Текст книги "Парламентаризм. История, теория, технология"

Сущность представительной власти заключается в том, что она представляет интересы граждан через совокупность органов, определяющим признаком которых выступает представительный характер, являющийся основанием для их дифференциации в качестве самостоятельного вида власти в общей системе органов государственной власти, проявляющийся в порядке формирования, взаимосвязью с избирателями, целями и задачами.

Представительная власть – особый вид публичной власти, представляющий и выражающий интересы народа на общенациональном (или территориальном) уровне через органы, объединенные общей совокупностью признаков, среди которых представительный характер, выборность и особая взаимосвязь с избирателями являются определяющими.

Шавцова А. В., Козак М. А.

Глава 3
Представительные органы: понятие и признаки

За время развития теории представительного правления, в процессе поиска оптимальной модели представительности, критерии, черты представительных органов менялись или заменялись. В науке конституционного права до настоящего времени нет единого мнения в отношении понятия и имманентных признаков представительных органов. Для наделения свойством представительности какого-либо субъекта власти необходимо выявить совокупность его основных признаков.

Видится необходимым провести анализ сущностных характеристик представительных органов, тем самым установить субъектный состав представительных органов, дать определение, выделить имманентные признаки, присущие представительным органам на современном этапе их функционирования.

В современной научной литературе ведутся споры о принадлежности того или иного органа к представительным. Проблемами представительных органов в советское время занимались такие исследователи, как А. И. Азовкин, А. А. Головко, В. Т. Кабышев, Е. И. Козлова, А. Н. Крамник, А. Т. Лейзеров, А. И. Лукьянова, В. С. Основин, Б. А. Страшун. Суть советской теории представительности можно передать цитатой из работы А. А. Головко: «Представительными органами выступают Советы народных депутатов, которые составляют единую систему… политическую основу Страны Советов; Советы – самые представительные государственные органы трудящихся; в Советах сочетаются черты государственной и общественной организации, представительной и непосредственной демократии»[49]49
  Головко А. А. Советское строительство. Учебное пособие для юридических факультетов и вузов / А. А. Головко, А. Н. Крамник, Е. Н. Тагунов; под ред. А. А. Головко. Минск: Вышэйш. школа, 1979. С. 134.


[Закрыть].

На современном этапе правоведы не так единодушны в вопросе установления перечня органов власти, которые являются представительными. Так, к ним относят Парламент и местные Советы депутатов такие ученые-конституционалисты, как А. С. Автономов, А. В. Андреев, П. Н. Кириченко, С. В. Масленникова, Л. А. Нудненко, А. В. Савоськин, Г. Д. Садовникова и др. В то же время ряд других известных исследователей – М. В. Баглай, О. Е. Кутафин, А. С. Пиголкин – обосновывают необходимость отнесения к представительным органам и Президента, избранного всеобщим голосованием на выборах. В частности, можно привести мнение российского ученого С. А. Авакьяна: «Понятие "представительные органы" охватывает и Президента… который произведен от народа в силу выборности»[50]50
  Авакьян С. А. Конституционное право. Энциклопедический словарь. М.: НОРМА, 2001. С. 54.


[Закрыть].

Относят Президента к представительным органам и ряд белорусских ученых: Г. А. Василевич, А. Ф. Вишневский, Д. М. Демичев, Т. С. Масловская. Например, Т. С. Масловская определяет статус Президента как «высший представительный орган государственной власти с особым статусом»[51]51
  Масловская Т. С. Институт президентства в Республике Беларусь: теоретические и конституционные основы. Минск: БГУ, 2010. С. 159.


[Закрыть].

