Текст книги "Ситуационные центры развития как интеграторы государственного управления в саморазвивающихся полисубъектных средах"

Ситуационные центры развития как интеграторы государственного управления в саморазвивающихся полисубъектных средах
Под редакцией В. Е. Лепского, А. Н. Райкова

Предисловие

В начале XXI века во всем мире с растущей интенсивностью начали проявляться признаки ограниченности техногенной цивилизации в решении возникающих перед обществом проблем. Развитие общества становится все более неустойчивым, склонным к кризисным состояниям, увеличивается недовольство населения. На повестке встает вопрос поиска новой модели цивилизации, в центре внимания которой все больше оказывается человек с его базовыми цивилизационными ценностями. В качестве предпочтительного варианта такой цивилизации видится модель цивилизации социогуманитарной, ключевой проблемой создания которой является становление субъектности развития человечества[1]1
  Лепский В. Е. Системные основания для перехода от техногенной цивилизации к социогуманитарной цивилизации // Проблемы цивилизационного развития. 2019. Т. 1. № 1.С. 33–48


[Закрыть]. При этом, решение вопросов государственного управления в этом становлении имеют свои особенности.

Государственное управление имеет множество измерений. Возможно даже, что число плоскостей, на которые можно спроектировать это емкое понятие, не имеет количественного ограничения. Ведь каждый человек на Земле может сказать в его отношении свое слово. В настоящей работе это понятие отображается в основном на социогуманитарную плоскость, базисом которой является крупномасштабная и наукоемкая кибернетическая система распределенных ситуационных центров развития.

Сейчас в России порядок и успех государственного управления во многом зависят от целенаправленного исполнения документов стратегического планирования, национальных проектов. Их анализ показывает, что для достижения основных целей экономического и научно-технологического прорыва России необходимо существенно модернизировать сам механизм государственного стратегического управления, расширить горизонт стратегического планирования, как минимум, до 2030 года.

Вместе с тем, принимаемые ранее меры по созданию в стране системы стратегического планирования не увенчалась успехом. Весомая причина – это отсутствие субъектности и социальной ответственности в российском развитии. Как следствие, замыкается обратная связь в управлении: деградация промышленности – невостребованность науки как источника добавленной стоимости – падение конкурентоспособности – инфляция образования для будущего развития – провал фундаментальной науки – стагнация роста ВВП – деградация промышленности.

Чтобы этот заколдованный круг разорвать необходимо создание эффективной системы управления, обеспечивающей консолидацию государства, бизнеса и общества, и ориентированной на целенаправленное и устойчивое развитие страны. Требуется формирование пространства доверия среди всех слоев гражданского общества.

На процесс государственного управления оказывают весомое влияние внешние глобальные так и внутренние локальные факторы. Глобальная неопределенность и кризисность ломает прежние ориентиры и настоятельно требует от нашей страны не следования неким заданным извне шаблонам поведения, а собственного проектирования будущего, активного формирования новых принципов организации как международных отношений, так и национального строительства.

Считается, что мир становится всё более сложным и турбулентным, зависящим от множества случайностей, несущим нам все больше неприятностей. По-прежнему остаются популярными пессимистические сценарии мирового развития.

Достаточно отметить предупреждение ученых о возможном скором климатическом кризисе и духовной деградацией общества вследствие его цифровизации и плодов четвертой промышленной революции. Так уж устроен человек, в первую очередь большинство людей интересуют не ожидаемые плюсы изменений, а их риски, и, возможно, неприятные для человека последствия. Ученые считают, что число «узловых проблем» увеличивается, новые угрозы охватывают все сферы нашей жизни от взаимоотношения человека с природой, его поведения в обществе и развития самого человека.

Однако, как показывает история, нарастание числа проблем не означает, что ситуация обязательно становится угрожающей и неразрешимой. Обилие возникающих проблем может свидетельствовать также о том, что мир находится вновь на подъеме и причиной этого подъёма является как и прежде возрастающая предприимчивость, изобретательность и высокая эффективность людей «коллективного разума» человечества. Именно они обеспечивают постоянный рост наших знаний и технологий и, следовательно, повышают качество жизни всё большего числа людей.

