются и вопросы определения оптимальной численности государственных служащих, приведены на рис. 3.

Данный подход применяется в отношении кадровых ресурсов отдельного органа власти. Как следует из рис. 3, на первом этапе осуществляется оценка имеющегося кадрового потенциала федерального органа исполнительной власти. Затем с учетом кадрового состава конкретного органа власти (в том числе возрастного состава, данных о текучести кадров, оценки компетенций федеральных государственных служащих, в том числе, по результатам аттестационных мероприятий) формируется прогноз кадрового потенциала на среднесрочную перспективу.

Одновременно, исходя из среднесрочных и краткосрочных задач деятельности федерального органа исполнительной власти, а также из ожидаемых результатов его деятельности, определяется потребность федерального органа исполнительной власти в человеческих ресурсах. Важно подчеркнуть, что как прогноз кадрового потенциала, так и оценка потребностей проводятся не только (и не столько) в целом по органу, сколько по функциональным группам должностей с учетом уровня компетенций и профессионально-квалификационных требований.

Соответственно, и на этапе анализа несоответствий ключевым вопросом является не столько общая штатная численность как таковая (хотя указанный этап и позволяет получить общие данные о необходимости увеличения либо снижения численности федеральных государственных гражданских служащих), сколько соответствие прогнозируемого кадрового потенциала ведомства потребностям, связанным с достижением стратегических целей и задач.

Например, если в соответствии с прогнозируемыми параметрами кадрового состава через 2–3 года орган власти будет располагать 3 тыс. квалифицированных инспекторов, но с учетом перехода к риск-ориентированной модели государственного контроля потребность в инспекторах снизится до 1 тыс. служащих при одновременном росте потребности в аналитиках и аудиторах на 1,5 тыс. служащих, необходимо оценить возможность перевода (переобучения) части инспекторского состава на иные должности. Аналогично высвобождение значительного количества специалистов младшей и старшей групп, прежде занятых приемом и выдачей документов, не означает возможности автоматического обеспечения кадровыми ресурсами подразделений, требующих более высокого уровня компетенций при осуществлении более сложных операций по предоставлению государственных услуг.

Рис. 2. Индекс стратегического управления кадровыми ресурсами в странах ОЭСР

Источник: OECD, Government at a Glance.

Рис. 3. Нормирование численности государственных служащих как этап стратегического управления кадрами

Общий алгоритм соотнесения прогноза кадрового потенциала федерального органа исполнительной власти и расчетной потребности в кадровых ресурсах приведен на рис. 4.

Рис. 4. Соотнесение прогноза кадрового потенциала и потребностей в кадрах

Если по итогам сопоставления прогнозируемый кадровый потенциал превышает кадровые потребности необходимо либо перераспределение нагрузки на федеральных государственных гражданских служащих (в тех случаях, когда нагрузка на одного федерального государственного гражданского служащего, занятого осуществлением государственного контроля (надзора) или предоставлением государственных услуг выше средней по федеральным органам исполнительной власти), либо сокращение избыточной численности федеральных государственных гражданских служащих.

Если по итогам сопоставления прогнозируемый кадровый потенциал ниже кадровых потребностей конкретного федерального органа исполнительной власти, необходимо либо выделение дополнительных кадровых ресурсов (в случаях, когда средняя нагрузка на одного федерального государственного гражданского служащего выше средней), либо перераспределение нагрузки в рамках данного органа.

При обсуждении вопросов об увеличении кадровых ресурсов в первоочередном порядке рассматривается возможность заполнения существующих вакансий с корректировкой (при необходимости) организационной и соответственно должностной структуры федерального органа исполнительной власти. Вопросы увеличения штатной численности могут рассматриваться лишь в тех случаях, когда общее число вакансий в федеральном органе исполнительной власти не превышает потребность в дополнительных кадровых ресурсах для достижения целей и ожидаемых результатов федеральных органов исполнительной власти.

Итогом анализа несоответствий (определения избытка либо недостатка кадров для достижения стратегических целей и решения задач федерального органа исполнительной власти) должна стать кадровая политика органа, связанная как с корректировкой должностной структуры, так и с определением требований к кандидатам на замещение должностей, планированием индивидуального развития кадров и т. д.

Впоследствии оценка результатов реализации кадровой политики позволяет выявить основные достоинства и недостатки в используемых подходах к управлению кадрами и при необходимости осуществить корректировку действующей практики.