Белорусский исследователь О. В. Чмыга в своей диссертации к коллегиальным органам представительной власти относит Парламент, местные Советы депутатов и органы, о которых умалчивают другие авторы, – органы территориального общественного самоуправления. Президент, по ее мнению, как выборное лицо является носителем ряда представительских полномочий. Таким образом, ученый относит к органам представительной власти органы территориального общественного самоуправления (далее – ОТОС). Считаем, что на данном этапе законодательного закрепления ОТОС, с одной стороны, являются формой непосредственной демократии наряду с референдумом и собраниями, конференциями, с другой – предполагают делегирование гражданами, проживающими на определенной территории, своих прав избираемым ими на своих собраниях представителям. Для отнесения ОТОС к субъектам представительной власти необходимо определить характер их полномочий, степень влияния на процессы реализации и защиты прав и свобод граждан, общественных объединений, юридических лиц. Указанные вопросы дискуссионные, так как ОТОС являются формой самоуправления и не относятся к государственным органам.

Они не обладают властными полномочиями, не установлен однозначно их правовой статус как отдельных самостоятельных субъектов, имеющих представительный характер[52]52
  Чмыга О. В. Конституционно-правовой статус лиц, избранных в состав органов представительной власти. Монография. Брест: БрГУ, 2011.


[Закрыть].

В истории суверенной Республики Беларусь существует еще одно образование, которое не нашло четкого конституционного и законодательного закрепления своего правового статуса и, как следствие, места в системе государственной власти, – это Всебелорусское народное собрание (далее – ВНС). В настоящее время функционирование ВНС основано на Законе «О республиканских и местных собраниях», но в нем не закрепляются природа этих собраний, их важность и политическое значение, рекомендательный характер их деятельности и принимаемых решений. Отнесение его к какому-то виду органов является проблемным из-за такой неурегулированности, но факт его существования, предназначения и деятельности свидетельствует о его высоком статусе.

Считаем, в настоящее время назрела необходимость закрепления правового статуса Всебелорусского народного собрания на конституционном уровне как высшего представительного органа народовластия. Такое закрепление будет способствовать стабилизации его правового статуса, определению положения в государственном механизме и расширению классической теории разделения властей до выделения в ней самостоятельного вида власти – представительной. К субъектам представительной власти в Республике Беларусь можно было бы отнести Всебелорусское народное собрание, Президента, Парламент, местные Советы депутатов. Органы общественного территориального самоуправления не относятся к органам вообще, являются формой осуществления непосредственной демократии, формой самоуправления.

Переходя к рассмотрению различных точек зрения современных ученых на содержание имманентных признаков представительных органов, отметим, что базовые признаки были определены еще Ш. Л. Монтескье, К. Марксом, другими исследователями времени становления конституционализма. Например, обосновывая функциональное предназначение представительных органов, Ш. Л. Монтескье писал, что «представительное собрание следует избирать не для того, чтобы оно выносило какие-нибудь активные решения», а чтобы «создавать законы или наблюдать за тем, хорошо ли соблюдаются законы, которые уже им созданы»[53]53
  Монтескье Ш. Л. Избранные произведения / общ. ред. и вступ. ст. М. П. Баскина; примеч. Р. С. Миндлиной. М.: Госполитиздат, 1955. С. 293.


[Закрыть].

Российский ученый В. Е. Чиркин к основным признакам и характеристикам представительных органов относит то, что они по своему составу и характеру деятельности выражают интересы народа; занимают первостепенное место в системе государственных органов; осуществляют деятельность на началах коллегиальности; пользуются поддержкой со стороны населения, избранных представителей[54]54
  Чиркин В. Е. Государствоведение. Учебник. М.: Изд. группа «Юристь», 1999. С. 249.


[Закрыть]. В свою очередь, А. С. Автономов и С. В. Масленникова выделяют такие же признаки: выборность, особый характер связи избирателей и избранных представителей, коллегиальность при принятии решений[55]55
  Автономов А. С. О категории народного представительства в конституционном праве // Проблемы народного представительства в Российской Федерации. Сборник статей / под ред. А. С. Авакьяна. М.: МГУ, 1998. С. 18; Масленникова С. В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. М.:Городец 2001.


