Текст книги "Система и структура органов исполнительной власти Российской Федерации"

Коллегии, как и приказы, были центральными правительственными учреждениями.

Петр I Великий определял коллегии как «собрание многих персон (вместо Приказов), в которых Президенты или Председатели не такую мочь имеют, как старые судьи: делали, что хотели», поскольку «в Коллегиях <…> Президент не может без соизволения товарищей своих ничего учинить»¹⁷.

Другими словами, разница между приказами и коллегиями заключалась в порядке разрешения дел – единоличном в случае первых и коллегиальном в случае вторых.

К началу XVIII в. приказное устройство не утратило своих достоинств. Однако оно олицетворяло собой то, что было ненавистно Петру Алексеевичу: беспорядочность и безотчетность, закрытость и кулуарность, неопределенность и случайность, таинственность и иррациональность, а главное – старую Россию и старую Москву. Дни приказов были сочтены.

В 1699 г. царь учредил Бурмистерскую палату (с 1700 г. – Ратушу) – орган, пришедший на смену «разным приказам»¹⁸ и основанный на коллегиальных началах.

В 1708 г. Петр инициировал губернскую реформу, в ходе которой «большинство приказов были или упразднены, или переведены в соответствующие губернии, или, ограниченные в своей деятельности, получили характер московских губернских учреждений»¹⁹.

В 1717–1721 гг. была проведена коллежская реформа. Она развивалась по двум направлениям – ликвидации оставшихся приказов²⁰ и инкорпорации нового промежуточного звена между высшей и местной властью – коллегий.

Коллегии представляли собой синтез нескольких институтов – порядка делопроизводства, законности принятых решений и коллегиальности. Охарактеризуем каждый из них.

Порядок делопроизводства поддерживался нормами Генерального регламента (1720 г.) – акта, заложившего основы архивного и канцелярского дела на столетия вперед (так, в 1960 г. крупный советский документовед К. Г. Митяев признал, что «мы живем системой регистрации, разработанной еще в XVII–XVIII вв.»²¹). Регламент установил единую систему документационного обеспечения: формы и реквизиты документов, порядок их регистрации и сдачи в архив, контроль и сроки исполнения документов, способы защиты информации, ответственность за хищение и подделку документов и т. д.

Законность решений центральных органов власти, равно как и законность как таковая, утверждалась в России впервые (ранее, в Московском государстве, даже к смертной казни приговаривали крайне избирательно, так как «при строгом и последовательном, по букве закона, ее применении, на Руси не осталось бы ни воевод, ни дьяков, ни торговых людей, ни других жителей»²²). Переход к правовому государству не был завершен при Петре, однако именно в период петровских преобразований были выдвинуты «основные требования, связанные с законностью» – например, Генеральный регламент предусматривал, что коллегии не вправе исполнять распоряжения Сената, если они противоречат указам Его Величества²³.

Коллегиальность была краеугольным камнем коллежской системы. Под ней понималось принятие совместных (коллективных) решений по принципу большинства голосов (альтернативный способ использовался на Земских соборах, где одобрялись лишь единогласные решения). Таким образом, целью коллегиального рассмотрения дел являлся не консенсус, а компромисс.

Коллегиальность имела глубокие религиозные корни. Ввиду этого говорилось о ней не столько в Генеральном, сколько в Духовном регламенте (1721 г.). Обосновывая приоритет коллегиальности над единоличием, составители церковного устава приводили следующий довод: «в единой персоне не без страсти бывает»²⁴ – «известнее взыскуется истина соборным сословием, нежели единым лицом»²⁵.

Здесь мы обнаруживаем сущностное различие между приказами и коллегиями. Если первые, по критическому замечанию С. Г. Рункевича, строились «исключительно на доверии»²⁶, то вторые – исключительно на недоверии: к подчиненному, к начальнику, к челобитчику, к человеку вообще. Иначе говоря, если в приказах «государь поручал управление не учреждениям, а лицам»²⁷, то в коллегиях – не лицам, а учреждениям.

Признаки коллежской системы есть производные от ее сущности.

Стремление к порядку делопроизводства детерминировало жестко очерченную компетенцию коллегий (многие из них уже носили отраслевой характер), детальную фиксацию управленческих действий, срочность (на исполнение указов царя и Сената давалась неделя, на рассмотрение дел челобитчиков – 6 месяцев), стабильность и экзогенность системы.