С одной стороны люди индивидуализируются, а с другой, становятся ближе – как благодаря развитию цифровых коммуникаций, так и сближению людей в городах. Ведь в течение очень короткого времени произошла массовая урбанизация и мир превратился в совокупность городов. Основная часть населения Земли покинула свои места обитания – села и ушли с надеждой на лучшую жизнь в города. Темп переселения поражает: всего 200 лет назад горожанами были только 3 % населения планеты, к началу XX века составлял 14 %, а в 1950 году – уже 30 %. После этого последовал резкий скачок и уже к 2007 году население городов достигло 50 %. По оценкам ООН, численность городского населения мира в 2018 году составило 4,2 миллиарда человек, или 55 % от общей численности мирового населения. Самые консервативные прогнозы предполагают, что к 2050 году этот процесс еще усилится, и уже семь из десяти людей будут жить в городах. Такие же революционные преобразования произошли и в России. За последние 120 лет при общем росте численности населения страны вдвое городская его часть выросла в 11 раз, а сельская сократилась в 1,5 раза, причем доля городского населения с 1950 года увеличилась почти на треть с 41,3 % до 74,1 %. Сейчас в городах России живет уже около 75 % населения страны.

В мире существенно вырос и практически стал доминировать во многих странах зажиточный образованный средний класс, составляющий основу городов. Так, в России в 2017 году численность среднего класса по версии Всемирного банка составила большинство населения – 70 %, по версии Института социологии РАН около половины населения – 47 %, что на 45 % выше, чем в 2003 году (29 %). В 2015 году 53 % жителей России старше 25 лет окончили вуз, а 20 % россиян старше 25 лет имели за плечами ПТУ или техникум. Возникшая новая социальная реальность и прогресс информационных технологий в последние десятилетия привел к стремительному триумфу цифровой экономики, что создало новые возможности развития коммуникаций, и, соответственно, гражданского участия.

Новые возможности цифрового пространства существенно расширяют традиционные методы гражданского общества, открывают людям путь к осуществлению прямого воздействия на принятии решений, которые могут повлиять на их сообщества. Возникает реальная перспектива развития новой, «цифровой», демократии, в которой появляются как возможности преодолевать барьеры традиционной сложной и неспешной политической субординации и иерархии, так и постепенной адаптации структур власти к новым условиям широкого участия граждан в принятии все более эффективных и целесообразных решений. Очевидно, что новые цифровые технологии будут оказывать самое серьезное влияние на все сферы общественной жизни, включая формирования новых взаимоотношений общества, бизнеса и власти.

В мире стремительно сокращается традиционно высокая власть мировых религий, уменьшается роль партий, дипломатии. Особенности, возникающей в мире «эпохи изобилия» (правда, пока не для всех) становятся всё более значимыми, порождающие, в том числе, и совсем неожиданный для власти эффект, как падение эффективности средств социального контроля. Сытые, здоровые и образованные люди радикально изменившегося мира всё теснее общаются друг с другом, их «труднее разбивать на группы и контролировать», так что многие факторы, способствующие удержанию власти, утрачивают прежнюю эффективность порождения препятствий к возникновению и развитию самоорганизующихся институтов демократии, включая сетевых.

Для решения все более сложных задач требуется принципиально новый методологический и инструментальный базис управления и принятия решений. Так, ключевой методической проблемой стратегического планирования является создание в России единой системы целеполагания, обеспечивающей согласование и синхронизацию процессов стратегического планирования на разных уровнях управления в краткосрочном, среднесрочном и долгосрочном периодах. Однако есть причины, затрудняющие формирование требуемой единой системы целеполагания, сводящиеся к тому, что существующая в настоящее время система стратегического планирования сильно фрагментирована, разорвана, перегружена многоуровневыми институциональными конструкциями.

В складывающихся условиях для достижения национальных стратегических целей требуется новая парадигма государственного стратегического управления и его адекватного институционального обеспечения, которая обеспечит требуемый прорыв. Становится все более очевидным, что приоритет в управлении сейчас стоит отдавать, прежде всего, социально-гуманитарному и когнитивному аспектам, усилению внимания к вопросам активизации гражданского участия в принятии управленческих решений, созданию соответствующей экспертной среды.

Вместе с тем социально-гуманитарные системы управления, к которым относится системы национального проектирования, их рефлексивно-активная среда, по-видимому, нуждается в дополнительном теоретическом исследовании и поиске научного обоснования методологического и технологического инструментария поддержки решений, которые обеспечат устойчивость развития и безусловность достижения стратегических целей.

Требуется поиск сбалансированного подхода к интеграции инкрементальных и стратегических методов управления с учетом развивающейся цифровой среды. При этом сложность создания систем управления возрастает многократно. Классических логико-лингвистических подходов к обработке информации здесь явно недостаточно. Даже такие инструменты, как анализ больших данных, имеют ограничения, императивно диктуемые программистской логикой. Новые задачи заставляют учитывать когнитивную насыщенность компьютерных моделей и логики вычислений, что может быть выражено, например, формированием и развитием дисциплины «когнитивного программирования».

