Текст книги "Система и структура органов исполнительной власти Российской Федерации"

§ 4. Взаимодействие органов исполнительной власти Российской Федерации с органами законодательной власти Российской Федерации

В соответствии с конституционным принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, каждая ветвь власти осуществляет свои полномочия независимо и самостоятельно⁵⁰. При этом все ветви власти на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации взаимодействуют в целях осуществления эффективного государственного управления процессами экономического, социального, политического развития общества, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и в интересах всего населения.

Согласно энциклопедическому словарю, взаимодействие отражает процессы воздействия объектов (субъектов) друг на друга, их изменения, взаимную обусловленность и порождение одним объектом других⁵¹. По содержанию взаимодействие представляет собой разновидность опосредованной или непосредственной, внутренней или внешней связи.

Под механизмом взаимодействия ветвей государственной власти также понимается наличие так называемой системы сдержек и противовесов⁵². Так, Н. И. Матузов, А. В. Малько определяют систему сдержек и противовесов как установленную в Конституции Российской Федерации и федеральных законах совокупность правовых ограничений в отношении конкретной государственной власти: законодательной, исполнительной, судебной⁵³.

В соответствии со словарем сдержка – это удержание от какого-либо действия; т. е. такое правомочие, благодаря которому орган государственной власти не может осуществить определенные действия.

Противовес – это то, что противодействует, противостоит, т. е. такое правомочие (ответная реакция на действие, решение), которое орган государственной власти вправе реализовать (осуществить) в определенных законом случаях⁵⁴. Поэтому одни правомочия – сдержки, другие – противовесы. Также одно и то же правомочие одновременно может быть сдержками для одной ветви государственной власти и противовесом для другой. Общими чертами сдержек и противовесов являются их правовое закрепление в нормах права, а также ограничительный характер. Кроме того, у них общая сфера, которая заключается в том, что полномочия реализуются при взаимодействии органов государственной власти.

В результате происходит уравновешивание ветвями властей друг друга в процессе деятельности государственных органов и сохраняется единство государственной власти как формы существования государства. Как отмечает О. Г. Румянцев, «суть этих изменений состоит в том, что взаимные сдержки и противовесы осуществляются путем узаконенного проникновения в сферу деятельности другой власти. Обязательное участие одной власти на определенной стадии деятельности другой предоставляет ей возможность для предупреждения нарушения своих прав»⁵⁵.

Необходимость соблюдения баланса законодательной, исполнительной, судебной властей, а также наличие системы сдержек и противовесов предполагают взаимодействие и взаимозависимость ветвей власти.

Взаимодействие между органами государственной власти предполагает различные формы их совместной деятельности. Среди ученых нет единого взгляда на определение понятия и видов «форм взаимодействия органов государственной власти»⁵⁶.

Так, выделяются такие формы взаимодействия органов государственной власти, как взаимодействие при активном Центре (законодательное определение федеративных отношений), паритетное сотрудничество, взаимодействие с активной ролью субъектов⁵⁷. Ряд авторов называют такие формы взаимодействия, как поддержка, сотрудничество, совместная деятельность, взаимопроникновение⁵⁸. Дополнительно к ним также относят контроль и координацию деятельности взаимодействующих субъектов⁵⁹.

Также можно выделить классификацию форм взаимодействия по видам осуществляемой деятельности, например, законотворческая, правоохранительная, организационная, правоисполнительная. Такое деление нам видится наиболее подходящим.

Рассмотрим формы взаимодействия исполнительной власти с другими ветвями власти с точки зрения осуществляемых функций и видов деятельности, объединив две последние классификации.

Основные нормативные условия разделения властей образуют в своей совокупности сложно сконструированную систему взаимодействия различных органов государственной власти.

Взаимодействие органов исполнительной власти с законодательной (представительной) властью

Еще Н. М. Коркунов, анализируя взаимоотношение исполнительной и законодательной властей, говорил о том, что «оно осуществляется так, что законодательная власть осуществляет общие правила, а исполнительная власть применяет их к частным случаям. Вместе с тем, уже с 30-х гг. XIX в. воззрения на законодательство и государственное управление меняются. Правительству отводится уже не только роль исполнителя законов, но и дается право принятия юридических норм. Однако акты управления имеют обязательную силу настолько, насколько они основываются на законах»⁶⁰.