Достижение законности принятых решений предполагало прозрачность (открытость) деятельности коллегий, их подотчетность и подконтрольность.

Обеспечение коллегиальности провоцировало расщепление ответственности должностных лиц.

Реформы Петра I встречали и поддержку, и сопротивление в обществе. В этих условиях главным достоинством коллегий становилась их явная неспособность к государственному перевороту. Объяснялась она тем, что энергия коллежских чиновников была направлена не во внешний мир, как это происходило в приказах, а вовнутрь – на урегулирование разногласий между собой и поиск компромиссного, удовлетворяющего большинство голосующих решения.

Неопасность коллегий для верховной власти нивелировала все их недостатки – медлительность, слабо выраженную дифференциацию труда, чрезмерный формализм, механицизм и алгоритмизацию управленческих процессов²⁸.

«Регулярное государство»²⁹ Петра I оставило отечественной администрации единственное наследие – бюрократизацию государственного аппарата.

Трудно сказать, насколько адекватен этот результат уничтожению приказной системы, утрате древних административных традиций. Можно, пожалуй, лишь согласиться с позицией Н. К. Нелидова, согласно которой «продолжительный опыт, знакомство русских людей с наукой об организации государства, возвышение умственного уровня служащих должны были неизбежно привести к улучшению и очищению приказной системы, и она <…> могла бы прямо переродиться в современную систему министерств, минуя ту форму коллегиального устройства центральных установлений, которая была принята Петром Великим»³⁰.

Министерство – это отраслевое учреждение центрального управления.

По сравнению с приказами и коллегиями министерства были не только исполнительными, но и распорядительными органами. В связи с этим А. С. Алексеев подчеркивал, что министерства «не только исполняют законы <…> но и самостоятельно и творчески регламентируют своими распоряжениями вновь возникающие отношения»³¹.

М. А. Приходько выделил в процессе создания министерств два этапа: 1) проведение министерской реформы (1802–1811 гг.) и 2) завершение правового оформления министерской системы (1811–1835 гг.)³².

Первый этап начался с издания Александром I Благословенным Манифеста «Об учреждении министерств» (1802 г.) и завершился с принятием «Общего учреждения министерств» (1811 г.) и некоторых сопряженных с ним актов. В этот период были законодательно закреплены «главные правила» (принципы) министерской системы, выделены «главные части» (отрасли) управления, созданы соответствующие министерства.

На втором этапе действие «Общего учреждения министерств» распространилось на отдельные министерства путем утверждения ведомственных «Учреждений»/«Образований» – от «Учреждения Министерства полиции» и «Учреждения Министерства финансов» (1811 г.) до «Образования Министерства внутренних дел», «Образования Министерства народного просвещения» и «Образования Министерства юстиции» (1835 г.).

Упразднение коллегий проходило в рамках (как содержательных, так и хронологических) оформления министерской системы. Оно растянулось на 30 лет – с 1803 г.³³ по 1832 г.

О. О. Эйхельман интерпретировал министерскую власть как «организацию центрального управления, где разные части управления распределены между отдельными ведомствами по реальной или логической системе и во главе каждой части поставлено одно лицо (министр), которое имеет полное начальство над всеми подчиненными ему лицами и местами»³⁴.

Из этого определения следует, что министерский режим зиждился на двух принципах – единства распорядительства и отраслевого управления (оно называлось «реальная система» и противопоставлялось областной или провинциальной системе, т. е. территориальному управлению). Первый принцип был позаимствован у приказной системы, второй – у коллежской.

Сочетание единоначалия и отраслевого принципа обусловило важнейшее свойство министерств – персональную ответственность министров за законность и целесообразность их действий. Ответственность подобного рода нельзя было возложить ни на «приказных людей» (из-за «сплетения дел» в приказах, исключающего всякую возможность деликтного регулирования), ни на коллежских чиновников (из-за коллегиального принципа рассмотрения дел в коллегиях).

Прочими признаками министерской системы являются: 1) бюрократизм (рациональное управление); 2) внутренняя (структурная) иерархия, линейная (отраслевая) исполнительская вертикаль, субординация и координация (осуществление вертикальных и горизонтальных функций); 3) специализация и профессионализм; 4) гибкость, оперативность и адаптируемость³⁵; 5) исполнительное делопроизводство³⁶; 6) предрасположенность к аппаратному управлению.

