Текст книги "Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)"

1.3. Принципы бюджетно-правового регулирования: теоретико-правовые подходы

Необходимо уделить внимание некоторым общеправовым и конституционным принципам, действующим в бюджетном праве. К ним можно отнести принципы: законности, справедливости, гласности, федерализма, соблюдения баланса интересов личности, общества и государства.

Многие из общеправовых принципов имеют «сквозной» характер, получая свое особенное выражение в тех или иных принципах бюджетного права. Например, конституционный принцип государственного единства связан с принципами единства бюджета, единства бюджетной системы и единства кассы. Общеправовой принцип гласности находит отражение в принципе прозрачности бюджетного процесса, а принцип справедливости[95]95
  Более точным будет говорить о принципе юридической справедливости.


[Закрыть] непосредственно действует в области установления доходов бюджета и известен как один из принципов налогообложения.[96]96
  Например, А. Смит говорил о принципе справедливости, согласно которому каждый должен участвовать в финансировании государства в соответствии со своими возможностями (см. об этом: Орлов М. Ю. Десять лекций о налоговом праве России. М., 2009. С. 27), а Дж. Стиглиц упоминает о такой необходимой характеристике налоговой системы, как юридическая справедливость (см.: Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора. М., 1997. С. 369).


[Закрыть]

Особо следует остановиться на принципах законности и справедливости. Первым прочтением принципа законности является требование осуществления прав и обязанностей субъектов права в соответствии с законом. Такая юридическая справедливость означает ее зависимость только от буквы закона. Но сам закон тоже должен быть справедливым, установленным правильным образом, соответствовать духу права. Как отмечалось выше, «право есть творчество в области доброго и равного»,[97]97
  Классическое римское определение, вошедшее в «Дигесты» св. императора Юстиниана (533 г.) и заимствованное оттуда в византийские законодательные сборники: «Василики» и «Прохирон» (IX в.), а также в канонический сборник – «Алфавитную Синтагму» иеромонаха Матфея Властаря (1335 г.). Цит. по: Правое правоведение. С. 3.


[Закрыть] что дает критерий проверки норм законов на охранение общего блага.

Справедливость – юридическое понятие, истоки которого восходят к лат. iustitia, что сегодня понимается еще и как правосудие. Однако выяснение критериев справедливости наталкивается на проблему субъективного восприятия. Известно выражение Ф. Энгельса: «справедливость греков и римлян находила справедливым рабство, справедливость буржуа 1789 г. требовала устранения феодализма, ибо он несправедлив».[98]98
  Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 15. С. 71. Цит. по: БСЭ. Т. 40. 1957. С. 339.


[Закрыть] Образом справедливости служит греческая богиня Фемида с весами, на которых взвешиваются поступки (или аргументы в судебном процессе). Аристотель (вслед за Платоном) смотрел на справедливость как на общую добродетель, общее благо государства. При таком подходе справедливость перестает быть субъективной, однако становится непосредственно связанной с государством и не существует без него. Этот образ справедливости сложно принять в сегодняшних реалиях.

Можно предложить иной подход к существу понятия справедливости, образом которой будет служить евангельская притча о винограднике (Мф. 20): «…хозяин дома вышел рано утром нанять работников в виноградник свой и, договорившись с работниками по динарию в день, послал их в виноградник свой. Выйдя около третьего часа, он увидел других, стоящих на торжище праздно, и им сказал “идите и вы в виноградник мой, и что следовать будет, дам вам”. Они пошли. Опять, выйдя около шестого и девятого часа, сделал то же. Наконец, выйдя около одиннадцатого часа, он нашел других, стоящих праздно и… говорит им “идите и вы в виноградник мой, и что следовать будет, получите”. Когда же наступил вечер, говорит господин виноградника управителю своему: “позови работников и отдай им плату, начав с последних до первых”. И пришедшие около одиннадцатого часа получили по динарию. Пришедшие же первыми думали, что они получат больше, но получили и они по динарию. И, получив, стали роптать на хозяина дома. И говорили: “эти последние работали один час и ты сравнял их с нами, перенесшими тягость дня и зной”».[99]99
  Цит. по: Библия. Книги Священного Писания Ветхого и Нового завета. М.: Российское библейское общество, 2008.