Характер отношений между законодательной и исполнительной властью во многом обусловливается формой правления⁶¹.

В парламентских формах (парламентская республика, парламентарная монархия) доминирует законодательная власть, которая формирует правительство, ответственное перед парламентом, а роль главы государства не имеет существенного значения.

В президентских республиках, абсолютных и дуалистических монархиях лидирующее положение занимает глава государства, а также правительство, которое зачастую он и возглавляет. Парламент не формирует правительство, не может отправить его в отставку, глава государства и министры могут быть отрешены от должности парламентом только посредством процедуры импичмента.

Совершенствование форм взаимодействия законодательной и исполнительной власти приводит к возникновению смешанных форм правления (например, президентско-парламентских республик). Поэтому важно учитывать тенденцию к стиранию границ между классическими формами правления, к расширению числа смешанных форм, что характерно и для современной Российской Федерации⁶².

Законодательная (представительная) власть в системе разделения властей в Российской Федерации призвана устанавливать посредством принятия законов определенные правила поведения и осуществлять контроль их исполнения⁶³.

Во-первых, ею устанавливаются правила поведения по отношению к другим ветвям государственной власти.

Во-вторых, она определяет организацию и функционирование исполнительной и судебной власти.

В-третьих, законодательная власть выполняет также контрольную функцию, проверяя качество и своевременность реализации законов.

Законодательная власть в Российской Федерации осуществляется как на федеральном, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Правовой основой взаимоотношений законодательной власти с исполнительной властью являются Конституция РФ, Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (именуемый далее ФКЗ «О Правительстве РФ»)⁶⁴, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»⁶⁵ и т. д.

С учетом вышесказанного, рассматривая направления взаимодействия исполнительной с законодательной (представительной) ветвями власти остановимся на основных из них:

1. Законодательная инициатива

На федеральном уровне правом законодательной инициативы со стороны исполнительной власти обладают Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, высшее должностное лицо.

В ст. 26 ФКЗ «О Правительстве РФ» регламентировано участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности.

Ему принадлежит право законодательной инициативы в Федеральном Собрании, которое осуществляется посредством внесения законопроектов в Государственную Думу.

За Правительством Российской Федерации закреплено полномочие по обязательному представлению Государственной Думе проекта федерального бюджета и отчета о его исполнении.

Законопроекты составляются и представляются в соответствии с постановлением Правительства РФ от 31 октября 2018 г. № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации»⁶⁶, постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации»⁶⁷, постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. № 389 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» (вместе с «Положением о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации»)⁶⁸ и т. д.

Разработка проектов федеральных законов федеральными органами исполнительной власти осуществляется на основе плана законопроектной деятельности Правительства, ежегодно утверждаемого Правительством⁶⁹ и формируемого Министерством юстиции Российской Федерации.

Для представления в палатах Федерального Собрания, внесенного Правительством Российской Федерации законопроекта, назначается официальный представитель Правительства Российской Федерации.

Также Правительство Российской Федерации вправе вносить в Государственную Думу в соответствии с ее регламентом поправки к находящимся на рассмотрении Государственной Думы законопроектам.

Хотелось бы обратить внимание, что Правительство Российской Федерации может направлять в палаты Федерального Собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами законопроектах. Официальные отзывы Правительства Российской Федерации подлежат обязательному оглашению или распространению при рассмотрении федеральных законов и законопроектов на заседаниях Совета Федерации или Государственной Думы.

Правительство Российской Федерации дает письменные заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.

Отметим, что Правительство Российской Федерации рассматривает в установленном порядке предложения палат Федерального Собрания по подготовке законопроектов и при взаимодействии координирует с ними свою законопроектную деятельность.

В целях повышения эффективности взаимодействия Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания⁷⁰, а также совершенствования законопроектной деятельности Правительства РФ создана и действует Комиссия Правительства РФ по законопроектной деятельности⁷¹.