[Закрыть]. В своем труде Н. А. Богданова подчеркивает, что «только в совокупности все вышеназванные свойства дают качество, позволяющее характеризовать органы как представительные»[56]56
  Богданова Н. А. К вопросу о понятии и моделях народного представительства в современном государстве // Проблемы народного представительства в Российской Федерации. Сборник статей / под ред. А. С. Авакьяна. М.: МГУ, 1998. С. 14.


[Закрыть]. Теоретик права В. А. Максимов выделяет следующие черты и функции представительной природы органа: «Он олицетворяет первичную, основную и постоянно обновляемую связь народа с государственным аппаратом, реализуемую посредством принятия качественных законов и осуществления позитивных изменений общества и его членов; заключает в себе форму участия граждан в осуществлении государственной власти, выражая тем самым неотчуждаемость власти от народа; обуславливает ответственность перед народом за уровень действий самой себя и государственной власти в целом»[57]57
  Максимов В. А. Представительная природа законодательной власти субъекта Российской Федерации: правовые аспекты. Автореф. дисс… к.ю.н. М.: Российская академия государственной службы при Президенте РФ, 1997. С. 15–16.


[Закрыть].

Отличается от вышеназванных мнение Г. Д. Садовниковой, которая придерживается той точки зрения, что «только нижние палаты Парламента являются подлинно представительными органами из-за того, что избираются прямыми выборами, коллегиальные по составу и взаимодействуют напрямую с избирателями»[58]58
  Садовникова Г. Д. Некоторые направления развития российского парламентаризма // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. Материалы научной конференции. Москва, 21–23 марта 2002 г. / под ред. А. С. Авакьяна. М.: МГУ, 2003. С. 77.


[Закрыть]. В диссертационной работе А. В. Андреев определяет следующие признаки представительных органов: «…выборность, специальные требования к представителям, специальная процедура отбора, наличие доверия избирателей на представительство их интересов в органе власти»[59]59
  Андреев А. В. Представительная власть в субъектах Российской Федерации. Дисс… к.ю.н. Екатеринбург: Уральский юридический институт МВД России, 2003. С. 21.


[Закрыть].

Итак, выделяемые авторами различных периодов развития теории представительности признаки можно отнести к признакам представительности и классифицировать по следующим основаниям:

– способ формирования и легислатура (срок полномочий, а также период деятельности избранного представительного органа): выборность или особая процедура отбора; сменяемость или периодичность;

– взаимодействие с электоратом: выражение интересов граждан, поддержка со стороны избирателей, доверие со стороны избирателей, ответственность перед избирателями; закрепление права отзыва; особый характер связи с избирателями; обратная связь;

– особое положение в системе государственной власти: специальная компетенция, организационно-правовые основы деятельности, специальные требования к представителям;

– особый порядок деятельности: коллегиальность; гласность и открытость в работе, наличие кворума; правомочность состава;

– особый статус избранных представителей: неприкосновенность депутатов, наличие властных полномочий.

Наибольшее распространение в современной конституционной теории получил подход, согласно которому в основу концепции представительности должен быть положен признак выборности представительных органов.

1. Признак выборности представительных органов теоретически обосновывали К. Маркс и Ф. Энгельс[60]60
  Маркс К. Критика политической экономии (черновой набросок 1857–1858 годов) [Первая половина рукописи] // Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения / Институт марксизма-ленинизма при ЦК КПСС. 2-е изд. М.: Политиздат, 1968. Т. 46. Ч. 1. Экономические рукописи 1857-18*9 годов: (Первоначальный вариант «Капитала»). XXIV. С. 24.