[Закрыть]

Очень поучительно повел себя хозяин виноградника: он указал на то, что честно исполняет договор, а его желание заплатить другим работникам такую же сумму является его правом. Данной притче, как всем иным местам Евангелия, присуща бесконечная глубина, но сейчас нас интересует ее толкование применительно к принципу справедливости. С субъективной стороны хозяин совершенно прав. На первый взгляд субъективное право протестовать есть и у работников, которых наняли первыми. Однако их возражения на самом деле не имеют основания, так как не соответствуют их договору с хозяином виноградника.

Представляется, что более точным критерием поведения хозяина виноградника будет критерий не справедливости, а верности. В данном случае – это верность своему слову или договору. Существует верность присяге, долгу, заповедям. Если быть последовательным до конца, то выражением верности становится следование добрым традициям, освященным временем и предками, а противоположностью – самопровозглашение отдельной личностью своих желаний критерием справедливости. Верность по смыслу представляется более соответствующей отечественному пониманию праведности, правды, чем сложившийся негативный стереотип юридической справедливости, когда чиновник, применяя букву закона, не остается верным его духу.

Так, в сфере бюджетного права не выдерживают проверки с точки зрения законности и справедливости попытки изучать «криминальные финансы». Формально это можно объяснить наличием в криминальной сфере крупных денежных фондов и даже (в случае коррупционных связей) следов публичного элемента, что соответствует предмету финансового права. Однако отношения, связанные с совершением преступления, правом изучаться не должны, а использование средств, полученных преступным путем, правовыми нормами регулироваться не может: такие отношения находятся за пределами права. То же самое можно сказать о налогообложении прибыли, полученной преступным путем, так как подобный подход равносилен признанию преступления, легализации преступных деяний.

Еще одним примером нарушения принципа законности и справедливости может послужить мнение о целесообразности государственного страхования от незаконных действий органов публичной власти, которые ведут свое начало еще от теории частноправовой ответственности государства за действия должностных лиц как страховщика по страховому договору.[100]100
  См. подробнее: Лазаревский Н. И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. Догматическое исследование. СПб., 1905. С. 191.


[Закрыть] Признание допустимости подобных расходов из бюджета означает ситуацию, когда из бюджета осуществляется двойной расход: сначала ассигнования на деятельность органа публичной власти, которая априори должна быть законной, а затем на страхование от его же действий. Стоит ли говорить о том, что допущение легальной возможности совершения незаконных действий органами публичной власти и их должностными лицами явно нарушает принцип законности. Таким образом, выражением принципов законности и справедливости является не только формальное соответствие закону поведения правомочных субъектов, но и добросовестность самих законов.

От принципа справедливости перейдем к принципу баланса интересов личности, общества и государства, или баланса публичных и частных интересов.

Мобилизация тех или иных доходов не должна создавать неудобства, обременение для физических и юридических лиц, т. е. необходимо соблюдать общеправовой принцип баланса публичных и частных интересов. Здесь самым простым примером является повышение ставок налога на прибыль организаций для покрытия дефицита бюджета: в случае высокого налога производство становится невыгодным, а его закрытие означает потерю определенной части доходов бюджета. Еще одним, противоположным, примером может быть ситуация, когда для решения временных задач и покрытия дефицита бюджета приносятся в жертву иные публичные интересы: ликвидируется имущество, необходимое для обеспечения образовательного процесса, фундаментальных научных исследований, обороны. Таким образом, принцип соблюдения баланса публичных и частных интересов заключается в охране не только прав и интересов юридических и физических лиц, но и публичных интересов, выраженных, например, в документах стратегического планирования.

Еще раз стоит отметить, что принцип права (от лат. principium – основа, начало) – это не норма права, а основное, исходное изложение учения, мировоззрения, программы, первооснова процесса, научного подхода и т. д. Понятие принципа связано с понятиями идеи, правила, нормы, но не совпадает с ними, так как носит основополагающий характер. Принципы права представляют собой абстракцию по отношению к норме и «возникают лишь на определенном этапе правогенеза, непосредственно связанном с появлением развитого юридического мышления, в то время как правовые нормы в ряде случаев возникали стихийно, в ходе повседневной практической деятельности людей».[101]101
  Румянцева В. Г., Ширяев Ю. Е. Понятие принципа права в контексте законотворческого процесса // История государства и права. 2006. № 8. С. 4–5.


