Текст книги "Правовое обеспечение социальной работы"

Вопросы и задания для самоконтроля

1. В чем заключаются сущность, специфика, цели и задачи правового обеспечения социальной работы?

2. Назовите основные правовые механизмы социальной работы в России.

3. Каковы правовые механизмы оказания государственной социальной помощи?

4. Расскажите о нормативно-правовом регулировании системы социальных услуг в Российской Федерации и основные механизмы их предоставления.

5. Раскройте основные направления правового обеспечения социальной работы в условиях модернизации России.

Глава 2
Теоретические основы правового обеспечения социальной работы

2.1. Исторические особенности правового обеспечения социальной работы в России

Анализ исторических документов свидетельствует о том, что в дохристианскую эпоху попытки благотворительности в России связаны в основном с организацией выкупа пленных за счет казны. Первые сведения о благотворительности можно почерпнуть из источников только в применении к концу первого тысячелетия нашей эры, что позволяет связать это явление с крещением Руси.

Согласно Церковному уставу 996 г. попечение о бедных и надзор за общественным призрением возлагались на духовенство, а источником для этого должна была стать церковная десятина.

К 1091 г. относится учреждение первой больницы по инициативе киевского митрополита Ефрема, где бедным предоставлялось бесплатное лечение. При Ярославе Мудром учреждаются первое сиротское училище, начальные школы при монастырях.

Поскольку князья во всех этих случаях действовали скорее как частные лица, публичная составляющая такой благотворительности была невелика, а массовое нищенство постоянно осложняло социальные отношения и ухудшало криминогенную ситуацию.

В Смутное время (конец XVI – начало XVII вв.) нищие и бродяги наравне с запорожскими казаками и интервентами стали серьезным дестабилизирующим фактором в государстве.

Следует отметить, что вопрос о нищенстве в России стоял еще острее, чем в Западной Европе, чему в определенной мере способствовало уважительное отношение к нищим и беспорядочная благотворительность, отсутствие разделения на нетрудоспособных нищих и профессиональных попрошаек.

Первая попытка исправления такого положения была предпринята при Иване Грозном. На Стоглавом Соборе 1551 г. было принято решение об открытии для действительно нуждающихся, прокаженных и престарелых богаделен, содержащихся на добровольные пожертвования, в которых запрещалось проживание здоровых нищих.

Однако до конца XVII в. благотворительность не имела не только государственного, но даже и местного значения. Отсутствие системы и градации такой помощи приводило к росту нищенства, передаче его по наследству.

Новый подход к проблеме призрения бедных, по общепризнанному мнению, начался в царствование Федора Алексеевича, третьего царя из династии Романовых. В 1682 г. был подписан Указ, на основании которого были открыты два приюта для нетрудоспособных нищих. Несмотря на то, что данный Указ не вошел в Полное собрание законодательства, впервые все бедные, нуждающиеся в призрении, были разделены на нетрудоспособных и здоровых нищих. Первым предписывалось давать бесплатный приют и кормить. Здоровые же нищие должны были работать. Этот Указ можно назвать первым российским нормативно-правовым актом общественного призрения как сферы государственного управления. Вместе с тем нельзя не отметить, что до создания системы общественного призрения как отрасли государственного управления прошло почти столетие.

В период царствования Петра I законодательство об общественном призрении по своему размаху было сопоставимо с другими его реформами, но результативность принятых мер была крайне невелика.

Первоначально преобладало карательное и полицейское начало, ограничение многочисленными запретами нищенства, предписаниями брать годных бродяг в солдаты, публично наказывать, ссылать в каторжные работы или на казенные заводы.

Начало существенных перемен в этом вопросе было положено изданием Учреждения о губерниях 7 ноября 1775 г., которое ввело организацию общественного призрения, сохранявшуюся почти на протяжении века. В каждой губернии для заведования делом общественного призрения были учреждены приказы общественного призрения под председательством губернатора и с участием представителей всех сословий. Эти приказы управляли практически всеми социальными институтами: народными школами и сиротскими домами, больницами и богадельнями, домами для неизлечимо больных, для сумасшедших, работными и смирительными домами. Следует отметить такое принципиальное положение, как право неимущих на бесплатное обучение в народных школах, содержание в богадельнях и домах сумасшедших. Нельзя не отметить, что средств приказам постоянно не хватало, отчего призрение часто носило унизительный и жалкий характер.