Подобные подходы к разработке и реализации кадровой политики широко применяются в странах ОЭСР. Важным условием их успешного применения в Российской Федерации является интеграция процедур кадрового планирования (прогнозирования кадрового потенциала, оценки потребностей и формирования кадровой политики) с планированием деятельности федеральных органов исполнительной власти в рамках программно-целевого подхода к государственному управлению, а также увязка данных процедур с бюджетным циклом.

3. Определение особенностей нормирования численности федеральных государственных гражданских служащих, осуществляющих государственные функции по контролю (надзору) и предоставлению государственных услуг, с учетом реализации административной реформы

В условиях реализации административной реформы были разработаны следующие ключевые направления оптимизации численности федеральных государственных гражданских служащих, актуальные и для федеральных государственных гражданских служащих федеральных служб и федеральных агентств, осуществляющих государственные функции по контролю (надзору) и предоставлению государственных услуг.

1. Оптимизация численности государственных гражданских служащих на основе упорядочения организационных структур органов государственной власти:

– стандартизация организационных структур, закрепление норм управляемости;

– исключение дублирования функций структурными подразделениями;

– стандартизация и оптимизация организационных структур;

– нормативное закрепление численных соотношений по группам и категориям должностей.

2. Оптимизация численности государственных гражданских служащих за счет изменения порядка исполнения функций:

– устранение избыточных функций;

– устранение дублирования функций различными ведомствами;

– устранение дублирования функций на различных уровнях управления;

– передача (делегирование) функций на иные уровни управления.

3. Оптимизация численности государственных гражданских служащих за счет передачи отдельных функций и административных процедур на исполнение сторонним организациям (аутсорсинг):

– формирование перечня основных государственных и муниципальных функций, подлежащих передаче на аутсорсинг;

– определение областей деятельности государственных органов власти, органов местного самоуправления, касающихся организационного, материально-технического и иного обеспечения деятельности, подлежащих передаче на аутсорсинг.

4. Оптимизация численности государственных гражданских служащих за счет нормирования труда чиновников при выполнении типовых административных процедур в рамках исполнения функций, имеющих массовый характер, прежде всего, связанных с осуществлением контрольно-надзорной деятельности, предоставлением услуг.

5. Оптимизация численности государственных гражданских служащих за счет снижения трудоемкости исполнения функций и внедрения информационно-коммуникационных технологий:

– перевод административных процедур в рамках оказания государственных и муниципальных услуг в многофункциональные центры по оказанию государственных и муниципальных услуг (МФЦ);

– организация межведомственного взаимодействия и документооборота в электронной форме;

– перевод наиболее востребованных государственных услуг в электронный вид (в полном объеме или частично, в соответствии со спецификой предоставления услуг).

Ниже рассматриваются особенности нормирования численности федеральных государственных гражданских служащих, осуществляющих предоставление государственных услуг и осуществление контрольно-надзорных функций с учетом реализуемых в настоящее время инициатив по совершенствованию государственного управления.

3.1. Определение особенностей нормирования численности федеральных государственных гражданских служащих, осуществляющих предоставление государственных услуг

Учет кадровых потребностей федеральных органов исполнительной власти, оказывающих государственные услуги, в условиях реализации административной реформы предполагает учет изменений административных процессов и форм предоставления государственных услуг (изменения административной процедуры предоставления государственных услуг, в том числе внедрение дистанционных способов предоставления государственных и муниципальных услуг, организации ее предоставления в режиме «одного окна» на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг).

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601, к 2018 г. 70 % граждан Российской Федерации должны использовать механизмы предоставления государственных услуг в электронном виде. Достижение данного показателя предполагает массовый переход от личного приема граждан (как в органах государственной власти, так и в МФЦ) к дистанционным формам предоставления государственных услуг (либо к частично дистанционным формам в тех случаях, когда полный переход к предоставлению государственной услуги в электронном виде невозможен либо нецелесообразен).

Как отмечается в исследовании, проведенном в контексте оптимизации бюджетных расходов, «программы развития электронного правительства и информационного общества, внедрения информационно-коммуникационных технологий в деятельность органов государственного управления в международной и российской практике являются составляющими более широких инициатив, направленных на повышение доступности и качества государственных услуг для граждан и организаций, сокращения сроков рассмотрения заявлений (запросов) и предоставления информации. Однако указанные программы направлены не только на сокращение издержек бизнеса и граждан; важным компонентом их реализации является и повышение эффективности административных процессов, в том числе сокращение транзакционных издержек на обработку запросов (документов, информации), поступающих в государственные органы»[10]10
  Александров О. В. Оптимизация бюджетных расходов в сфере государственного управления / О. В. Александров, Е. И. Добролюбова, Е. Н. Клочкова, В. Н. Южаков. М.: МЭСИ, 2014.