[Закрыть]

Таким образом, нельзя забывать о не закрепленных в законе принципах бюджетного права, к которым, в частности, относятся принципы: гармонизации; субсидиарности (для построения бюджетной системы); ограничения содержания закона о бюджете; единства бюджета (для бюджетного процесса); универсальности; эффективности (экономности); приоритетности публичных расходов над доходами (для установления публичных расходов и доходов). Принцип определенности действителен как для установления доходов бюджета, так и для налогообложения. Негласным принципом-свойством построения бюджетной системы является ее иерархичность.

Принцип гармонизации хорошо разработан в германской правовой доктрине и связан с тем, что каждый регион (субъект федерации) нуждается во взаимодействии как с центром, так и с другими регионами (субъектами федерации). Принцип гармонизации именуют также принципом «верности федерации», что особенно актуально для Федеративной Республики Германия, которая исторически прошла трудный и долгий путь объединения.[102]102
  См.: Баранова К. К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М., 2000. С. 17–20.


[Закрыть] В условиях разделения задач и функций «верность федерации» выступает связующим звеном и корректирующим (гармонизирующим) началом, которое позволяет придать одинаковый вектор всем элементам бюджетной системы. Принцип гармонизации можно связать также с принципом баланса интересов федерации и регионов, когда каждый должен принимать во внимание взаимные интересы (пассивная составляющая принципа), и, наконец, с необходимостью оказания взаимной помощи (активная составляющая принципа) как от регионов центру, так и от центра регионам.

Принцип субсидиарности (соразмерности) впервые был сформулирован в энциклике папы Римского Пия XI «Quadragesimoanno», и его смысл «сводится к тому, что не следует передавать решения вопросов объединениям более широкого состава, если эти вопросы могут быть решены объединениями более узкого состава».[103]103
  Цит. по: Королев С. В. Указ. соч. С. 103.


[Закрыть] В другой интерпретации принцип субсидиарности звучит следующим образом: нарушением правильного устройства будет передача большему по размерам и сложности сообществу тех функций, которые могут быть обеспечены нижестоящими и подчиненными структурами. Никогда не следует поручать более крупной единице того, что может быть сделано более мелкой.[104]104
  См.: Основы права Европейского союза / под ред. С. Ю. Кашкина. М., 1997. С. 80. Приведено по: Евдокимов А. Н. Указ. соч. С. 16.


[Закрыть] Можно сказать, что применительно к бюджетному праву принцип субсидиарности непосредственно касается распределения расходной компетенции между бюджетами бюджетной системы. Например, те расходы, которые могут быть выполнены из местных бюджетов, не следует планировать в бюджетах субъектов РФ и в федеральном бюджете.

Принцип ограничения содержания закона о бюджете означает, что в ежегодный закон о бюджете разрешается включать лишь те положения, которые «касаются доходов и расходов и распространяются на период времени, соответствующий действию закона о бюджете».[105]105
  Бюджетная система Федеративной Республики Германия. Бонн, 1994. С. 15.


[Закрыть] Иными словами, ежегодный закон о бюджете должен содержать только положения, связанные с цифровыми назначениями доходов и расходов, некоторые иные временные нормы, но не может касаться установления полномочий участников бюджетного процесса, бюджетного устройства, ответственности, что включается в постоянно действующий закон о финансах (для Российской Федерации – Бюджетный кодекс).

Несмотря на то что принцип ограничения содержания закона о бюджете не закреплен в законодательстве, он фактически действует после вынесения Конституционным Судом РФ постановления от 23 апреля 2004 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А. В. Жмаковского».[106]106
  Вестник КС РФ. 2004. № 4.