[Закрыть]. В соответствии с их теорией В. И. Ленин, характеризуя демократические черты Советов как представительных органов народной государственной власти, отмечал, прежде всего, то, что это выборные учреждения[61]61
  Ленин В. И. К истории вопроса о диктатуре (Заметка) // Ленин В. И. Полное собрание сочинений / Институт марксизма-ленинизма при ЦК КПСС. 5-е изд. М.: Госполитиздат, 1963. Т. 41: май-ноябрь 1920. С. 381.


[Закрыть], которые формировались не на основе всеобщего избирательного права, а с установлением избирательных цензов для участия в выборах. Данный признак называли и выделяли в своих трудах советские ученые, которые считали, что «признак выборности необходимо применять ко всем органам представительной власти»[62]62
  Головко А. А. Конституция подлинного народовластия. Минск: БГУ им. В. И. Ленина, 1979. С. 27–34.


[Закрыть].

В современной теории представительности преобладает точка зрения, согласно которой признак выборности выступает основным и определяющим. Примером этой правовой позиции может служить мнение А. В. Ростовцева о том, что «в современных демократических государствах выборы являются одним из важнейших институтов организации и функционирования публичной власти, обеспечивающих политическую ротацию и передачу власти. Выборный способ формирования выступает в качестве легитимной и демократической основы деятельности соответствующих органов государства, обеспечивает им представительный характер и сосредоточение различных интересов граждан в данных органах, определяет место выборных органов в системе государственной власти»[63]63
  Ростовцев А. В. Конституционно-правовые основы формирования государственных органов в Российской Федерации. Автореф. дисс… к.ю.н. М.: МГУ, 2004. С. 6.


[Закрыть].

В свою очередь, С. В. Юсов констатирует: «Выборы – это институт прямой демократии, высшее непосредственное выражение народом своей власти. В юридическом смысле акт выборов – это акт вручения народом (в лице избирательного корпуса) мандата своим представителям – Президенту, депутатам, другим должностным лицам. Это демократический способ формирования представительных органов власти и местного самоуправления»[64]64
  Юсов С. В. Принципы избирательного права и их реализация в условиях формирования новой российской государственности. Автореф. дисс… к.ю.н. Ростов-на-Дону: Южный федеральный университет, 1999. С. 12.


[Закрыть]. В своей работе И. В. Котелевская приходит к следующим выводам: «Выборность представительных органов является определяющим свойством, которое обеспечивает их качество – представительность, а сами выборы являются единственно возможным способом формирования представительных органов в современном демократическом государстве»[65]65
  Котелевская И. В. Современный парламент // Государство и право. 1997. № 3. С. 12.


[Закрыть]. Аналогичного взгляда по этому вопросу, с теми или иными оговорками, придерживаются также А. С. Автономов, С. В. Масленникова[66]66
  Автономов А. С. О категории народного представительства в конституционном праве // Проблемы народного представительства в Российской Федерации. Сборник статей/под ред. А. С. Авакьяна. М.: МГУ, 1998. С. 18;Масленникова СВ. Право граждан на народное представительство в Российской Федерации. Автореф. дисс…к.ю.н. М.: МГУ, 2001. С. 6–14.


[Закрыть] и др.

Представляет интерес научная позиция Н. П. Кириченко, который имеет особую точку зрения об обязательности и необходимости признака выборности. Он указывает на то, что представительность законодательных органов не зависит от способа их формирования[67]67
  Кириченко П. Н. Представительный характер Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации. Автореф. дисс… к.ю.н. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2005.


[Закрыть]. Автор тем самым подчеркивает, что необходимо разделять понятия «выборный» и «представительный», так как не все выборные органы могут считаться представительными. Несомненно, выборность является одним из основных признаков представительных органов. В то же время наличие одного признака у органа или должностного лица – выборности – не означает, что орган необходимо относить к представительным.