Упомянем также § 68 и § 369 «Общего учреждения министерств», в силу которых «главный признак благоустроенного министерства» есть «постепенное уменьшение числа дел»³⁷, а «первый признак благоустройства в министерстве» – «строгое сохранение подчиненности во всех отношениях»³⁸.

Ранее мы обращали внимание на то, что министерская система совмещала в себе и индивидуальное (приказное), и институциональное (коллежское) начало. Эта особенность прежде всего выражалась в полномочиях министров.

В пределах своей компетенции министры были самодостаточными и самодовлеющими фигурами³⁹. Ввиду этого министерское управление не лишалось ни положительных, ни отрицательных сторон, однако последние утрачивали свойство системности (регулярности), оставаясь лишь следствием стечения неблагоприятных обстоятельств и (или) ошибочных действий конкретного министра.

Отсутствие системных недостатков⁴⁰ есть ключевое достоинство министерской системы.

Деятельность (внутренняя деятельность) министерств являлась ни чем иным, как оптимизацией государственного управления, которая, в свою очередь, рассматривалась не как конечный результат, а как непрерывный процесс. Этим фактом и объясняется «долгожительство» министерской системы: отвечая на внешние вызовы внутренней трансформацией, она сумела избежать обвинений в косности и архаичности, пережить XIX–XX вв. и триумфально войти в XXI в.

В 1861 г. М. А. Корф написал: «Переменялись царствования, переменялись неоднократно люди и системы, переделывались все уставы, старые и новые, а общее учреждение министерств полвека стоит неподвижно, не только в главных началах, но почти и во всех подробностях, будто изданное вчера…»⁴¹. Сегодня, спустя еще полтора века, эти слова звучат не менее актуально, ибо министерской системе по-прежнему не найдено достойной альтернативы.

§ 3. Задачи и функции исполнительной власти Российской Федерации

Самостоятельный характер исполнительной ветви государственной власти в Российской Федерации обусловлен ее местом и ролью в публично-правовом механизме. Цели, задачи и функции как определяющие критерии исполнительной власти подчеркивают специфику, выгодно отличают ее от иных ветвей.

Исполнительная власть как политико-правовая категория развивается и реализуется в условиях становления, совершенствования российской государственности. Это находит свое отражение в основных направлениях деятельности исполнительных органов власти и задачах, возложенных на них. Цели, задачи и функции исполнительной власти, ее органов перманентно модифицируются в силу их неразрывной связанности с процессами, которые происходят в современной России. Относя вопрос о целях, задачах и функциях исполнительной власти к основному в административном праве, в современных российских условиях они приобретает особое научное и практическое значение, что особенно важно в организации деятельности органов исполнительной власти.

Выделяя проблему формирования целей исполнительной власти, С. А. Старостин предлагает определение ее задач и функций связывать не только и не столько с точным пониманием этого термина – это важно, но, главное, с возможностью создания эффективной системы и структуры исполнительной власти, выбора необходимых способов управляющего воздействия на объекты государственного управления для приведения их в необходимое и желаемое для субъекта управления состояние⁴². Цели и задачи ориентированы на достижение конечного результата, а функция – это процесс, обеспечивающий решение сформулированных задач и достижение определенной цели.

Цель, по мнению С. А. Старостина, есть идеальный образ (логическая модель) желаемого состояния субъекта или объекта управления, сформулированный на основе познания и учета их объективных закономерностей и организационных форм, потребностей и интересов; один из элементов поведения и сознательной деятельности человека, который характеризует предвосхищение в мышлении результата деятельности и пути его реализации с помощью определенных средств; идеальное, мысленное предвосхищение результата деятельности; желаемое состояние системы (конечное состояние) в результате управляемого процесса ее развития. Таким образом, цель управления – это то необходимое и желаемое состояние объекта управления, которое должно быть достигнуто.

Профессор Г. В. Атаманчук справедливо полагал, что цели и функции государственного управления взаимообусловлены. Если первые отвечают на вопрос «что делать?», то вторые – «как делать?». А известно, что мало смысла сказать «что», когда не знаешь «как», и наоборот, немного проку в знании «как» при неведении относительно «что»⁴³. В функциях проявляются сущность, содержание, цели и задачи управления⁴⁴.

