Текст книги "Жилищное право. Краткий курс"

7. Действие жилищного законодательства во времени, в пространстве и по кругу лиц

1. Новеллой ЖК РФ является то, что в ст. 6 определены 1 пределы действия жилищного законодательства во времени. Общепринятым правилом считается то, что акты жилищного законодательства не имеют обратной силы и применяются к жилищным отношениям, возникшим после введения их в действие (принцип немедленного действия закона). Наличие у нормативного правового акта обратной силы означает возможность его применения к отношениям, возникшим до вступления этого акта в силу (введения в действие). Как правило, правовые акты, образующие российскую правовую систему, не обладают обратной силой.

2. Если дата вступления нормативного правового акта в силу не указана в нем самом или в акте, определяющем порядок введения в действие акта данного вида, то применительно к федеральным конституционным законам, федеральным законам, а также актам Президента РФ, Правительства РФ и нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти в этих случаях:

☝федеральные и федеральные конституционные законы, а также нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу по истечении 10 дней после их официального опубликования, если самими указанными законами не определен иной порядок их вступления в силу;

☝нормативные акты Президента РФ, акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.

3. Официальным опубликованием федеральных конституционных законов, федеральных законов считается первая публикация их полных текстов в «Парламентской газете», «Российской газете» или в Собрании законодательства РФ, а также на официальном интернет-портале правовой информации.

4. Определяя действие закона в пространстве, следует руководствоваться следующим принципом. Действие жилищного законодательства распространяется на всю территорию Российской Федерации (федеральное законодательство) или территорию субъекта РФ (жилищное законодательство субъекта РФ).

5. Действие закона также может быть ограничено и по кругу лиц, что означает его ограниченное действие только в отношении отдельных категорий граждан: военнослужащих, «чернобыльцев», инвалидов, беженцев, вынужденных переселенцев и т. д., которым соответствующими законодательными и иными нормативными правовым актами предусматриваются различные виды социальных гарантий в форме разного рода льгот и компенсаций по оплате жилья и коммунальных услуг.

8. Место жилищного права в системе права

1. В юридической науке имеются различные суждения по поводу юридической природы жилищного права. По мнению ряда ученых (И.Л. Брауде, В.Н. Литовкин и др.), жилищное право представляет собой институт, составную часть или подотрасль гражданского права. Данная точка зрения высказывалась в основном в период до принятия обособленного жилищного законодательства (Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик; Жилищный кодекс РСФСР) и основывается на понимании жилищного права как права, главным образом регулирующего пользование жилыми помещениями. Что же касается других правовых норм, в частности регулирующих управление жилищным фондом и его эксплуатацию, то они рассматриваются авторами, придерживающимися такой позиции, как нормы, регулирующие иные, не жилищные отношения.

2. Вместе с тем из содержания и смысла действующего жилищного законодательства очевидно, что жилищное право в настоящее время выступает как совокупность правовых норм, которая не ограничивается только регулированием пользования жилыми помещениями, а охватывает весь комплекс вопросов, связанных с формированием и использованием жилищного фонда, включая вопросы управленческого характера. Соответственно существует взгляд, согласно которому жилищное право есть не что иное, как комплексная отрасль права или законодательства, в которой объединены нормы и правовые институты гражданского, административного и других отраслей права (С.М. Корнеев, Ю.К. Толстой, П.И. Седугин, П.В. Крашенинников).

3. В литературе также высказано мнение, что жилищное право представляет собой самостоятельную отрасль в системе права (П.С. Никитюк). Данная точка зрения, на наш взгляд, правильна. Не касаясь общетеоретического вопроса о правомерности выделения так называемых комплексных отраслей права, следует отметить, что жилище – это настолько специфический и социально значимый вид материального блага, используемого человеком, что возникающие по этому поводу отношения представляют собой самостоятельный объект правового регулирования. Существование жилищного права как отдельной отрасли права подтверждается также произошедшими в 80-х гг. XX в. обособлением и кодификацией жилищного законодательства, что вообще не является характерным для так называемых комплексных отраслей права, если даже признать их существование реальным, хотя в юридической науке и оно вызывает споры.

