Текст книги "Правовое обеспечение социальной работы"

2.2. Теоретические аспекты правового регулирования социального обслуживания в системе права социального обеспечения

Право на социальное обеспечение – одно из основных социально-экономических прав человека. Оно закреплено в таких основополагающих международных документах, как Декларация прав человека (1948 г.) и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.).

Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (ст. 7 Конституции РФ).

В период перехода к рыночным отношениям в нашей стране с появлением экономической нестабильности, усилением расслоения общества, обнищания, ростом числа безработных, беженцев, лиц без определенного места жительства остро встала проблема социальной защищенности граждан.

Решение этой проблемы потребовало правового регулирования, которое в рамках одной отрасли – права социального обеспечения – невозможно. Необходим выход на несколько отраслей права: трудовое право – проблемы безработицы, занятости и трудоустройства населения, повышения социальных гарантий в области труда (например, установление минимального размера оплаты труда); жилищное право – вопросы, связанные с обеспечением жильем; семейное право – вопросы государственной поддержки брака и семьи, установление прав и обязанностей родителей, детей, супругов и т. д.; экологическое право – проблемы, связанные с созданием благоприятной экологической среды для нормальной жизнедеятельности членов общества и т. д.

Вместе с тем основные вопросы социальной защиты населения относятся к праву социального обеспечения[11]11
  См.: Краткий курс лекций по праву социального обеспечения / Сост. Ю. В. Кораблина. – Нижний Новгород, 2005. – URL: http:/www. twirpx.com/file/560060.


[Закрыть].

Наука права социального обеспечения формировалась первоначально в основном в рамках науки полицейского (административного) права и гражданского права, а затем с появлением страхования рабочих – в рамках зарождающейся науки трудового права, что представляло собой постепенный, сложный и многоуровневый процесс, на который оказывало влияние большое количество разнородных факторов. Естественно, что сама наука могла сформироваться только после того, как более или менее четко обозначился ее предмет, а именно отношения, связанные с социальной помощью (призрением) и социальным страхованием.

Отметим, что изначально выделились два относительно самостоятельных научных направления. Первым из них являлось изучение проблем социальной помощи (благотворительности, призрения бедных, трудовой помощи, трудоустройства (указания труда) и др.) Второе направление нашло выражение через исследование социально-страховой проблематики.

Завершение формирования науки права социального обеспечения в России вполне обоснованно связывается большинством исследователей с советским периодом.

С середины 50-х г. XX в. начался новый этап в развитии науки советского права социального обеспечения. Он был связан не только с политическими изменениями в жизни нашей страны, но и довольно значимыми изменениями в социальном законодательстве. В последнем случае имеются в виду два краеугольных нормативных акта: Закон СССР от 14 июля 1956 г. “О государственных пенсиях” и Закон СССР от 15 июля 1964 г. “О пенсиях и пособиях членам колхозов”. Наряду с комментариями действующего законодательства о социальном страховании и пенсионном обеспечении стали появляться и теоретические исследования отдельных проблем права социального обеспечения. В начале 60-х гг. XX в. правящей Коммунистической партией Советского Союза было выдвинуто положение о переходе от диктатуры пролетариата к общенародному государству, что и получило легальное закрепление в Конституции 1977 г.

Именно в этот период можно уже говорить о поступательном развитии теории и практики права социального обеспечения. Во-первых, была обоснована самостоятельность отрасли советского права социального обеспечения в системе советского права. Во-вторых, активизировались сравнительно-правовые научные исследования правового регулирования социального обеспечения в социалистических и капиталистических странах. В-третьих, не были обделены вниманием и практические, прикладные проблемы применения законодательства о социальном страховании, пенсионном обеспечении и др.

Таким образом, формирование советского законодательства о пенсионном обеспечении, теоретическое обоснование принципов пенсионного обеспечения, пенсионных правоотношений, оснований возникновения, субъектов, содержания правоотношения стали тем ядром, вокруг которого начала формироваться отрасль права социального обеспечения, вначале как отрасль законодательства, а затем и отрасль права.

В основе системы права социального обеспечения традиционно было заложено разделение норм отрасли права на общую часть и особенную. В общую часть обычно включались следующие институты: предмет, метод отрасли, источники права, принципы права социального обеспечения, правоотношения по социальному обеспечению, юридические факты в социальном обеспечении, трудовой стаж, причем последний одними учеными включался в общую часть отрасли, другими – в особенную. Особенная часть строилась в соответствии с системой видов социального обеспечения: пенсии, пособия, социальное обслуживание престарелых и инвалидов.