Опираясь на определение функции (лат. functio) как исполнение, обязанность, круг деятельности, приходим к выводу, что функция управления есть реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие на управляемые объекты, отношения. Функция органа исполнительной власти – это элемент его управленческой деятельности, управляющего воздействия на объекты управления (по мнению Д. Н. Бахраха – предметный подход⁴⁵). Она всегда имеет властный характер⁴⁶. Функция, известно самостоятельная, однородная и повторяемая категория, отражает сферу действия и целеполагание (определение цели) исполнительной ветви. Непрерывный и длительный характер функций проецируется на ее существенные черты, олицетворяя в известной мере его предназначение и необходимость. Аксиоматично то, что функция – производная, вторичная категория по отношению к целям и задачам.

Сущность функций исполнительной власти усматривается в контексте результатов, которые достигаются в процессе реализации власти исполнительной. Очевидно, что здесь проявляется их диалектическое единство, неразрывность, обусловленное социальным назначением исполнительной власти и ее особым положением в системе разделения властей.

Задача (греч. problema – задача) – то, что требует исполнения, разрешения, ситуация с известными начальным и конечным состояниями системы, причем алгоритм достижения конечного состояния системы известен (в отличие от проблемы, когда алгоритм достижения конечного состояния системы не известен). Таким образом, понятие «задача» непосредственно связано с явно заданной целью, которую необходимо достичь, т. е. это то, что необходимо сделать для достижения поставленной цели⁴⁷.

Элементарный анализ норм Конституции РФ, актов административного и административно-процессуального законодательства позволил профессору А. И. Стахову выделить следующие административно-правовые задачи исполнительной власти, представляющиеся как наиболее значимые для достижения баланса публичных, частных прав и законных интересов:

– установление общеобязательных правил поведения граждан и юридических лиц, иных государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц;

– предоставление и обеспечение реализации прав физических лиц и организаций на материальные и нематериальные публичные блага;

– возложение и обеспечение реализации публичных обязанностей физических лиц и организаций;

– побуждение граждан и организаций к совершению правомерных действий, в которых заинтересовано государство;

– официальная оценка наиболее значимых общественных отношений, связанных с правомерной деятельностью физических лиц и организаций, представляющей опасность (способной причинить вред) частным и публичным правам, законным интересам;

– предупреждение, выявление и устранение административных правонарушений, а также иных нарушений законодательства, влекущих возникновение административных правоотношений;

– досудебная защита прав и законных интересов граждан и организаций от неправомерных или необоснованных административно-правовых действий и решений;

– противодействие чрезвычайным и другим вредоносным ситуациям (казусам) техногенного, природного, иного рода⁴⁸.

Цели, задачи и функции исполнительной власти диалектически взаимосвязаны с целями, задачами и функциями Правительства РФ – высшего органа исполнительной власти; фактически отмечается их детерминизм. Представляется, что данный тезис не будет точно отражать целеполагание и функциональную характеристику исполнительной власти, поскольку не учитывает функции органов исполнительной власти, сформированных на федеральном, окружном и региональном уровнях.

Теория административного права сформулировала несколько критериев (подходов), обеспечивающих исследование их видового разнообразия. Один, упоминавшийся ранее, это «предметный подход», в основе которого находится объект управленческого воздействия. Исполнительная власть в целом, ее органы демонстрируют максимальную нацеленность на достижение общегосударственных целей и решение задач в публичной сфере, в сравнении с законодательной и судебной ветвями государственной власти. В этом контексте функции исполнительной власти предопределяются видами объектов управления, их особенностями, что обуславливает, в свою очередь, выбор способа управляющего воздействия на него. К числу основных объектов относятся: национальная безопасность, международное взаимодействие, международная коммуникация, деятельность экономических и социально-ориентированных структур и т. д.

«Инструментальный подход» обеспечивает дифференциацию функций исполнительной власти, беря за основу способ – воздействие на объекты управления. Опираясь на сформулированный критерий, традиционно выделяются функции: прогнозирование, планирование, регулирование, координирование, подбор кадров, контроль и т. д.