При Александре I в России появились первые благотворительные общества. Начиная с этого периода общественное призрение приобретает двоякий характер: как сфера государственного управления и как сфера деятельности общественных организаций, но в рамках государственной регламентации и под публичным контролем.

После закрытия приказов общественного призрения в связи с проведением земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформ их обязанности перешли к земским учреждениям, которые получили право устанавливать в необходимых случаях сборы на общественное призрение.

Положение о приходских попечительствах при православных церквах, изданное в 1864 г., устанавливало первоначальное обучение детей, сбор средств и распределение их среди нуждающихся через церковные приходы. При этом допускалось оказание помощи не только иноверцам (католикам и протестантам), но даже и не христианам. Призрение неимущих крестьян возлагалось на крестьянскую общину. В городе оно также носило сословный характер (для мещан, купцов и дворян). Впрочем, функции общественного призрения были хаотично разделены между земскими и городскими учреждениями, сословными обществами и полицией. При крепостнической системе задача законодателя была существенно проще, так как каждый помещик обеспечивал существование своих крестьян с целью сохранения их трудоспособности. В этой связи и нищих было относительно немного, хотя бедность была вопиющая.

Одной из особенностей данного периода является стимулирование благотворительности посредством гражданского законодательства. Так, Закон 1882 г. освобождал от наследственной пошлины имущество, завещанное в пользу благотворительных и учебных учреждений, монастырей и церквей.

В пореформенный период широкое развитие получили частные благотворительные общества и учреждения, число которых в одной Москве в конце XX в. доходило до 200 (в 1866 г. – 4), а в Петербурге было в 2 раза больше.

Складывающуюся систему общественного призрения, совмещавшую публичные и частные начала, подорвала Первая мировая война и почти разрушила революция 1917 г. Новая власть начала с того, что упразднила все ранее существующие благотворительные заведения и общества[5]5
  См.: Лушникова М. В., Лушников А. М. Курс права социального обеспечения. – 2-е изд., доп. – М.: Юстицинформ, 2009.


[Закрыть].

Сразу же после Октябрьской революции 1917 г. правительство приступило к выполнению основных положений страховой программы, утвержденной на Пражской конференции РСДРП(б). С 1917 по 1922 г. было принято около 100 декретов и распоряжений в области социального обеспечения, открыто около 1500 учреждений по охране материнства и младенчества. Эти нормативные акты заложили фундамент для организации государственной системы социального обеспечения советского типа, предназначенной для трудящихся[6]6
  См.: Долженкова Г. Д. Право социального обеспечения: краткий курс лекций. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юрайт, 2012. – С. 31.


[Закрыть].

С введением новой государственной политики в области социальной помощи начинает оформляться классовый подход в предоставлении различных видов помощи. Согласно положению о социальном обеспечении трудящихся право на получение помощи со стороны государства имели лица, источниками существования которых является собственный труд, без эксплуатации “чужого”. Новое законодательство устанавливало основные виды социального обеспечения, на которые могло рассчитывать трудовое население: врачебная помощь, выдача пособий и пенсий (по старости, в связи с потерей трудоспособности, беременным и роженицам)[7]7
  См.: Фирсов М. В. История социальной работы в России: Учеб. пособие. – М.: Изд-во МГСУ “Союз”, 1998. – С. 202.


[Закрыть].

Положение о социальном обеспечении трудящихся от 31 октября 1918 г. устанавливало следующие виды материального обеспечения и услуг: пособия по временной нетрудоспособности, безработице, беременности и родам, на рождение ребенка, погребение, пенсии по инвалидности, медицинскую помощь, протезирование и др. В 1918 г. был создан Всероссийский фонд социального обеспечения.

Постепенно оформляется и административная система социального обеспечения.

В ноябре 1917 г. был создан Наркомат государственного призрения, в функции которого входило оказание помощи несовершеннолетним и престарелым гражданам, инвалидам войны и их семьям. В марте 1918 г. на Наркомат были возложены также вопросы, связанные с выплатой пенсий и пособий. В апреле его переименовывают в Наркомат социального обеспечения (НКСО), органы которого ведали содержанием домов для престарелых и инвалидов.

25 июня 1918 г. на I съезде Комиссаров социального обеспечения была определена организационная структура управления социальным обеспечением, его центральных, губернских и уездных органов. Особое внимание было уделено разграничению полномочий Наркомата социального обеспечения с другими комиссариатами. К концу июня 1918 г. на Наркомат социального обеспечения было возложено решение вопросов в следующих направлениях: охрана материнства и младенчества; работа в детских домах; деятельность по обеспечению несовершеннолетних, обвиняемых в противоправных действиях; выдача продовольственных пайков; обеспечение увечных воинов; медицинская помощь.