[Закрыть] Мотивировочная часть постановления гласит, что «в правовой системе Российской Федерации (статья 15, часть 4, Конституции Российской Федерации) федеральный закон о федеральном бюджете представляет собой законодательный акт особого рода. Федеральный закон о федеральном бюджете как таковой не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lexposterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более – лишать их юридической силы. Из этого следует, что федеральный закон о федеральном бюджете не может устанавливать положения, не связанные с государственными доходами и расходами».

Принцип универсальности также распространяется на отношения, связанные с планированием бюджетных доходов и бюджетных расходов, и означает, что определенные доходы не могут быть «закреплены» за конкретными расходами. Необходимость соблюдения принципа универсальности бюджета (здесь он совпадает с принципом полноты бюджета, установленным в ст. 32 БК РФ) означает, что в бюджете должны быть соединены в одно целое все публичные доходы и расходы будущего периода.[107]107
  См., например: Штурм Р. Бюджет. СПб., 1907. С. 121.


[Закрыть] Доходы, поступая в бюджет, обезличиваются, а расходы обеспечиваются за счет всей совокупности доходов, без закрепления для них особенных источников покрытия. Иногда данный принцип называют запретом резервирования фондов, что лучше отражает суть.

Существуют и некоторые иные неписаные принципы бюджетного права, например, принцип приоритета публичных расходов над публичными доходами, который будет рассмотрен в группе принципов установления доходов и расходов бюджета.

Принципы установления доходов и расходов бюджета пересекаются с выработанными экономической наукой (или наукой политической экономии) принципами налогообложения, которые тоже имеют прямое отношение к установлению доходов бюджетов.

Широко известна позиция А. Смита, согласно учению которого к принципам установления налога относятся: справедливость (понимается таким образом, что каждый по возможности должен участвовать в публичных расходах), определенность, удобность (для налогоплательщика) и экономность.[108]108
  Приведено по: Орлов М. Ю. Десять лекций о налоговом праве России. С. 27.


[Закрыть] Другое мнение заключается в том, что существует пять характеристик (соответствующих принципам), соблюдение которых желательно для налоговой системы: экономическая эффективность, административная простота, гибкость, политическая ответственность, юридическая справедливость.[109]109
  Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора. С. 369–387.


[Закрыть]

Можно увидеть, что принципы экономности (эффективности) и определенности являются общими как для налогообложения (в налоговом праве и политической экономии), так и для установления публичных доходов (в бюджетном праве). Расходы на взимание (мобилизацию) публичного дохода не должны быть высоки, что подразумевает его эффективность. Данный принцип аналогичен принципу экономности налогообложения и означает, что «расходы, связанные с администрированием системы налогообложения, должны быть значительно ниже доходов, получаемых от сборов налогов».[110]110
  Орлов М. Ю. Десять лекций о налоговом праве России. С. 28.


[Закрыть]

Принцип приоритетности публичных расходов над доходами (относится к принципам установления доходов и расходов бюджета) в широком понимании является одним из критериев разграничения публичных и частных финансов.[111]111
  См. подробнее: Козырин А. Н. Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах… С. 24.


[Закрыть] Давно замечено, что «финансовое хозяйство, в противоположность практике хозяйства частного, при выработке плана для наступающего хозяйственного периода определяет сначала потребности и необходимые для удовлетворения их расходы, а затем уже нужные для покрытия их средства».[112]112
  Эеберг К. Т. фон. Курс финансовой науки. СПб., 1913. С. 32.


[Закрыть] Существенным является тот факт, что расходы бюджета не могут формироваться произвольно, а обусловлены ранее принятыми нормативными правовыми актами и соглашениями, т. е. публично-правовое образование не вправе сократить расходы только потому, что для их удовлетворения недостаточно прогнозируемых доходов.

Принцип приоритета публичных расходов означает, что объем необходимых расходов определяет объем доходов, т. е. источников покрытия расходов. В противном случае потеряло бы смысл само составление бюджета, который направлен на финансовое удовлетворение публичных потребностей, исполнение публичных функций, в том числе оборонительных и социальных. Государство обладает разнообразными способами мобилизации доходов: от прямого изъятия собственности (через установление новых налогов или повышение их ставок, национализацию) до рыночных механизмов (через продажу государственной собственности, ее возмездное использование, введение государственной монополии на определенные виды деятельности и т. д.). Невозможность обеспечить расходы бюджета говорит о слабости публичной власти или о слабости системы управления в публично-правовом образовании.