Опираясь на результат деятельности исполнительной власти как критерий, уместным представляется их следующее видовое разнообразие:

1) исполнительная (правоприменительная) функция, фактически выражающаяся в обеспечении соблюдения Конституции и иных нормативно-правовых актов РФ. Деятельность исполнительных органов власти фактически сводится к изданию уполномоченными субъектами индивидуально-правовых актов, обеспечивающих конкретные административные дела.

Правоприменение направлено на совершенствование общественных отношений, упорядочивает поведение их участников, определяет начала взаимодействия субъектов административного права, выступая как организующая властная деятельность.

Функция правоприменения реализуется в пределах правоприменительных правоотношений в особых установленных законом формах. Публично-властный характер принимаемых им актов означает, что они являются юридическими, неисполнение которых является основанием для государственного принуждения.

Специфика правоприменительной функции проявляется в ее строгой, точной и неукоснительной реализации в пределах, которые определены правом. Соответствие установленной процедуре является гарантией законности деятельности исполнительных органов власти, что в свою очередь является юридическим средством обеспечения прав, свобод лиц, в отношении которых, например, применяются меры административного принуждения.

Результатом реализации правоприменительной функции исполнительной власти является оформление ее итогов. Это связано с выработкой и формализацией юридических последствий правоприменения к конкретному случаю или лицу. Проявляя свой авторитет и силу, государство придает индивидуально-правовым актам государственно-властный характер;

2) правозащитная функция⁴⁹ – достаточно часто выделяется как основная, обеспечивающая соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина. В основе данного тезиса, безусловно, имеются свои достойные аргументы. Достаточным и необходимым является констатация положений Основного закона РФ, на основании которых высшей ценностью признается человек, его права, свободы и законные интересы (своего рода конституционная и административно-правовая максима), что является основой выстраиваемого механизма административно-правового регулирования в целом. Органы исполнительной власти обязаны признавать установленные Конституцией РФ права и свободы человека и гражданина, обеспечивать их реализацию и защиту.

Недооценивать роль, значение исполнительной власти в обеспечении надлежащей реализации нормативно-закрепленной системы защиты прав человека (регламентированной в Конституции РФ и иных нормативных правовых актов) является исключительным пренебрежением в целом к месту, назначению, задачам, целям и функциям, выделяющим власть исполнительную. В пределах правозащитной функции исполнительная власть призвана создавать требуемые условия (процедуры) для реализации прав и свобод человека и гражданина, осуществлять функцию по их защите.

Выделяют следующие признаки, характеризующие правозащитную деятельность: а) она направлена на восстановление нарушенных прав и свобод граждан; б) в ней должны использоваться только правовые средства и способы защиты прав и интересов граждан; в) защищаются права граждан Российской Федерации, хотя законодательство допускает участие в общественно-политической жизни в России иностранных граждан и лиц без гражданства, и их права в таких случаях должны быть защищены в той же мере, что и права российских граждан.

Стоит отметить, что административная реформа, реализуемая в РФ, одной из своих задач ставила модификацию, совершенствование правозащитной функции исполнительной власти, опираясь на осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, соблюдению общественного правопорядка и борьбе с правонарушаемостью.

Оценивая эффективность правозащитной функции исполнительной власти в настоящий период, стоит отметить, что законодательство в этой части до настоящего времени стройной системностью не отличается. Например, ФКЗ «О Правительстве РФ» слабо отражает данное направление деятельности высшего органа исполнительной власти, его положения фактически не требуют дальнейшего ее «нормативного развития» в актах иных органов исполнительной власти. Одним усилением контрольной деятельности органов исполнительной власти за состоянием защищенности прав и свобод человека поставленной цели не достигнуть;

3) нормотворческая функция – это деятельная форма проявления активности исполнительной власти, результатом которой является принятие правовых норм, их корректировка или отмена.

Указанная функция обеспечивает возведение государственной воли, волеизъявления органов исполнительной власти в разнообразных нормативно-правовых актах процессом ее оформления, легитимации, содержащихся в них предписаний (процедурно-процессуальный аспект).

Не стоит исключать то, что нормотворческая функция исполнительной власти начинается с момента зарождения мысли о нормативно-правовом акте. Установление потребности в правовом опосредовании конкретной сферы управления (ее части), общественных отношений завершается принятием и введением в действие юридического акта (социально-юридический аспект).