Вместе с тем деятельность по социальному обеспечению трудящихся, и в частности выдача различных пособий, осуществлялась другими ведомствами, такими как Комиссариат труда (выдавал пособия безработным), Биржа труда, Комиссариат здравоохранения, Комиссариат земледелия и т. д. В связи с этим появилась необходимость четкого разграничения функций и полномочий различных ведомств. В 1920 г. в ведение Комиссариата труда были отнесены вопросы нормирования заработной платы, учета и распределения рабочей силы, становления общих норм пенсий и пособий. К Комиссариату здравоохранения стали относиться все лечебные учреждения, находящиеся ранее в Наркомате социального обеспечения.

Существенное изменение стратегии социального обеспечения произошло в период НЭПа (начало 20-х гг. XX в.). Основными направлениями деятельности Наркомата социального обеспечения на данный период стали: обеспечение крестьянства и лиц “самостоятельного труда” в порядке обязательной взаимопомощи; кооперация инвалидов; социальное страхование рабочих; государственное обеспечение в городах семей красноармейцев. Наряду с данными видами помощи органам Наркомата социального обеспечения вменялись другие виды деятельности: оказание “помощи жертвам контрреволюции”, борьба с нищенством и проституцией, помощь при стихийных бедствиях, опека и попечительство. Помощь жертвам контрреволюции начинает осуществляться Наркоматом социального обеспечения еще с 1918 г., когда при губернских и уездных отделах Наркомата социального обеспечения организуются отделы, оказывающие помощь пострадавшим. К категории нуждающихся были причислены советские работники, политические амнистированные, политические мигранты, политические беженцы, семьи указанных лиц. Им оказывалась помощь в предоставления работы, одежды, жилья, определении детей в приюты, медицинской помощи больным, временной денежной помощи, пенсий.

Средством борьбы против профессионального нищенства с 1919 г. стала трудовая помощь. В этот период стали организовываться распределители для нищих, в которых в зависимости от трудоспособности они направлялись в различные типы учреждений. Так, старики и увечные распределялись в убежища, дети – в детские дома, безработные – в отделы распределения рабочей силы, а тунеядцы – в специальные трудовые коммуны. Несмотря на принятые меры, в целом правильный выбор стратегии, рост нищих не уменьшался. Это было обусловлено тем, что многие из них имели многолетний предыдущий опыт, сформированный образ жизни, а только создающиеся органы социальной помощи с большим количеством нуждающихся в поддержке и защите не могли справиться с этой задачей. Кроме того, недостаточный размер социального пособия вынуждал людей “заниматься” нищенством.

К середине 20-х гг. основным объектом деятельности Наркомата социального обеспечения становится социальное обеспечение крестьянства. Это связано, во-первых, с тем, что оно представляло большую часть населения СССР, а во-вторых – с массовым голодом (лето 1921 г.). Тогда голодали около 30 млн человек (умерло около 5 млн человек). Поэтому приоритетным направлением в деятельности Наркомата социального обеспечения становится работа по социальному обеспечению крестьянства, организация крестьянской общественной взаимопомощи. Узаконенная в мае 1921 г., активная крестьянская общественная взаимопомощь началась с 1922 г., когда в деревнях стали создаваться крестьянские комитеты общественной взаимопомощи, на которые возлагались функции самообеспечения и патронажа нуждающихся.

Комитеты организовывали обработку земель красноармейцев, инвалидов, сирот и бедноты, на них лежала ответственность за проведение “воскресников”, а также удовлетворение прочих хозяйственных нужд сирот, инвалидов, бедноты, контроль недопущения эксплуатации их кулачьем.

Основными формами деятельности органов крестьянской взаимопомощи являлись: оказание индивидуальной помощи красноармейцам, инвалидам (пособия, ссуды, трудовая помощь); социальная взаимопомощь (запасные магазины, поддержка школ и больниц, инвалидных домов); правовая помощь (защита интересов малоимущего слоя при взимании налогов, отпуске леса, наделении лугами).