4. Вместе с тем необходимо отметить, что особенность жилищного права как отрасли права, в значительной мере вызывающая непризнание ее отдельного существования в системе права, заключается в том, что многие нормы этого права смежные с нормами гражданского, административного, земельного, финансового права, поскольку те и другие регулируют одни и те же отношения. Между тем, жилищно-правовые нормы направлены не на урегулирование управленческих, имущественных, кредитных и иных отношений как таковых, что свойственно нормам специально регулирующих эти отношения отраслей права, а на обеспечение удовлетворения специфической потребности граждан в жилье, т. е. регулируют соответствующие отношения под иным углом зрения, с иной стороны.

5. Специфической чертой общественных отношений, регулируемых нормами жилищного права, является то, что они возникают по поводу особого материального объекта – жилища (жилого дома, квартиры, комнаты и т. д.), специально предназначенного для проживания граждан. Для жилищных отношений характерен и особый круг их субъектов.

Так, их участниками являются, во-первых, жилищные органы, функции которых выполняют соответствующие государственные, муниципальные и другие органы, и жилищно-эксплуатационные организации, во-вторых, граждане, выступающие в качестве собственников жилых помещений, их нанимателей, поднанимателей, временных жильцов и т. д.

9. Разрешение коллизии между нормативными актами жилищного законодательства

1. ЖК РФ – основной источник жилищного права, в котором закреплены наиболее важные положения жилищного права. Он призван сыграть цементирующую роль основного акта системы жилищного законодательства. Нормы ЖК РФ детализируются и конкретизируются в нормативных актах субъектов РФ. Указы Президента РФ, регулирующие жилищные отношения, не должны противоречить ЖК РФ и другим федеральным законам. Правительство вправе издавать постановления на основании и во исполнение ЖК РФ, других федеральных законов, указов Президента РФ.

2. В соответствии с ч. 1 ст. 7 ЖК РФ в том случае, если жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством или соглашением участников таких отношений и при отсутствии норм гражданского или иного законодательства, если это не противоречит существу таких отношений, применяется жилищное законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона).

3. Жилищное законодательство устанавливает, что в случае невозможности использования аналогии закона права и обязанности участников определяются исходя из общих начал и смысла жилищного законодательства (аналогия права) и требований добросовестности, гуманности, разумности и справедливости. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены жилищным законодательством, применяются правила международного договора. Право граждан на жилище и составляющие этого права раскрываются в отдельных международных договорах, участниками которых является и Россия. Например, в соответствии со ст. 25 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. «каждый человек имеет право на достойный жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и социальное обслуживание».

4. В соответствии со ст. 2 Рекомендаций МОТ от 28 июня 1961 г. № 115 о жилищном строительстве для трудящихся целью национальной политики должно быть содействие в рамках общей политики жилищного строительства строительству жилых домов и введению соответствующего коммунального обслуживания с целью обеспечения всех трудящихся и их семей удовлетворительным жилищем и подходящими для жизни условиями.

5. Решением Высшего Совета Сообщества Беларуси и России от 22 июня 1996 г. № 5 «О беспрепятственном обмене жилых помещений» предусматривается, что обмен жилыми помещениями между гражданами Беларуси и Российской Федерации, постоянно проживающими на территориях этих государств и переселяющимися из Беларуси в Россию и наоборот, осуществляется беспрепятственно в соответствии с национальным законодательством государств. Это положение должно быть учтено при применении ч. 5 ст. 72 ЖК РФ.

10. Понятие и виды жилищного фонда

1. Понятие «жилище» непосредственно связано с понятиями «жилищный фонд» и «жилое помещение». В соответствии со ст. 19 ЖК РФ жилищный фонд – совокупность всех жилых помещений независимо от форм собственности, находящихся на территории России, включающая в себя жилые помещения, жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, специальные дома для одиноких престарелых, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и др.), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания.