Нормотворчество исполнительной власти осуществляется в различных формах, их многообразие продиктовано полномочиями субъектов исполнительной власти, закрепленных, например, в Конституции РФ, ФКЗ «О Правительстве РФ», положениях о федеральных министерствах, федеральных службах, уполномоченных на осуществление нормотворческой деятельности и т. д.

Нормотворческая функция должна основываться на следующих принципиальных положениях, которые обеспечивают ее качество, устойчивость, эффективность и направленность: законность, народовластие, конституционность, гуманизм, федерализм, профессионализм (компетентность), техническое совершенствование.

По мнению К. С. Бельского, основная особенность этой функции в том, что правотворческая деятельность органов исполнительной власти продолжает в границах своей компетенции деятельность, которую начал законодатель. Нормы закона нуждаются в подзаконной правовой регламентации, эту функцию выполняют соответствующие органы исполнительной власти;

4) cоциально-экономическая функция опирается на необходимость создания условий для обеспечения достойной жизни и деятельности людей и соблюдения публичных интересов. В этой связи является очевидным обеспечительный характер функции: она направлена на формирование достойного уровня благосостояния населения и удовлетворение публичных интересов.

Решение социальных проблем должно основываться на рациональном перераспределении доходов; формировании мощной экономической основы, социальной стабильности, сокращении социальной напряженности; увеличении занятости населения; формировании условий воспроизводства рабочего ресурса, проявлении инновационных подходов в развитии здравоохранения, образования, переподготовки кадров и т. д.; развитии механизмов охраны окружающей среды и рационального природопользования.

Реализация социально-экономической функции исполнительной власти создает условия для развития всех без исключения сфер управляющего воздействия: административно-политической, социально-культурной и экономической, включающей важнейшие «артерии-подотрасли» – транспорт, энергетику, финансы, природные ресурсы, строительство, ЖКХ, информацию, связь и т. д.

Социально-экономическая функция, ее содержание в современной России подверглось качественной перестройке, связано это с известными процессами – развитием и становлением рыночных механизмов хозяйствования в РФ. В результате были приняты хаотичные управленческие решения в начале 90-х гг. прошлого века, порождая отрицательный эффект рыночного механизма.

Обеспечение экономической стабильности и устойчивого роста народного хозяйства потребовало в начале текущего столетия формирования целой группы (блока) органов исполнительной власти социально-экономической направленности, к задачам которого отнесли такие направления, как: развитие экономики в целом и по отраслям; регулирование внешнеэкономической деятельности; институциональное регулирование экономических связей; разработка концептуальных и стратегических целей развития национальной экономики и др.;

5) регулирующая функция обеспечивает реализацию функций, присущих государственному управлению: учет, планирование, прогнозирование, руководство, анализ, контроль и т. д. (указанные подфункции подробно исследованы в теории административного права);

6) охранительная (юрисдикционная) функция – это применение к юридическим и физическим лицам административного принуждения. Реализуется посредством административно-процессуального производства, в рамках которого контрольно-надзорные органы применяют меры предупреждения, пресечения, наказания и восстановления.

Органы исполнительной власти наделены полномочиями по применению принудительных административно-правовых мер в строгом соответствии с порядком, имеющим нормативное опосредование. Соблюдение установленных законом процедур субъектами принуждения является гарантией соблюдения прав, свобод и законных интересов лиц, в отношении которых они применяются.

Реализация охранительной функции обеспечивает формирование определенной потребности у физических и юридических лиц (убежденность) соблюдать регламентированные государством правовые нормы.

Исследование функций исполнительной власти позволяет сделать вывод – их виды и содержание зависят от структуры, целей, задач. Попытка исследовать эту проблему без обращения к изучению конкретного содержания деятельности органов исполнительной власти будет практически безрезультативной. Следовательно, уточнение содержания (современное наполнение) функций исполнительной власти следует соотносить с анализом функций соответствующих органов, не исключая их диалектическое единство и не отождествляя их.

Функции органов исполнительной власти в известной степени конкретизируют функции исполнительной власти в целом. Очевидно, что соответствующее взаимодействие является взаимным. В основных направлениях деятельности исполнительных органов проявляются свойства, характеризующие исполнительную власть.