Основными ее задачами являются: повышение качества законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности; формирование позиции Правительства Российской Федерации по законопроектам, рассматриваемым палатами Федерального Собрания Российской Федерации; организация взаимодействия в законодательном процессе Правительства Российской Федерации с другими субъектами права законодательной инициативы, а также обеспечение их участия в работе по формированию планов и программ законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации и пр.

На уровне субъектов Российской Федерации основы совместного взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации обозначены в ст. 23 Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Так, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе обратиться к высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) или в органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в акты либо об их отмене.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в свою очередь также вправе обратиться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации либо об их отмене.

Данные действия осуществляются на основании планов законопроектной работы и проектов законов субъекта Российской Федерации.

2. Участие в работе законодательного органа

Согласно ст. 36 ФКЗ «О Правительстве РФ» члены Правительства Российской Федерации вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат.

Члены Правительства Российской Федерации обязаны по приглашению палат Федерального Собрания, полученному не менее чем за 5 дней до заседания, присутствовать на заседании и отвечать на вопросы сенаторов Российской Федерации и депутатов Государственной Думы.

Отдельно закреплено, что Члены Правительства Российской Федерации по приглашению выступают на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации с информацией по вопросам, носящим чрезвычайный характер.

На уровне субъектов Российской Федерации также предусмотрена такая возможность. Руководители органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или лица, уполномоченные указанными руководителями вправе присутствовать с правом совещательного голоса на заседаниях законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и его органов.

В свою очередь депутаты либо по поручению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или его председателя работники аппарата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации вправе присутствовать на заседаниях органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

3. Формирование и функционирование органов исполнительной власти

Согласно ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы относится утверждение по представлению Президента Российской Федерации кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации

Подробно данную процедуру регламентирует постановление ГД ФС РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»⁷². Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. В соответствии со ст. 145 регламента кандидат на должность Председателя Правительства Российской Федерации представляет Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства Российской Федерации. Перед обсуждением кандидатуры кандидат на должность Председателя Правительства Российской Федерации отвечает на вопросы депутатов в течение времени, определенного Государственной Думой. По окончании ответов на вопросы депутатов представители фракций высказываются за утверждение или отклонение представленной кандидатуры.

Решение Государственной Думы о даче согласия на назначение Председателя Правительства Российской Федерации принимается по усмотрению Государственной Думы тайным либо открытым голосованием. При принятии решения большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы оно оформляется постановлением Государственной Думы. Ст. 148 регламента устанавливает, что в случае отклонения Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства Российской Федерации Президент Российской Федерации вносит предложение о новой кандидатуре в общей сложности три раза.

Также Государственная Дума может выразить доверие, недоверие и отказ в доверии Правительству Российской Федерации. Согласно ст. 35 ФКЗ «О Правительстве РФ» Председатель Правительства Российской Федерации вправе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации, который подлежит рассмотрению в течение семи дней.

В этом случае Государственная Дума вправе либо выразить Правительству Российской Федерации доверие, отказать в доверии или выразить недоверие Правительству Российской Федерации.

На уровне субъектов Российской Федерации законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации также может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных законодательством⁷³.

Также согласно ст. 24 Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в назначении которых на должность он принимал участие, если иное не предусмотрено законодательством. Принятие решения о недоверии указанным руководителям влечет немедленное освобождение их от должности или иные последствия, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации.

В качестве примера можно привести и разрешение споров между законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросам осуществления их полномочий⁷⁴. Такие споры рассматриваются в соответствии с согласительными процедурами, предусмотренными Конституцией Российской Федерации, конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации, либо в судебном порядке.

4. Рассмотрение обращений Федерального Собрания Российской Федерации

Согласно ст. 8 Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле»⁷⁵ палаты Федерального Собрания Российской Федерации вправе в порядке, определенном законодательством, направить парламентский запрос, а сенаторы Российской Федерации, депутаты Государственной Думы депутатский запрос Председателю Правительства Российской Федерации, членам Правительства Российской Федерации, руководителям иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц. Статья 13 ФКЗ «О Правительстве РФ» также закрепляет, что комитеты и комиссии палат Федерального Собрания вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения членам Правительства Российской Федерации и руководителям федеральных органов исполнительной власти.