В советский период сложилась государственная патерналистски эгалитарная модель социального обеспечения. В этой модели государству отводилась ключевая роль в разрешении социально-экономических проблем всех социальных групп на уравнительной основе. Это были уравнительное государственное социальное обеспечение, по существу не зависящее от трудового вклада лица, полная гарантированная занятость и доступное государственное здравоохранение. Таким образом, можно сделать вывод, что советское право социального обеспечения сформировалось как публичная отрасль[12]12
  См.: Лушникова М. В., Лушников А. М. Курс права социального обеспечения. – 2-е изд., доп. – М.: Юстицинформ, 2009.


[Закрыть].

В настоящее время право социального обеспечения как образование системы российского права представляет собой комплексную отрасль. Возникновение и развитие комплексных отраслей обусловлено необходимостью правового регулирования общественных отношений, сочетающих в себе публично– правовые и частноправовые начала. Главным отличительным признаком комплексной отрасли права является включение в ее систему норм, относящихся изначально к другим отраслям.

Право социального обеспечения образуется за счет системной интеграции:

• норм конституционного права (в части установления основополагающих императивов правового регулирования в соответствующей сфере);

• норм трудового права (в части определения трудового стажа и других, связанных с трудовыми отношениями, оснований социального обеспечения);

• норм административного права (в части установления компетенции органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц по реализации прав граждан в сфере социального обеспечения);

• норм гражданского права (в части установления базовых начал регулирования отношений между сторонами договоров социального страхования и других договоров, предметом которых является предоставление услуг по социальному обеспечению); • финансового (включая налоговое и бюджетное) права (в части установления механизмов финансирования исполнения обязательств по социальному обеспечению);

• норм, не входящих в какие-либо другие отрасли, кроме права социального обеспечения (в части установления субъективных прав граждан на социальное обеспечение).

Общественные отношения, составляющие предмет права социального обеспечения, помимо характеристик, связанных с отраслевой принадлежностью, в соответствии с общетеоретической классификацией могут быть материальными и процессуальными.

В рамках материального правоотношения реализуются материальные нормы права, т. е. права, устанавливающие субъективные права и обязанности субъектов, а также ответственность за несоблюдение прав и неисполнение обязанностей. Материальные правоотношения включают в себя, как известно из общей теории права, отношения имущественные и неимущественные. Материальные отношения, регулируемые правом социального обеспечения, являются главным образом имущественными, поскольку субъективные права, предусматриваемые нормами данной отрасли, имеют определенное имущественное (выраженное в стоимостных показателях) содержание.

Процессуальные отношения по социальному обеспечению выступают формой реализации указанных субъективных прав и юридических обязанностей. Например, они включают отношения, связанные, с одной стороны, с обращением субъекта за тем или иным материальным благом, составляющим предмет обязательств по социальному обеспечению, а с другой стороны, с совершением правообязанными субъектами действий, направленных на предоставление данных благ.

В зависимости от институциональных норм регулируемые ими отношения по социальному обеспечению могут составлять следующие классификационные группы:

1) отношения по социальному страхованию, которое, исходя из вида страхового риска, включает:

– пенсионное страхование;

– обязательное медицинское страхование;

– обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (страхование профессиональных рисков);

– страхование на случай временной нетрудоспособности, материнства, смерти;

2) отношения по пенсионному обеспечению, включая отношения, связанные с государственным пенсионным обеспечением, и отношения по предоставлению трудовых пенсий;

3) отношения по предоставлению пособий;

4) отношения по социальному обслуживанию.

Эти же отношения образуют организационно-правовые формы социального обеспечения.

В общем же виде правовые отношения по социальному обеспечению можно определить как урегулированные нормами права общественные отношения по реализации субъективных прав граждан на предоставление им в порядке социального обеспечения предусмотренных законом материальных благ.

Данные материальные блага являются объектом правоотношений по социальному обеспечению. Субъектами этих отношений выступают, с одной стороны, граждане, имеющие в соответствии с законом право на получение названных благ (правоуполномоченные субъекты), и, с другой – органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица, иные государственные и муниципальные организации, на которых законом возложены обязанности по социальному обеспечению граждан (правообязанные субъекты).

Исходя из приведенной характеристики правовых отношений по социальному обеспечению, составляющих предмет права социального обеспечения, можно сформулировать следующее его определение. Право социального обеспечения представляет собой совокупность относящихся к разным отраслям права и образующих комплексную отрасль правовых норм, регулирующих общественные отношения по поводу предоставления гражданам в порядке социального обеспечения предусмотренных законом материальных и нематериальных благ.

Можно отметить, что материальные блага (пенсии, пособия и т. д.) призваны компенсировать, восстановить имущественную сферу жизнедеятельности лица, его материальное положение, нематериальные блага – неимущественную социальную сферу, т. е. обеспечить условия восстановления социального статуса лица.