В первые годы Советской власти одной из самых острых проблем являлось спасение детей, преодоление детской беспризорности, преступности. Совет защиты детей, а чуть позже – Комиссия по улучшению жизни детей при ВЦИКе, созданная декретом ВЦИК от 10 февраля 1921 г. организовывали детские трудовые коммуны, давшие “путевку в жизнь” тысячам бывшим беспризорников. Большое значение для развития работы по спасению детей и повышению ее эффективности имело создание детской социальной инспекции при отделе Правовой защиты детей Наркомпроса.

6 февраля 1928 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли постановление “О передаче воспитанников детских домов в крестьянские семьи”, а 28 мая 1928 г. – “О порядке и условиях передачи воспитанников детских домов и других совершеннолетних трудящихся в городах и рабочих поселках”. Передача детей осуществлялась на основе письменного обращения лица, которое намеревалось принять несовершеннолетнего в свою семью для дальнейшего воспитания. Учитывая исключительную важность обеспечения подростков и молодежи работой в условиях роста безработицы, в феврале 1927 г. СНК РСФСР издал постановление “О мероприятиях, обеспечивающих доступность получения работы молодежью подростками”. В соответствии с этим документом все государственные, оперативные, общественные, частные учреждения и предприятия были обязаны не позднее 1 мая 1927 г. заполнить предусмотренные коллективным договором рабочие места подростками.

Большое значение имело принятие ЦИК и СНК СССР в августе 1925 г. Положения об обеспечении в порядке социального страхования инвалидов труда и членов семейств, умерших или безвестно отсутствующих инвалидов труда. Право на пенсионное обеспечение в случае потери трудоспособности вследствие старости получали нетрудоспособные рабочие и служащие при условии достижения возраста не менее 50 лет и наличия трудового стажа 8 лет.

Проблемами социального обеспечения инвалидов, вовлечения их в посильный общественно полезный труд занимались общественные организации. Осуществлялось трудоустройство инвалидов путем организации артелей и кооперативов.

И хотя трудоустройство инвалидов считалось важнейшей сферой деятельности собесов, здесь все более четко проявлялся классовый подход к организации данного вида социальной помощи. Инвалиды белых армий, кулаки, бывшие фабриканты, помещики, жандармы и т. д. не могли обратиться за помощью.

В 1931 г. происходит изменение классификации инвалидности, которая определяла степень инвалидности по возможности индивида выполнять трудовые, профессиональные обязанности, кроме того, учитывалась возможность нуждающегося к самообеспечению.

Начало 30-х гг. характеризуется некоторой стабилизацией норм выплат. Ранее по постановлению Совета народных комиссаров, нормы пенсий устанавливались по поясам, но исходить следовало из 40 % средней заработной платы в данной местности. Разработка законодательства о пенсионном обеспечении по старости как самостоятельном виде социального обеспечения стала проводиться в 1928–1932 гг. Первые пенсии по старости были установлены для рабочих текстильной промышленности постановлением Наркомтруда СССР от 5 января 1928 г. “О предоставлении пенсионного обеспечения престарелым рабочим предприятий текстильной промышленности”.

15 мая 1929 г. ЦИК и СНК СССР приняли постановление “Об обеспечении в порядке социального страхования по случаю старости”. Данным постановлением пенсионное обеспечение было введено для рабочих таких ведущих отраслей промышленности, как горная, металлургическая, электропромышленность, железнодорожный и водный транспорт[8]8
  См.: Фирсов М. В. История социальной работы в России: Учеб. пособие. – М.: Изд-во МГСУ “Союз”, 1998. – С. 212.


[Закрыть].

11 февраля 1930 г. Наркомат труда СССР утвердил Правила обеспечения по старости. Согласно п. 8 Правил пенсионный возраст был установлен для мужчин – 60 лет, для женщин – 55 лет; общий стаж работы по найму для мужчин 25 лет, для женщин – 20 лет.

Сложившиеся в 1928–1932 гг. законодательство о пенсиях рабочим и служащим было положено в основу законодательства о пенсионном обеспечении по старости, которое было принято в последующие годы.

В числе важнейших прав ст. 120 Конституции СССР 1936 г. устанавливала право на материальное обеспечение: “Граждане СССР имеют право на материальное обеспечение в старости, а также в случае болезни и потери трудоспособности”. На основе провозглашенного данной Конституцией равенства прав всех граждан СССР пенсии по старости и инвалидности стали назначаться служащим на тех же условиях, что и рабочим.