Например, в СССР все суды были выборными. Так, в Конституции БССР (ст. 151) был закреплен принцип выборности судей и народных заседателей. Судьи «избирались гражданами района (города) на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет. Народные заседатели избирались открытым голосованием на общих собраниях рабочих, служащих и крестьян по месту их работы или жительства на два с половиной года». Судьи и народные заседатели областных судов соответственно – областными Советами народных депутатов сроком на 5 лет. Судьи и заседатели Верховного суда – Верховным Советом БССР на 5 лет. Судьи и заседатели были ответственны перед избирателями или органами, их избравшими, должны были отчитываться перед ними. Был также закреплен институт отзыва за неоправдание доверия. В отношении уголовных и гражданских дел был установлен принцип коллегиальности (ст. 153 Конституции).

Таким образом, к признакам советских судебных органов можно было отнести: выборность, с соблюдением основных принципов – всеобщности, равенства, прямого волеизъявления, при тайном голосовании; взаимосвязь с избирателями; наличие ответственности; коллегиальность при принятии решений; периодичность полномочий. Отличие советских законодательных представительных и судебных органов видится только в разных полномочиях и сферах деятельности. Советские судебные органы можно отнести к представительным, поскольку основные принципы формирования и деятельности применялись ко всем органам без исключения, независимо от их функционального назначения. Не было необходимости вычленять отдельные ветви власти, определять вид органа, искать отличительные признаки – все органы в государстве были представительные.

Если обратиться к современному конституционному праву зарубежных стран, то, например, в парламентской республике Швейцария все члены правительства (Федеральный совет) избираются на совместном заседании обеих палат Федерального собрания, в процессе косвенных выборов. Формирование Правительства путем избрания Парламентом носит в себе признаки представительства только из-за способа избрания, другими дополнительными характеристиками, относящими их к субъектам представительной власти, они не обладают[68]68
  Арутюнян А. А. Институт президента в постсоветских республиках: Конституция и политическая реальность (сравнительно-правовой анализ). Ереван: Петакан цараютюн, 2006.


[Закрыть].

В районных судах первой инстанции Швеции присяжные являются выборными представителями населения и назначаются муниципальным советом. В США «судьи штатов в подавляющем большинстве избирались населением – на разные сроки (например, в Калифорнии – на 6 лет). В северных штатах выборность судей утвердилась с 1777 г., в восточных – с середины XIX в. Начиная с 1828 г. избрание судей законодательными собраниями почти повсеместно заменилось на прямые выборы населением». Следует отметить, впрочем, что формирование судебной власти через выборность судей штатов в США имеет целью «обеспечение гарантии независимости судебной власти», они не преследуют цели обеспечить участие населения в правосудии, хотя такие мнения также имеют место в научной литературе[69]69
  Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов / под общ. ред. М. В. Баглая. М.: Норма; Инфра-М, 1999. С. 4.


[Закрыть].

Таким образом, признак выборности является определяющим, именно на нем строится вся концепция представительного правления, он служит фундаментом, отправной точкой для других признаков представительности. В то же время признак выборности не будет иметь определяющего значения без соблюдения срока полномочий избираемых органов. Выборы способны выполнять конструктивные функции, служить инструментом демократии при условии, что носители мандатов избираются на определенный, не слишком большой срок. Срочность полномочий или сменяемость избранных представителей предполагает законодательное закрепление определенного срока полномочий избираемого органа. Для каждого избираемого органа предусмотрен свой срок полномочий, обусловленный требованиями, присущими конкретной стране. Во время принятия Конституции 1994 г. дискуссионными стали вопросы, связанные с установлением сроков полномочий всех избираемых органов, в итоге были признаны оптимальными для Республики Беларусь следующие сроки: Президент – 5 лет, Парламент – 5 лет, местные Советы – 4 года. При внесении изменений в Конституцию в 1996 г. срок полномочий Парламента был изменен и стал 4 года. В настоящее время ведутся дискуссии по изменению продолжительности сроков полномочий в сторону увеличения.