Таким образом, социально-обеспечительные отношения, составляющие предмет отрасли, являются по своей природе социально-обязательственными отношениями, возникающими между органами (организациями) социального обеспечения и физическими лицами по поводу предоставления социальных благ в целях устранения или минимизации последствий социальных рисков путем их материальной компенсации и восстановления материального положения лица, а равно и социальной интеграции, восстановления социального статуса лиц[13]13
  См.: Ершов В. А., Толмачев И. А. Право социального обеспечения: Учеб. пособие. – М.: ГроссМедиа; РОСБУХ, 2009.


[Закрыть].

В целом можно выделить три критерия для отнесения определенного вида государственной помощи к социальному обеспечению:

1) финансирование за счет фондов, образованных государством;

2) обеспечению подлежит строго определенный законом круг лиц – нетрудоспособные; потерявшие кормильца; ветераны войны и труда, участники боевых действий; безработные; беженцы и вынужденные переселенцы; беременные женщины; малоимущие; престарелые и др. Круг этих лиц четко устанавливается применительно к каждому конкретному виду социального обеспечения. Причем право на определенный вид социального обеспечения у указанных лиц возникает лишь при наступлении соответствующих обстоятельств, указанных в законе;

3) целью социального обеспечения является компенсация социального неравенства в обществе, материальная поддержка граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации[14]14
  См.: Телегина Т. Д. Право социального обеспечения в вопросах и ответах: Учеб. пособие. – М.: ТК Велби: Проспект, 2007.


[Закрыть].

Помимо предмета важной характеристикой отрасли права и осуществляемого в ее рамках правового регулирования является метод регулирования, представляющий собой совокупность юридических средств и способов, при помощи которых государство достигает необходимого эффекта регулирования.

В общей теории выделяют прежде всего императивный и диспозитивный методы. Императивный метод характеризуется установлением безальтернативного варианта поведения субъектов. Примером применения императивного метода в праве социального обеспечения может служить регулирование обязанностей государственных и муниципальных органов, которые не могут отказать управомоченному субъекту (при наличии у него соответствующих оснований) в предоставлении ему соответствующего вида социального обеспечения.

Диспозитивный метод выражается в закреплении нормой права определенного диапазона вариантов возможного поведения, который может быть выбран субъектом по его усмотрению. Например, некоторым категориям граждан предоставлено право выбора вида пенсионного обеспечения (если они имеют право на оба этих вида), право отказа от социального обслуживания и т. д.[15]15
  См.: Ершов В. А., Толмачев И. А. Право социального обеспечения: Учеб. пособие. – М.: ГроссМедиа: РОСБУХ, 2009.


[Закрыть]

Методы права социального обеспечения имеют следующие отличительные признаки:

1) сочетание централизованного и локального способов установления прав и обязанностей субъектов (на федеральном уровне закрепляется определенный социальный стандарт, который ни при каких условиях не может быть понижен субъектами РФ, а может быть только повышен за счет собственных источников (например, установление доплаты к пенсии в г. Москве);

2) права и обязанности субъектов в этой отрасли могут устанавливаться не только нормативным, но и договорным путем (например, в коллективном договоре на конкретном предприятии могут быть предусмотрены более льготные условия по сравнению с действующим законодательством: досрочный уход на пенсию, бесплатное ежегодное санаторно-курортное лечение и т. д.). Но условия, достигнутые при договорном регулировании, не должны ухудшать положение работников по сравнению с законодательством, в противном случае они признаются недействительными; 3) все права и обязанности субъектов данных отношений определены законом и не могут изменяться по соглашению сторон; 4) специфика санкций, применяемых к правонарушителям, и способы защиты нарушенного права (как в административном, так и в судебном порядке).

Специфика санкций заключается, во-первых, в том, что имущественное взыскание может быть обращено только на граждан, которые виновно излишне получили суммы выплат по социальному обеспечению. Например, гражданин представил для назначения пенсии заведомо ложный документ о своей работе с вредными условиями труда, на которой никогда не работал.

С учетом этого документа ему назначили пенсию, а впоследствии этот факт выявился. В таком случае этот гражданин должен полностью возместить незаконно выплаченную ему сумму пенсии. А если переплата образовалась из-за ошибки работника органа, осуществляющего пенсионное обеспечение, то в таком случае вина пенсионера отсутствует, и взыскание с него излишне выплаченных сумм производиться не должно.

А во-вторых, санкции носят правовосстановительный, а не штрафной характер: граждане возвращают только излишне полученную сумму и дополнительных лишений не испытывают.