В период Великой Отечественной войны особое внимание уделяется вопросам социального обеспечения семей фронтовиков. Так, в Указе от 26 июня 1941 г. регламентируется порядок выплат пособий семьям, в 1942 г. происходит уточнение этого указа согласно новым условиям. Следует отметить, что вопросы о пособиях и льготах семьям фронтовиков в период Великой Отечественной войны рассматриваются и в последующие военные годы.

В период послевоенного восстановления народного хозяйства осуществляется преобразование административной системы управления социальным обеспечением. Так, в 1949 г. организуется Министерство социального обеспечения.

Новым этапом в становлении социального обеспечения можно считать конец 50-х г. XX века. Верховный Совет СССР 14 июля 1956 г. принимает закон о государственных пенсиях. В нем не только расширяется круг лиц, которым предоставляется пенсии, но и в самостоятельную отрасль выделяется законодательство о социальном обеспечении. Практически было положено начало всеобщему государственному пенсионному обеспечению трудящихся.

В январе 1961 г. изменяется положение о Министерстве социального обеспечения РСФСР, где его функции по сравнению с 1937 г. значительно расширяются. Согласно постановлению Совмина РСФСР на Министерство возлагались следующие функции: выплата пенсий; организация врачебно-трудовой экспертизы; трудовое устройство и профессиональное обучение инвалидов; материально-бытовое обслуживание пенсионеров, многодетных и одиноких матерей; предоставление протезно– ортопедической помощи. В 1964 г. принимается Закон о пенсиях и пособиях членам колхозов. Тем самым в стране осуществляется всеобщее государственное пенсионное обеспечение.

Важнейшим компонентом социальной защиты населения являлось материальное обеспечение, которое осуществлялось по трем основным направлениям: государственное социальное обеспечение, государственное социальное страхование, социальное обеспечение колхозников. Финансирование государственного социального обеспечения осуществлялось за счет государственных, республиканских и местных бюджетов (оно распространялось на военнослужащих, учащихся и другие категории граждан). Финансирование государственного социального страхования обеспечивалось за счет страховых взносов предприятий, организаций и дотаций государства (оно распространилось на рабочих и служащих). Социальное обеспечение колхозного крестьянства осуществлялось за счет средств колхозов и дотаций государственного бюджета. На всех граждан СССР распространялось в данный период бесплатное медицинское обслуживание.

Важной особенностью периода с 1955 по 1968 г. XX в. стала тенденция роста расходов государственных ассигнований на социальное обеспечение и страхование.

В начале 80-х гг. XX в. происходит переосмысление функций и задач социального обеспечения. Помимо традиционных к ним добавляются такие функции: выполнение заданий государственного плана и обеспечение строгого соблюдения государственной дисциплины и др.

Однако негативные общественные тенденции к середине 80-х гг. приводят к необходимости реформирования общества. Социально-экономические реформы в конце 80-х гг. XX в. существенно изменяют ситуацию в стране. В данный период происходит сужение парадигмы помощи, она практически сводится к проблемам социального обеспечения[9]9
  См.: Фирсов М. В. История социальной работы в России: Учеб. пособие. – М.: Изд-во МГСУ “Союз”, 1998. – С. 200–218.


[Закрыть].

В стране назревала необходимость проведения реформы социальной системы и ее важной части – социального обеспечения. Попытки реформирования были предприняты в период перестройки, а также в 90-е гг. в условиях самостоятельного развития Российской Федерации.

Распад Советского Союза, приватизация государственной собственности сопровождались глубоким системным социально– экономическим кризисом (рост инфляции, дефицит государственного бюджета, существенное снижение уровня жизни населения и т. д.).

При этом у российских реформаторов отсутствовала системная концепция социальной политики в переходный период. Первые концептуальные социальные программы появились лишь к середине 90-х гг. (например, Концепция реформы пенсионного обеспечения, одобренная постановлением Правительства РФ от 7 августа 1995 г. № 790, и Программа пенсионной реформы в Российской Федерации, утвержденная постановлением Правительства РФ от 20 мая 1998 г. № 463).

Формирование новой системы социального обеспечения шло сложно, со значительными социальными издержками, не всегда эффективными и последовательными социальными реформами. Можно выделить три основных направления реформирования социалистической государственной системы социального обеспечения, которые сопровождались принятием соответствующих законов:

1) возрождение обязательного и добровольного социального страхования;

2) возрождение системы государственного вспомоществования (общественного призрения) бедных – государственной социальной помощи малообеспеченным гражданам;

3) реорганизация государственного социального обеспечения отдельных категорий граждан.