В этой связи считаем возможным утверждать, что выборность с соблюдением условия сменяемости (срочности) выступает одним из имманентных признаков представительности. Данный признак является сущностным, основным, обязательным; при отсутствии этого признака нельзя говорить о представительности органа власти. Именно избрание путем выборов повышает доверие общественности к органам, которые тем самым становятся репрезентативнее.

2. Следующим признаком представительных органов является их репрезентативность (от фр. representatif– представляющий, показательный, характерный), которая означает «показатель представительности». Представительность как понятие уже имеет традиционную, сложившуюся практику употребления, а термин «репрезентативность» является более новым, указывающим на то, что это признак представительности. Оно имеет свои качественные характеристики, уровни, виды, которые можно определить через показатели. Уточним, что по своей сути и представительность, и репрезентативность обозначают схожий признак представительных органов, они тождественны. Считаем, что термин «репрезентативность» является более точным, практика его употребления свидетельствует, что в широком смысле слова он включает виды демократии (непосредственная, представительная, профессиональная), которые, в свою очередь, раскрываются через показатели репрезентативности.

Репрезентативность в каждой отрасли или науке имеет свое значение. Например, в социологии это «выборочная совокупность, основные характеристики которой совпадают с характеристиками генеральной совокупности. Ошибка репрезентативности заключается в различии между генеральной и выборочной совокупностью»[70]70
  Савастенко Н. А. Математическая статистика. Курс лекций: учебно-методическое пособие. Минск: МГЭУ им. А. Д. Сахарова, 2015. С. 7.


[Закрыть].

Для определения репрезентативности выборного органа необходимо отталкиваться от соблюдения принципа всеобщности выборов, где идеальной репрезентативностью является показатель всеобщности без ограничений (цензов) для реализации как пассивного, так и активного избирательного права. В каждом государстве в зависимости от уровня представительного органа установлены юридические пределы избирательных прав, которые содержат ограничения принципа всеобщности. Так, цензами в белорусском законодательстве активного избирательного права являются: гражданство (при выборах в республиканские представительные органы), возрастной ценз (в выборах участвуют граждане, достигшие 18 лет), ценз криминальности (не голосуют граждане, содержащиеся под стражей и по приговору суда в местах лишения свободы) и ценз здоровья (не голосуют граждане, признанные судом недееспособными).

Цензы пассивного избирательного права имеют более широкий перечень для каждого органа в отдельности. Так, цензами для кандидата в Президенты являются: гражданство по рождению, возраст – не моложе 35 лет, ценз оседлости – не менее десяти лет непосредственно перед выборами. Для депутатов Палаты представителей – гражданство, возраст старше 21 года, постоянное проживание в Республике Беларусь. Для члена Совета Республики – гражданство, возраст старше 30 лет, проживание на территории соответствующей области, г. Минска не менее 5 лет, непосредственно перед выборами. Ценз несовместимости: не допускается совмещение обязанностей депутата Палаты представителей с одновременным занятием должности Президента Республики Беларусь либо судьи. Депутат Палаты представителей не может быть одновременно членом Совета Республики, депутатом местного Совета депутатов (ст. 59).

Для депутатов местных Советов депутатов установлены требования: гражданство Республики Беларусь; достижение возраста 18 лет, отсутствие судимости. Могут быть выдвинуты граждане, проживающие или работающие на территории соответствующего местного Совета депутатов, а также работающие в организациях, расположенных на территории другого местного Совета депутатов, но связанных с удовлетворением потребностей населения и социальным развитием территории данного местного Совета депутатов (ст. 60). Ценз несовместимости закреплен через запрет депутатам местных Советов депутатов занимать должности председателей областных, Минского городского, районных, городских (кроме городов районного подчинения) исполнительных комитетов, а также судей. Депутат местного Совета депутатов не может быть одновременно депутатом Палаты представителей (ст. 59).