В этом контексте необходимо совсем новое ситуационное управление, которое требует создания информационно-аналитических систем, отражающих управленческие ситуации бесконечномерной размерности. Основные факторы базиса: секторы и отрасли экономики, виды деятельности, компании, цеха, продукты, потребности рынка, сквозные цифровые технологии, уровни технологической готовности технологий и производства, эмоциональные и мыслительные компоненты и пр. Только корректный учет большого числа факторов, характеризующих ситуацию, может создать необходимый эмерджентный эффект.

Предложенная в работе система онтологии обеспечивает конвергентность и синергию индивидуального, группового, корпоративного и социального опыта. Она предполагает возможность включения в процессы государственного управления всех заинтересованных субъектов социальной среды.

Новая парадигма государственного стратегического управления требует целостного охвата всех особенностей ситуации, учета неформализуемого массива факторов, а том числе – факторов, характеризующих этические и культурные составляющие ситуации. Сейчас, в условиях цифровой трансформации, появляются совершенно новые возможности применения в этих целях сетевых технологий и методов искусственного интеллекта.

Важной составляющей государственного управления становится активное гражданское и экспертное участие. Можно заметить, что особенно за последние 5–7 лет, во многом за счет развития сетевых инструментов цифровой экономики, роль общественных организаций и рядовых граждан в государственном развитии сильно возросло.

Общественная экспертиза в эпоху цифровой экономики получает свое второе рождение, связанное с реализацией волонтерства в сетевых сообществах. Она становится важным инструментом развития цифровой экономики, поскольку доля капитализации технологичных компаний все больше формируется за счет роста их деловой репутации, усиления социальной ответственности, повышения прозрачности, и, как следствие, доверия к ним со стороны населения. Развиваются инструменты коллективной деятельности при общественной экспертизе.

Основным предметом настоящей монографии является социально-гуманитарные аспекты принятия государственных решений, рассмотренные через призму технологических и интеллектуальных возможностей системы распределенных ситуационных центров развития.

В данной монографии предложено в качестве технологической основы прорыва использовать именно ситуационные центры развития, которые обеспечат интеграцию большого множества элементов государственного управления. При этом, как можно будет увидеть, в механизмах управления они позволяют фрактальным образом интегрировать разнообразные функции и структуры обеспечения жизнедеятельности социальных систем, включая процессы самоорганизации гражданского общества в саморазвивающихся рефлексивно-активных полисубъектных средах.

1. Национальное проекты в государственном управлении

Государственное управление – это, собственно, тот емкий и актуальный предмет, в развитии которого современная реальность проявляет новые черты, и ситуационные центры развития по необходимости реализуются как интеграторы государственного управления в саморазвивающихся полисубъектных средах.

В настоящее время порядок и успех государственного управления во многом зависят от исполнения национальных проектов. В данном разделе приведены результаты анализа структуры и содержания комплекса национальных проектов развития России на период до 2024 года, которые планируется осуществить в соответствие с новой стратегией инновационного развития страны. Показано, что для достижения основных целей научно-технологического прорыва России необходимо расширить горизонт стратегического планирования до 2030 года, а также учесть стратегические цели и задачи обеспечения обороноспособности страны и перспективы ее дальнейшего развития. Предложена структура стратегических целей и задач развития России на период до 2030 года и приведено ее краткое обоснование.

1.1. Новая стратегия инновационного развития России на период до 2024 года

В феврале 2019 г. Правительство России разместило на своем сайте информационные материалы об основных параметрах 12 национальных проектов, которые должны быть реализованы в период до 2024 года для осуществления перехода нашей страны к новой стратегии социально-экономического развития на основе решения комплекса задач научно-технологического прорыва.

Цели и пути реализации этой стратегии, а также ее первоочередные задачи определены Указом Президента РФ от 7 мая 2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах Российской Федерации на период до 2024 года». Нужно отметить, что такая комплексная постановка задач стратегического планирования осуществлена в нашей стране впервые.

Общие затраты на реализацию этих проектов оцениваются в сумме 25,7 трлн. руб., а выделять эти средства планируется из федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации и внебюджетных источников в следующих объемах:

– федеральный бюджет – 13,15 трлн. руб. (51 %);

– внебюджетные источники – 7,5 трлн. руб. (29 %);

– бюджеты субъектов РФ – 4,9 трлн. руб. (19 %);

– государственные внебюджетные фонды – 0,15 трлн. руб. (0,6 %).