Принцип единства бюджета, который следует относить к принципам организации бюджетного процесса, подразумевает, что бюджет представляет собой одно целое: «соединены воедино все публичные доходы и расходы будущего периода».[113]113
  См., например: Штурм Р. Указ. соч. С. 121.


[Закрыть] Не может быть бюджета, состоящего только из расходов без источников их покрытия или только из доходов без определения направлений их расходования. При этом как доходы, так и расходы должны быть исчислены в цифрах детально и точно. Например, П. М. Годме подчеркивал двойственный характер бюджета, который, с одной стороны, является актом, предусматривающим доходы, а с другой – актом, разрешающим государству совершать расходы и получать доходы.[114]114
  См.: Годме П. М. Финансовое право /пер. с франц. М.: Прогресс, 1978. С. 184.


[Закрыть] Бюджет – это расходы и доходы, неразрывно связанные в единую динамическую систему.

Публичные расходы непосредственно определяются функциями государства. В связи с этим существует мнение о том, что состав публичных расходов вытекает целиком из понятия о существе государства и его обязанностях, и их повторное обсуждение при утверждении бюджета бессодержательно.[115]115
  См.: Янжул И. И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах. М., 2002. С. 52. (Серия «Золотые страницы финансового права России». Т. 3.)


[Закрыть] Действительно, единственным объективным критерием введения новых публичных расходов может быть только их соответствие публичным функциям, однако публичные потребности из натуральных показателей должны быть переложены на язык сметы – в цифры.

Известен аргумент в пользу «расходного бюджета», который заключается в том, что большинство доходных источников бюджета устанавливаются «раз и навсегда через издание постоянных законов (налоги, пошлины) или проистекают из отдельных юридических актов (отчуждение, сдача в наем и т. п.)»,[116]116
  Жез Г. Общая теория бюджета. М., 1930. С. 205.


[Закрыть] а бюджет не имеет никакого влияния на эти акты, т. е. периодического (ежегодного) вмешательства в порядок взимания налогов и получения доходов от имущества не требуется. На это можно возразить: такое построение бюджета было бы очевидным нарушением принципов его полноты и равновесия (сбалансированности), а невозможность заранее прогнозировать покрытие расходов бюджета может повлечь его неисполнение.

Таким образом, целостность, или единство, бюджета определяется тремя составляющими: его доходами, расходами и достигнутым между ними балансом.

Принцип определенности действителен как для установления доходов и расходов бюджета, так и для налогообложения и означает необходимость ясного определения всех значимых параметров дохода: размера; порядка исчисления и оплаты; плательщика; администратора; бюджета, в который должен зачисляться данный доход; периода выплат. Расходы бюджетов, или, конкретнее, расходные обязательства, также нуждаются в определении объема, периода уплаты, адресатов выплат и т. д.

Содержание принципа определенности установления доходов можно проиллюстрировать на примере налога. Согласно ст. 17 НК РФ налог считается установленным, если определены плательщики и элементы налогообложения, из которых обязательными являются объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога.

Обязательные элементы расходных обязательств БК РФ не определены. Критерием принятия расходного обязательства по умолчанию является его включение (невключение) в реестр, который ведется финансовым органом.

Обязательными элементами расходного обязательства могут быть: наличие акта публичной власти, устанавливающего расходное обязательство; определение принадлежности расходного обязательства: указание на то или иное публично-правовое образование (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование); размер расходного обязательства (порядок его расчета); адресат расходного обязательства (юридическое или физическое лицо, неопределенная группа физических или юридических лиц, иное публично-правовое образование, субъект международного права); содержание расходного обязательства. Последний элемент расходного обязательства – показатель (индикатор) достижения планируемой цели расходного обязательства.

То обстоятельство, что элементы расходного обязательства не закреплены законом, означает несоблюдение принципа определенности и порождает многочисленные судебные споры.

Из числа принципов построения бюджетной системы важнейшее значение имеют два: единство бюджетной системы и самостоятельность бюджетов, входящих в бюджетную систему.