В статье 58 Избирательного кодекса закреплена возможность принимать участие в выборах в качестве кандидатов в депутаты местных Советов депутатов гражданам Российской Федерации, постоянно проживающим в Республике Беларусь в соответствии с международным договором Республики Беларусь и Российской Федерации. В данной статье установлено наличие пассивного и активного избирательного права только для граждан Российской Федерации. В данном случае можно говорить об ограничении прав граждан других иностранных государств, постоянно проживающих в Республике Беларусь.

В соответствии с миграционной характеристикой населения Республики Беларусь, по данным переписи 2019 г., число внешних мигрантов, которые постоянно проживают на территории Республики Беларусь, составляет 764 043 человека. Из них 407 810 – это граждане Российской Федерации, остальные же 356 233 – граждане других иностранных государств, в том числе Украины (144 254), Казахстана (67 463), Германии (21 697). Они являются потенциальным электоратом, но избирательных прав по факту лишены. Таким образом, численность иностранных граждан вполне корреспондируется с численностью российских граждан, и иностранные граждане других государств находятся в более уязвимом положении.

Считаем, что необходимо дополнить Избирательный кодекс новой статьей, носящей общий (универсальный) характер, из содержания которой будет производна статья 58 Избирательного кодекса. При заключении нового международного договора с другим государством он не будет подпадать под действие Избирательного кодекса из-за отсутствия соответствующих положений. Новая статья должна предусматривать возможность участия в выборах для постоянно проживающих граждан иностранных государств в случае заключения международного договора. Предлагаем ввести новую статью: Статья 58.1. Право иностранных граждан, проживающих в Республике Беларусь, участвовать в выборах депутатов местных Советов депутатов: «Иностранные граждане, постоянно проживающие в Республике Беларусь, имеют право в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, участвовать в выборах депутатов местных Советов депутатов в случае заключения соответствующего международного договора».

Ценз гражданства является самым распространенным и обязательным практически в каждом государстве, различие состоит лишь в дополнительных условиях (наличие определенных оснований приобретения гражданства; установление необходимого срока нахождения в гражданстве государства; обязательность отсутствия гражданства другого государства, а также двойного гражданства).

Отсутствие гражданства другого государства является важной гарантией независимости депутатского мандата, поскольку гражданство предполагает политико-правовую связь с конкретным государством, что может привести к возникновению конфликта интересов. Белорусское законодательство не запрещает иметь двойное гражданство. В соответствии с законом «О гражданстве Республики Беларусь» гражданин Республики Беларусь, получивший иное гражданство и не прошедший официальной процедуры выхода из белорусского гражданства, признается на территории Республики Беларусь только гражданином Республики Беларусь. Таким образом, такое «мягкое» ограничение по наличию гражданства в другом государстве не является прямым запретом на его наличие у избранных представителей. Считаем, что в Конституцию необходимо внести прямой запрет (ограничительный ценз) на наличие гражданства другого государства у избранных представителей. Это будет способствовать повышению доверия со стороны избирателей в целом к деятельности и конкретным принимаемым решениям избранных представителей в частности. Для этого необходимо внести изменения в Конституцию Республики Беларусь.

Учитывая наличие перечисленных ограничительных цензов по неизбираемости и несовместимости, можно говорить об отступлении от абсолютной репрезентативности как в отношении к избирателям, так и к избранным представителям.

В Республике Беларусь представительные государственные органы имеют разный показатель репрезентативности. Можно выделить следующие основания для разделения их по репрезентативности:

– в зависимости от способа избрания: непосредственная репрезентативность – прямое избрание гражданами государства (избрание Президента, Палаты представителей, местных Советов депутатов); опосредованная – формирование органа (части органа) путем косвенных выборов избранными представителями (выборы членов Совета Республики депутатами местных Советов депутатов базового уровня каждой области и города Минска); производная – формирование органа путем назначения избранным(и) представителем(ями), без процедуры избрания (назначение членов Совета Республики Президентом);

– в зависимости от численности избирательного корпуса: общереспубликанская (Президент); территориальная, которая имеет подвиды: окружная (Палата представителей), областная (Совет Республики и местные Советы областного уровня), районная (местные Советы районного уровня) и т. д.;

– в зависимости от субъектного количества состава представительного органа: единоличная репрезентативность (Президент); коллегиальная репрезентативность (депутаты Палаты представителей);

– в зависимости от территориальных пределов распространения представительной власти: общенациональная; региональная; местная.