В этот период в России стали возрождаться страховые формы социального обеспечения. Были созданы как самостоятельные кредитно-финансовые системы четыре социально-страховых фонда: Пенсионный фонд РФ (ПФР) (1990 г.); Фонд социального страхования (1992 г.); фонды обязательного медицинского страхования (1993 г.), Государственный фонд занятости населения в РФ (1991 г., в 2001 г. упразднен). Осуществлялся процесс формирования нормативной базы обязательного социального страхования по видам социальных рисков. Законом РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 “О занятости населения в Российской Федерации” были введены пособия по безработице и определялись государственные меры по трудоустройству безработных. Закон РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-1 “О медицинском страховании граждан в Российской Федерации” (в настоящее время утратил силу) предусмотрел как обязательные, так и добровольные (договорные) формы медицинского страхования населения. В 1998 г. законодатель отказался от гражданско-правовых механизмов компенсации ущерба жизни и здоровью работников и принял специальный Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ “Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний”.

Наконец, общие принципы обязательного социального страхования нашли закрепление в рамочном Федеральном законе от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ “Об основах обязательного социального страхования”, которые соответствуют международно– правовым стандартам.

Закон о государственных пенсиях 1990 г. положил начало пенсионной реформе в РФ. Этот Закон был основан на распределительных страховых принципах и был первым страховым законом, в котором была предпринята попытка практической реализации страховых принципов в государственной системе пенсионного обеспечения. Однако в условиях инфляции, дефицита бюджета, в том числе и Пенсионного фонда, замораживание размеров пенсий привело к “уравнительности в нищете”. На этом этапе пенсионная реформа “зашла в тупик”, утратив страховые начала распределения пенсионных средств. Не исправило ситуации и введение расчета размера пенсии на основании индивидуального коэффициента пенсионера (с 1 февраля 1998 г.).

Следующий этап пенсионной реформы был связан с принятием пакета законов: федеральные законы от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ “Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации”, от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ “О трудовых пенсиях в Российской Федерации”, от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ “О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации”. В соответствии с данным пенсионным законодательством пенсии по старости подразделялись на трудовые пенсии и пенсии по государственному пенсионному обеспечению. Первые имеют страховой характер, состоят из трех частей: базовой, страховой и накопительной и финансируются страховой пенсионной системой. Вторые, государственные, пенсии выплачиваются определенным категориям лиц (государственные служащие, военнослужащие и др.) за счет средств бюджетной системы.

Наряду с социальными выплатами (пособия, пенсии), социальными услугами в социальной поддержке населения значительная роль отводилась социальным льготам и компенсациям.

В 90-е гг. в связи с экономической нестабильностью, дефицитом государственных финансов законодатель пошел по пути расширения сферы предоставления социальных льгот (скидки по оплате жилья, коммунальных услуг, льготы по предоставлению жилищных субсидий, бесплатному проезду на транспорте, бесплатная или с частичной оплатой выдача лекарств и др.). Если первоначально правом на такие льготы пользовались в основном ветераны и инвалиды Великой Отечественной войны, Герои Советского Союза, Герои Социалистического Труда и др., то впоследствии их распространили на иные категории лиц, в том числе и пенсионеров. Количество этих льгот было свыше 400, и они охватывали значительную часть населения. Льготы предусматривались не только законами, но и подзаконными актами. Федеральным законом от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ “О государственной социальной помощи” установлены правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и иным категориям граждан.

В рамках административной реформы по разграничению полномочий федеральных, региональных уровней государственной власти и уровня местного самоуправления был принят Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ “О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, названный впоследствии Законом о монетизации льгот. Данным Законом все категории льготников были разделены по уровням бюджетной системы в зависимости от источника финансирования социальных льгот: федеральные, региональные и местные.

В соответствии с этим законом также предусматривается возможность замены ряда социальных льгот денежной компенсацией их стоимости.

Таким образом, в настоящее время в основе законодательства о социальном обеспечении лежат рамочные федеральные законы (частичная кодификация), регулирующие отдельные формы и виды социального обеспечения: обязательное социальное страхование, социальное обслуживание, государственная социальная помощь, трудовые пенсии и т. д.[10]10
  См.: Лушникова М. В., Лушников А. М. Курс права социального обеспечения. – 2-е изд., доп. – М.: Юстицинформ, 2009.


[Закрыть]