Защитить нарушенное право можно путем обращения в вышестоящую инстанцию (например, обжаловать решение районного управления социальной защиты населения можно в соответствующее окружное управление или в Департамент социальной защиты населения города), а при несогласии и с вынесенным этим органом (органами) решением – в суд в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве[16]16
  См.: Краткий курс лекций по праву социального обеспечения / Сост. Ю. В. Кораблина. – Нижний Новгород, 2005. – URL: http:/www. twirpx.com/file/560060.


[Закрыть].

Принципами права социального обеспечения являются основные идеи, руководящие положения, которые определяют содержание и направления правового регулирования данной системы права, которые должны быть закреплены в правовых нормах или же прямо следовать из их содержания.

К принципам права социального обеспечения можно отнести следующие:

1. Всеобщность социального обеспечения. Конституция РФ гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных Законом (п. 1 ст. 39); гарантирует государственную защиту материнства, детства, семьи (п. 1 ст. 38); закрепляет право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь (п. 1 ст. 41).

Одновременно Конституция РФ устанавливает равенство всех перед законом и судом независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и иных обстоятельств (ст. 19). Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Таким образом, гарантированное государством право на различные виды социальной поддержки и социального обеспечения имеет всеобщий характер, т. е. его может реализовать каждый. Законом лишь ставятся условия для реализации указанного права.

Наиболее показателен принцип всеобщности в законодательстве о пенсионном обеспечении – наиболее распространенном виде социального обеспечения.

2. Комбинированное финансирование социального обеспечения. Право граждан на социальное обеспечение гарантируется системами государственного социального, пенсионного и медицинского страхования.

Все эти системы вместе называются государственной системой социального страхования.

Все работники подлежат государственному социальному страхованию.

Ежемесячные страховые взносы аккумулируются во внебюджетных фондах – Пенсионном фонде РФ, Фонде социального страхования РФ, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования.

Средства указанных фондов и составляют финансовую основу социального обеспечения, т. е. большинство видов государственной социальной поддержки населения финансируется за счет средств указанных фондов.

Однако некоторые виды социального обеспечения не связаны с трудовой деятельностью граждан. Это еще раз подтверждает всеобщность социального обеспечения в России. В этом случае социальная помощь оказывается за счет бюджетных средств (социальная пенсия, пособия на детей, протезирование и т. д.)

3. Дифференцированность социального обеспечения. Содержание этого принципа раскрывается через законодательное установление различных видов социального обеспечения.

Применение определенного вида социального обеспечения зависит от конкретной жизненной ситуации, в которой оказался гражданин, обращающийся за государственной поддержкой (пособие по беременности и родам, пенсия по случаю потери кормильца, пенсия по инвалидности, пособие по безработице, пособие беженцам и т. д.).

Действие рассматриваемого принципа распространяется и на правоотношения внутри определенного вида социального обеспечения. Так, граждане, проживающие и работающие в районах Крайнего Севера и приравненных к ним условиях, имеют право на досрочный выход на трудовую пенсию, если на момент выслуги в льготном исчислении проживают в эти районах (ст. 28 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ “О трудовых пенсиях в Российской Федерации”).

4. Многообразие видов социального обеспечения. Этот принцип тесно связан с предыдущим, однако отличается по содержанию. Принцип многообразия видов социального обеспечения проявляется в возможности государства оказать социальную поддержку гражданину в трудной жизненной ситуации различными, способами (денежные выплаты, социальные услуги и т. д.).

В то же время велико многообразие и внутри каждого вида социального обеспечения.

Так, денежные выплаты гражданам, имеющим детей, разнообразны. Федеральный закон от 19 мая 1999 г. № 81-ФЗ “О государственных пособиях гражданам, имеющим детей” устанавливает следующие их виды:

• пособие по беременности и родам;

• единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности;

• единовременное пособие при рождении ребенка;

• ежемесячное пособие по уходу за ребенком;

• ежемесячное пособие на ребенка;

• единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью;

• единовременное пособие беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву;

• ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву.

Другим немаловажным отличительным признаком любой отрасли права является ее системность. Система отрасли образуется путем институционального упорядочивания и структурирования соответствующих правовых норм. Нормы и институты, содержащие базовые начала правового регулирования, принципы отрасли права социального обеспечения, образуют в своей совокупности ее общую часть. Особенная часть права социального обеспечения представлена институтами, образующими организационно-правовые формы социального обеспечения. Последние, собственно, содержат нормы, закрепляющие субъективные права и обязанности по социальному обеспечению, механизм их реализации, ответственность[17]17
  См.: Ершов В. А., Толмачев И. А. Право социального обеспечения: Учеб. пособие. – М.: ГроссМедиа: РОСБУХ, 2009.


[Закрыть].