Избрание Президента единым избирательным корпусом прямыми выборами означает, что «между избирателями и кандидатами на должность президента не должно быть каких-либо промежуточных звеньев. Полномочия Президента производны от народа, и все это придает ему легитимность»[71]71
  Масловская Т. С. Институт президентства в Республике Беларусь: теоретические и конституционные основы. Минск: БГУ, 2010. С. 21.


[Закрыть], что и дает право говорить о самой высшей репрезентативности – непосредственной и общенациональной. Единоличная репрезентативность предполагает, что Президент сам единолично представляет интересы электората в дальнейшем в процессе своей деятельности.

Палата представителей Национального собрания имеет репрезентативность непосредственную и территориально-окружную, так как депутаты избираются только гражданами своего округа, а не гражданами государства в целом, хотя в последующем и представляют интересы всего населения. В данном случае показатель репрезентативности ниже из-за разделения избирательного корпуса на округа, то есть он (показатель) уменьшился пропорционально численности граждан, от которых депутат избирается. По итогам выборов депутатов Палаты представителей седьмого созыва один депутат представляет в среднем 62 550 избирателей. Анализируемый показатель репрезентативности указывает, что депутат, избираемый от округа, представляет интересы большой группы электората и поэтому должен знать проблемы округа, уровень инфраструктуры, промышленности, сельского хозяйства, перспективы дальнейшего развития, участвовать в формировании программы социально-экономического развития региона. Депутат должен быть заинтересован в повышении эффективности уровня жизни и реализации потребностей граждан в период работы в округе. Депутат, который не знает специфики жизнедеятельности округа, будет формальным представителем и не сможет эффективно отстаивать интересы своего электората. Поэтому считаем, что необходимо ввести ценз оседлости для депутатов Палаты представителей Национального собрания не менее 3 лет, непосредственно предшествующих выдвижению, или не менее 5 лет постоянного проживания в совокупности для депутата. Такое требование будет способствовать укреплению связи между избирателями округа и кандидатами в депутаты, послужит исключению участия в процессе выдвижения кандидатов в депутаты граждан, не в полной мере отвечающих ожиданиям и представлениям избирателей. В белорусском законодательстве ценз оседлости введен для Президента (не менее 10 лет), членов Совета Республики (не менее 5 лет). Для депутатов местных Советов депутатов установлено требование по месту жительства или месту работы на территории местного Совета депутатов, но без конкретизации по срокам. Считаем, что этого и не требуется, поскольку депутаты местных Советов работают на непрофессиональной основе, требование по месту жительства и месту работы уже предполагает заинтересованность в эффективной работе на территории округа.

Для дополнения требований к депутатам Палаты представителей необходимо внести изменения в Конституции в статью 92 и другие соответствующие законодательные акты, изложив их в следующей редакции:

Статья 92. Депутатом Палаты представителей может быть гражданин Республики Беларусь, достигший 21 года, проживающий более 3 лет, непосредственно предшествующих выдвижению, или постоянно проживающий не менее 5 лет в совокупности на территории округа.

Палата представителей имеет одновременно коллегиальную и единоличную репрезентативность. Коллегиальный показатель репрезентативности подразумевает под собой представление интересов избирателей всей палатой в целом. Единоличная – относится к отдельно взятому избранному представителю – депутату. Показатель репрезентативности нижней палаты Парламента зависит как от количества избирателей, пришедших на выборы, так и от количества проголосовавших за конкретного кандидата.