Таким образом, наибольшая часть расходов на реализацию этой стратегии приходится на федеральный бюджет. При этом следует учесть, что финансирование задач по обеспечению обороноспособности нашей страны указанные выше расходы не охватывают.

Состав и объемы финансирования национальных проектов представлены в Табл. 1–1. Их анализ показывает, что наибольший объем финансирования – 10,1 трлн. руб. (39,2 %) – выделяется на решение проблем экономического развития, в том числе, для реализации Комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры страны. Затраты на осуществление этого плана составят почти четверть всего объема финансирования новой стратегии развития России. Это означает, что страну ждут серьезные перемены в этой области, которые давно назрели и должны стать основой дальнейшего развития всей страны.

Таблица 1–1.

Состав и параметры национальных проектов развития России на период до 2024 года

Целью второго по объему финансирования направления развития России является создание комфортной среды обитания для ее населения. На эти цели будет направлено 9,9 трлн. руб. При этом наиболее высокие вложения предлагается сделать в решение экологических проблем, которые должны осуществляться в рамках Национального проекта «Экология» (40 %). За ближайшие шесть лет в его рамках должно быть выполнено 11 федеральных проектов экологической направленности.

Следующим по объему планируемого финансирования является национальный проект, направленный на обеспечение безопасности и высокого качества автомобильных дорог России. Его бюджет составляет почти 4,8 трлн. руб., и это позволяет надеяться, что общеизвестная и весьма острая для нашей страны проблема начнет, наконец, решаться не фрагментарно, как это было ранее, а на системном и современном технологическом уровне. Ведь хорошие дороги – это не только необходимое условие комфортной среды обитания человека в XXI веке, но также и важнейший фактор экономического развития страны. Так, например, хорошо известно, что современное экономическое могущество США было достигнуто именно благодаря развитию сети высококачественных шоссейных дорог страны. Поэтому для России, с ее огромной по протяженности территорией, реализация данного национального проекта представляет собой важнейшую социально-экономическую задачу.

В новой стратегии инновационного развития России предусмотрены достаточно большие вложения в реализацию проектов, направленных на сохранение и развитие человеческого капитала страны. Здесь более 3 трлн. руб. выделяется на реализацию Национального проекта «Демография», что представляется весьма своевременным. Исследования показывают, что в последние годы наметилась весьма опасная тенденция сокращения численности населения страны, а продолжительность здорового периода жизни граждан России является явно недостаточной, что вызывает чувство озабоченности у российских ученых[2]2
  Аганбегян А. Г. Повышение крайне низкой продолжительности жизни населения России – важнейшая неотложная задача // Экономические стратегии, 2015, № 5–6. С. 60–79.


[Закрыть].

Цель данного проекта состоит в том, чтобы качественно изменить существующую сегодня в России демографическую ситуацию. Прежде всего, необходимо остановить тенденцию депопуляции страны, главным образом, за счет повышения уровня рождаемости и продолжительности жизни граждан России, которая к 2024 г. должна достигнуть 78 лет, а к 2030 г. – 80 лет. Это серьезнейшая социальная проблема для нашей страны, решение которой должно содействовать также и ее экономическому развитию.

Решению этой важнейшей проблемы должно содействовать выполнение Национального проекта «Здравоохранение», бюджет которого планируется в объеме порядка 1,7 трлн. руб. В его рамках должно быть выполнено 8 федеральных проектов соответствующей направленности. Главной ориентацией этого проекта является развитие персонифицированной медицинской помощи и создание крупных диагностических и лечебных центров, оснащенных современным медицинским и компьютерным оборудованием для оказания высокотехнологичной помощи гражданам России.

Основные цели данного проекта сформулированы следующим образом:

Обеспечение глобальной конкурентоспособности российского образования, вхождение Российской Федерации в число 10 ведущих стран мира по качеству общего образования.

Воспитание гармонично развитой и социально ответственной личности на основе духовно-нравственных ценностей народов Российской Федерации, исторических и национально-культурных традиций.

Необходимо отметить, что воспитание личности вновь становится в России одной из основный целей образования, как это было ранее, в советский период времени, когда отечественное образование считалось одним из лучших в мировой практике.