[Закрыть].

Анализ международного опыта показывает, что переход от личного приема граждан и организаций к электронным и иным дистанционным системам взаимодействия позволяет значительно сократить транзакционные издержки государственных органов. Так, по оценке компании Прайсуотерхауз Куперс, выполненной по заказу Правительства Великобритании в 2009 г., стоимость одной транзакции при личном обращении в государственные органы (учреждения) составляет 10,5 ф. ст., при обращении по телефону – 3,39 ф. ст., при получении информации (государственных услуг) в режиме онлайн – 0,08 ф. ст. Аналогичные данные опубликованы и в отчете по результатам аудита результативности бюджетных расходов Генерального аудитора и контролера Новой Зеландии в отношении транзакционных затрат налоговых органов: по результатам проведенной оценки, затраты на одну транзакцию при личном обращении за получением информации (услуги) в 1,5 раза превышают затраты на аналогичную транзакцию при телефонном обращении. Возможность снижения транзакционных расходов при предоставлении услуг в электронном виде подтверждает и опыт корпоративного сектора: так при переходе коммерческих банков на дистанционное оформление платежей с использованием устройств самообслуживания и сети Интернет, транзакционные издержки снижаются в 9-10 раз.

Сокращение административных расходов в связи с внедрением информационных технологий в государственном секторе предполагалось и в Российской Федерации. Так в качестве ожидаемых результатов реализации ФЦП «Электронная Россия», в частности, предполагались следующие ожидаемые результаты:

– «создание инфраструктуры электронного правительства, обеспечивающей доступ к информации о деятельности и услугам органов государственной власти в электронном виде, межведомственное электронное взаимодействие и единый государственный контроль результативности деятельности органов государственной власти, что позволит снизить уровень административной нагрузки на организации и граждан и даст ежегодную экономию до 10 млрд рублей;

– повышение эффективности бюджетных расходов на внедрение информационных и телекоммуникационных технологий в деятельность органов государственной власти на 10 процентов;

– снижение затрат органов государственной власти на организацию обмена информацией на межведомственном уровне на 25 процентов»[11]11
  Постановление Правительства Российской Федерации от 28.01.2002 № 65 (ред. от 09.06.2010 г.).


[Закрыть].

В Российской Федерации есть опыт и фактической оптимизации административных издержек в связи с внедрением ИКТ-технологий при предоставлении государственных услуг. Так в рамках реализации федеральной целевой программы по модернизации налоговой службы и Проекта МБРР «Модернизация налоговой службы» в начале 2000-х гг. в МНС России (впоследствии – в ФНС России) была обеспечена централизация функций по ручному вводу и обработке данных деклараций налогоплательщиков с одновременной реализацией возможности по представлению деклараций в электронном виде. Данные преобразования позволили высвободить более 14 тыс. служащих налоговых органов, ранее занятых приемом налогоплательщиков, и соответствующим образом увеличить численность налоговых инспекторов, занятых непосредственно осуществлением камеральных и выездных проверок.

Переход к предоставлению государственных услуг в электронном виде предполагает следующие изменения в требованиях к кадровому обеспечению административных процедур предоставления государственных услуг:

– сокращение численности федеральных государственных гражданских служащих, занятых приемом и выдачей документов (результатов предоставления государственной услуги);

– рост потребностей в персонале, обеспечивающем системы межведомственного электронного документооборота.

Еще одной тенденцией развития государственных услуг является переход к предоставлению государственных услуг на базе МФЦ.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 до 2014 г. планируется организация возможности получения государственных и муниципальных услуг на базе многофункциональных центров и иных организаций в режиме «одного окна» для 90 % российских жителей.

По отдельным массовым государственным услугам приняты целевые значения по доле государственных услуг, оказываемых МФЦ. Так в дорожной карте «Повышение качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.12.2012 № 2236-р, указано, что 70 % государственных услуг Росреестра к 2015 г. будут оказываться через МФЦ и иные организации (в данном случае – учреждения Росреестра); к 2018 г. указанная доля составит 90 %.