2. До принятия ЖК РФ в законодательстве не было единых подходов к классификации жилищных фондов. Классификация, которая была закреплена в Жилищном кодексе РСФСР, устарела, и ею нельзя было руководствоваться. Подразделение жилищного фонда на виды, данное в Законе РФ «Об основах федеральной жилищной политики» (ныне утратил силу), являлось противоречивым и не всегда могло быть применимо в практических целях.

3. В качестве критерия классификации жилищного фонда указываются формы собственности на жилые помещения и цели использования жилищного фонда. В зависимости от формы собственности согласно ч. 2 ст. 19 ЖК РФ жилищный фонд подразделяется:

☝на частный жилищный фонд – совокупность жилых помещений, находящихся в собственности граждан и в собственности юридических лиц;

☝государственный жилищный фонд – совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности Российской Федерации (жилищный фонд РФ), и жилых помещений, принадлежащих на праве собственности субъектам РФ (жилищный фонд субъектов РФ);

☝муниципальный жилищный фонд – совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям.

4. В зависимости от целей использования (ч. 3 ст. 19 ЖК РФ) жилищный фонд подразделяется:

☝на жилищный фонд социального использования – совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов;

☝специализированный жилищный фонд – совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов;

☝индивидуальный жилищный фонд – совокупность жилых помещений частного жилищного фонда, которые используются гражданами – собственниками таких помещений для своего проживания, проживания членов своей семьи и (или) проживания иных граждан на условиях безвозмездного пользования, а также юридическими лицами – собственниками таких помещений для проживания граждан на указанных условиях пользования;

☝жилищный фонд коммерческого использования – совокупность жилых помещений, которые используются собственниками таких помещений для проживания граждан на условиях возмездного пользования, предоставлены гражданам по иным договорам, предоставлены собственниками таких помещений лицам во владение и (или) в пользование.

11. Учет жилищного фонда

1. В соответствии с ч. 1 ст. 12 ЖК РФ к компетенции органов государственной власти РФ в области жилищных отношений относится определение порядка государственного учета жилищных фондов. Государственный учет жилищных фондов субъектов РФ относится к компетенции органов государственной власти субъектов РФ в области жилищных отношений (ч. 1 ст. 13 ЖК РФ). Согласно ч. 1 ст. 14 ЖК РФ к компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений относится учет муниципального жилищного фонда. В настоящее время действует Положение о государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 13 октября 1997 г. № 1301. Согласно данному Положению основной задачей государственного учета жилищного фонда в Российской Федерации является получение информации о местоположении, количественном и качественном составе, техническом состоянии, уровне благоустройства, стоимости объектов фонда и изменении этих показателей (п. 1).

2. Государственный учет жилищного фонда в Российской Федерации включает технический (оперативный) учет, официальный статистический учет и бухгалтерский учет. Основу государственного учета составляет технический учет, осуществляемый независимо от принадлежности жилищного фонда по единой для Российской Федерации системе учета путем проведения технической инвентаризации и регистрации документов об обязанностях правообладателей по содержанию жилых строений и жилых помещений. Это вид учета возлагается на специализированные государственные и муниципальные организации технической инвентаризации – унитарные предприятия, службы, управления, центры, бюро технической инвентаризации (далее – БТИ), методическое обеспечение которых осуществляет государственная специализированная организация. В настоящее время БТИ действуют как государственные унитарные предприятия и находятся в подчинении органов государственного управления субъектов РФ.

3. БТИ осуществляют учет жилищного фонда в городских и сельских поселениях независимо от его принадлежности, заполняют и представляют формы федерального государственного статистического наблюдения за жилищным фондом в территориальные органы государственной статистики.