В то же время, объем бюджета Национального проекта «Образование», в рамках которого предполагается выполнить 10 федеральных проектов, у многих экспертов вызывает нескрываемое недоумение. По оценкам специалистов, современная ситуация в российском образовании является катастрофической и представляет собой угрозу для национальной безопасности страны. При этом, хуже всего дело обстоит в общеобразовательной школе, где качество образования достигло критического уровня. Достаточно отметить, что, по заявлению руководителя Минпросвещения России О. Ю. Васильевой, почти четверть российских школьников младших классов сегодня с трудом понимают смысл прочитанного ими текста.

Что же касается высшей школы и среднего специального образования, то здесь главная проблема заключается в неадекватности содержания образования основным направлениям новой стратегии развития страны[3]3
  Соколов И. А., Колин К. К. Новый этап информатизации общества в России и актуальные проблемы образования // Информатика и ее применения, 2008. Т. 2, № 1. С. 67–76.


[Закрыть].

Обе эти проблемы хорошо известны и уже давно обсуждаются в российской научной печати[4]4
  Колин К. К. Инновационное развитие в информационном обществе и качество образования // Открытое образование, 2009, № 3. С. 63–72.


[Закрыть] и на различного рода конференциях, но ситуация здесь требует более радикальных и решительных действий. При этом, прежде всего, необходимо осуществить массовую переподготовку педагогических кадров общеобразовательной и высшей школы[5]5
  Колин К. К. Концептуальные основы стратегии образования в XXI веке // Стратегические приоритеты, 2018, № 2. С. 119–135.


[Закрыть].

Все это достаточно сложные, масштабные и стратегически важные задачи. Поэтому выделяемый для их решения объем финансирования в размере 784,5 млрд. руб. (на 6-летний период времени) является явно недостаточным и не позволит решить эти задачи в полном объеме и с высоким качеством. А это значит, что необходимые кадры для реализации новой стратегии инновационного развития России не будут своевременно подготовлены и, следовательно, основные цели этой стратегии не смогут быть достигнуты в полном объеме и в установленные сроки.

Дополнительным аргументом для такого вывода может служить распределение средств общего бюджета данного Национального проекта между федеральными проектами, которые входят в его состав (Табл. 1–2).

Таблица 1–2. Структура Национального проекта «Образование»

Анализ представленных в Табл. 1–2 данных показывает, что наибольшую долю (41 %) общего бюджета планируется вложить в реализацию Федерального проекта «Современная школа», который направлен на повышение качества общего образования. При этом будут создано 230 тыс. новых учебных мест в образовательных учреждениях страны, из них 24,5 тыс. – в сельских школах и поселках городского типа. В результате этого третья смена в школах будет ликвидирована к концу 2021 года.

Доля детей в возрасте 5-18 лет, охваченных дополнительным образованием, увеличится с 71 % в 2019 г. до 80 % – в 2024 г. С этой целью в вузах России будет создано 100 центров дополнительного общего образования.

Ожидается, что международный рейтинг РФ в области качества общего образования к 2024 году существенно возрастет, что будет достигнуто, главным образом, за счет массового повышения квалификации педагогов. При этом, к концу 2020 года будет введена в действие национальная система учительского роста педагогических работников, в которой к 2024 г. пройдут переподготовку 50 % работников системы общего, дополнительного и профессионального образования.

Следующим по объему финансирования является Федеральный проект «Молодые профессионалы», на реализацию которого планируется затратить 20 % общего образовательного бюджета. При этом модернизацию профессионального образования планируется осуществлять на основе адаптивных профессионально-ориентированных гибких образовательных программ.

На реализацию Федерального проекта «Цифровая образовательная среда» будет затрачено 10 % общего бюджета. При этом к 2024 г. планируется создать 340 центров цифрового образования – «IT-клуб».

Вызывает вопрос весьма скромный бюджет очень важного Федерального проекта «Учитель будущего». Он составляет всего 2 % общего бюджета данного Национального проекта, в то время как на реализацию Федерального проекта «Экспорт образования» выделяется 15 %. При этом ожидается, что количество иностранных студентов в вузах России возрастет в два раза и достигнет 425 тыс. к концу 2024 года.

Весьма примечательной является структура бюджета Национального проекта «Образование» в плане его источников финансирования. Федеральный бюджет здесь составляет 81 %, бюджетные средства субъектов РФ – 7 % и только 2 % планируется получить из внебюджетных источников.

С привлечением внебюджетных средств за шесть лет в стране планируется построить всего 25 школ. Это очень наглядно характеризует современный уровень социальной ответственности российского бизнеса, который находит средства для содержания дорогой недвижимости и, например, футбольных клубов.