В соответствии с действующими планами общее количество окон в создаваемых МФЦ (с учетом привлекаемых организаций) должно составить 26844 единицы, таким образом, предельный объем оказываемых ими государственных услуг (рассчитанный исходя из 248 рабочих дней, 8 часов работы и 15 минут на обслуживание одного заявителя) составит 213 млн государственных и муниципальных услуг в год.

В настоящее время общая статистика по количеству оказываемых государственных и муниципальных услуг отсутствует (так до настоящего времени в ЕМИСС и на официальном сайте Росстата не опубликованы данные, сформированные по форме № 1-ЕГУ).

По экспертной оценке, проведенной в рамках работ по оптимизации бюджетных расходов, «исходя из данных о количестве государственных услуг по регистрации недвижимого имущества (31,7 млн единиц в 2012 году) и доле граждан, обращавшихся за получением данной услуги, в общем количестве граждан, обращавшихся за получением государственных и муниципальных услуг (около 8,7 %), общее количество обращений за государственными и муниципальными услугами составляет порядка 364,3 млн единиц; по оценкам, около 61 % государственных и муниципальных услуг приходится на государственные услуги, оказываемые федеральными органами исполнительной власти). Таким образом, создаваемые МФЦ позволят оказать 58,5 % от общего количества оказываемых государственных и муниципальных услуг, что соответствует требуемому количеству исходя из различных форм оказания государственных и муниципальных услуг»[12]12
  Александров О. В. Оптимизация бюджетных расходов в сфере государственного управления / О. В. Александров, Е. И. Добролюбова, Е. Н. Клочкова, В. Н. Южаков. М.: МЭСИ, 2014.


[Закрыть].

С точки зрения определения потребностей федеральных органов исполнительной власти в кадровых ресурсах ключевым аспектом оптимизации бюджетных расходов при создании МФЦ является перераспределение численности работников, занятых приемом и выдачей документов, из федеральных органов исполнительной власти в многофункциональные центры. В данном случае речь идет о снижении кадровых потребностей в федеральных государственных гражданских служащих, осуществляющих прием и выдачу документов гражданам, в объеме, пропорциональном доле государственных услуг, оказываемых МФЦ.

При этом важно отметить, что одновременно возрастают требования к параметрам качества предоставления государственных услуг как в МФЦ, так и непосредственно в органах государственной власти. Таким образом, при расчете кадровых потребностей в численности федеральных государственных гражданских служащих, осуществляющих предоставление государственных услуг, в связи с их переводом в МФЦ, необходимо учитывать как фактор сокращения нагрузки (в связи с меньшим объемом непосредственных обращений граждан), так и фактор роста требований к качеству (например, в части времени ожидания в очереди). Так, если ожидаемая доля предоставляемых государственных услуг через МФЦ составляет 50 %, но одновременно необходимо увеличить пропускную способность федерального органа исполнительной власти для сокращения времени ожидания в очереди вдвое, то перевод государственных услуг в МФЦ не окажет влияния на потребности в численности федеральных государственных гражданских служащих, оказывающих государственные услуги.

Еще одна сложность осуществления таких прогнозов заключается в том, что предоставление гражданам права получения государственной услуги в МФЦ не предполагает исключение возможности обращения за данной государственной услугой непосредственно в федеральный орган исполнительной власти.

Так, по данным социологического исследования РАНХиГС, проведенного по заказу Минэкономразвития России в 2013 г., доля граждан, обращающихся за получением государственных и муниципальных услуг, составляла 9,1 %[13]13
  Государственные и муниципальные услуги: динамика и проблемы удовлетворенности граждан / под ред. Е. И. Добролюбовой, В. Н. Южакова. М.: Дело, 2014.


[Закрыть]. Таким образом, по состоянию на 2013 г. перевод государственных услуг в МФЦ не оказал существенного влияния на снижение трудозатрат федеральных государственных гражданских служащих. Ожидается, что в ближайшей перспективе доля предоставляемых в МФЦ государственных услуг будет расти, однако не очевидно, что данный рост будет одинаков во всех регионах и в отношении всех видов государственных услуг, оказываемых федеральными органами исполнительной власти.

В этой связи до достижения значимой доли предоставляемых государственных услуг на базе МФЦ (не менее 30 %) и необходимых параметров качества предоставления государственных услуг в самих федеральных органах исполнительной власти (прежде всего, в части обеспечения адекватной пропускной способности и снижения времени ожидания в очереди) снижение прогнозных потребностей в численности федеральных государственных гражданских служащих, оказывающих государственные услуги, нецелесообразно.