Порядок рассмотрения обращений палат Федерального Собрания содержится в Федеральном законе от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», регламенте Правительства Российской Федерации и т. д.

Так, подготовку проекта ответа на парламентский или депутатский запрос в Правительстве Российской Федерации, обеспечивают федеральные органы исполнительной власти в соответствии со сферами ведения, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации. По общему правилу ответ дается Председателем Правительства, заместителями Председателя Правительства устно (на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания) или в письменной форме в срок от пятнадцати до тридцати дней со дня получения запроса или в срок, установленный палатой.

О результатах рассмотрения письменных обращений комитетов и комиссий палат Федерального Собрания и о принятых мерах члены Правительства Российской Федерации и руководители федеральных органов исполнительной власти сообщают соответствующим комитетам и комиссиям в согласованные сроки.

Палата Федерального Собрания Российской Федерации в случае, если ответ на парламентский запрос признан неудовлетворительным, вправе принять решение о повторном направлении парламентского запроса.

5. Осуществление контроля за соблюдением и исполнением законов, программ развития, исполнения бюджетов органами исполнительной власти

В отношении исполнительной власти законодательная власть осуществляет парламентский контроль в соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле». Субъектами парламентского контроля являются палаты Федерального Собрания Российской Федерации, комитеты и комиссии палат Федерального Собрания Российской Федерации; парламентская комиссия по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования; сенаторы Российской Федерации, депутаты Государственной Думы.

Согласно ст. 13 ФКЗ «О Правительстве РФ» Правительство Российской Федерации готовит ежегодные отчеты Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Указанные отчеты подлежат обязательному официальному опубликованию.

В качестве промежуточного варианта ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле» и ст. 143.1 постановления ГД ФС РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» устанавливает обязанность Правительства Российской Федерации ежеквартально не позднее чем через 30 дней со дня окончания квартала направлять в Государственную Думу информацию о ходе разработки и предполагаемых сроках принятия нормативных правовых актов, разработка и принятие которых предусмотрены федеральными законами. Председатель Государственной Думы направляет указанную информацию в профильные комитеты. А профильные комитеты вправе направить свои предложения по результатам рассмотрения информации в Правительство Российской Федерации с оценкой полноты регулирования соответствующих правоотношений. Профильный комитет вправе подготовить и внести на рассмотрение палаты проект постановления Государственной Думы по вопросу соблюдения Правительством Российской Федерации сроков принятия нормативных правовых актов, разработка и принятие которых предусмотрены федеральными законами.

Статья 19 ФКЗ «О Правительстве РФ» закрепляет обязанность предоставлять в Государственную Думу информацию об исполнении федерального бюджета.

Также контрольным органом является Счетная палата Российской Федерации – постоянно действующий высший орган внешнего государственного аудита (контроля), подотчетный Федеральному Собранию Российской Федерации, в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»⁷⁶.

Статья 19 ФКЗ «О Правительстве РФ» обязывает Правительство Российской Федерации в установленные сроки предоставлять необходимую информацию в Счетную палату Российской Федерации при осуществлении ею контроля за исполнением федерального бюджета.

В качестве примера взаимодействия хотелось бы привести и подготовку Счетной палатой Российской Федерации ежеквартальных оперативных докладов о ходе исполнения федерального бюджета, ежеквартальной оперативной информации о ходе исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в текущем финансовом году и их представление палатам Федерального Собрания, направление Председателю Правительства Российской Федерации аналитической записки о ходе исполнения федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации за отчетный период.

Контроль за соблюдением и исполнением Конституции (уставов) и законов субъекта Российской Федерации, исполнением региональных программ развития, исполнения бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ осуществляется при взаимодействии законодательной и исполнительной ветвей власти субъектов Российской Федерации. В этих целях высший исполнительный орган готовит отчеты, а законодательный (представительный) орган субъекта РФ заслушивает их.

Следует согласиться с мнением Л. Л. Попова о том, что разделение властей нельзя абсолютизировать, поскольку они все взаимосвязаны, что не должно приводить к подмене одной ветви власти другой, к вторжению законодательной власти в сферу исполнительной власти, и наоборот⁷⁷.