4. БТИ обязаны осуществлять:

✓ техническую инвентаризацию и паспортизацию жилищного фонда;

✓ контроль технического состояния жилых строений и жилых помещений;

✓ оценку и переоценку жилых строений и жилых помещений, в том числе для целей налогообложения;

✓ информационное и консультационное обслуживание и иную деятельность, связанную с государственным учетом жилищного фонда.

5. БТИ проводят следующие виды инвентаризации: основную (один раз в пять лет) и текущую (ежегодно), плановую и внеплановую. Этими же органами могут проводиться единовременные учеты на определенную дату всего обобществленного жилищного фонда, а также переписи жилищного фонда, находящегося в собственности граждан. БТИ не осуществляют государственную регистрацию прав на жилые помещения и сделок с ними. Такая регистрация возложена на специализированные органы – учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

6. Официальный статистический учет жилищного фонда осуществляется Федеральной службой государственной статистики и ее территориальными органами на основе обобщения форм федерального государственного статистического наблюдения за жилищным фондом, представленных БТИ, с периодичностью и в сроки, определяемые в ежегодных федеральных программах статистических работ.

7. Бухгалтерский учет жилищного фонда производится в соответствии с Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» и иными нормативными правовыми актами.

8. Мониторинг использования жилищного фонда и обеспечения его сохранности осуществляется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством РФ.

12. Понятие и признаки жилого помещения

1. Для жилищного права огромное значение имеет понятие «жилое помещение», определение которого важно для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих жилищные отношения.

2. Понятие «жилое помещение» употребляется в законодательстве в различном смысле:

☝в качестве родового понятия, охватывающего все виды жилых помещений (квартиры, жилые дома и т. п.), которые могут быть объектом договора найма жилого помещения (см., например, ст. 673 ГК РФ);

☝для обозначения части жилого дома (квартира, комната в многоквартирном доме);

☝в качестве учетной категории наряду с жилым домом.

3. Жилые помещения в первом, более широком, смысле указываются законодателем в качестве объектов жилищных прав и подразделяются на следующие виды: жилой дом (за исключением многоквартирного дома), часть жилого дома; квартира, часть квартиры; комната.

4. По определению законодателя жилым домом является индивидуально-определенное здание, которое состоит из комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании. С юридической точки зрения строение является жилым домом с момента, когда строительство дома завершено, он принят в эксплуатацию приемочной комиссией и зарегистрирован в установленном порядке именно в качестве жилого дома уполномоченными на то специальными организациями, осуществляющими государственный учет жилищного фонда, – БТИ и др.

5. Квартира – это структурно обособленное помещение в многоквартирном доме, обеспечивающее возможность прямого доступа к помещениям общего пользования в таком доме и состоящее из одной или нескольких комнат, а также из помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком обособленном помещении. Комнатой признается часть жилого дома или квартиры, предназначенная для использования в качестве места непосредственного проживания граждан в жилом доме или квартире (ст. 16 ЖК РФ). Среди домов встречаются строения смешанного типа, в которых наряду с жилыми помещениями имеются также нежилые помещения: административные, лечебные, коммунально-бытовые и т. п. Жилые помещения, находящиеся в таких домах, входят в состав жилищного фонда.

6. В ЖК РФ (ст. 15) содержатся положения, относящиеся к общему понятию «жилое помещение». Так, в нем под жилым помещением понимается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан, т. е. отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства. Порядок признания помещения жилым и требования, которым должно отвечать жилое помещение, устанавливаются Правительством РФ в соответствии с ЖК РФ, другими федеральными законами. Жилое помещение может быть признано непригодным для проживания по основаниям и в порядке, которые установлены Правительством РФ.

7. Для характеристики жилого помещения важно выделение внутри помещения общей (полезной) и жилой площади. Общая площадь жилого помещения состоит из суммы площади всех частей такого помещения, включая площадь помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в жилом помещении, за исключением балконов, лоджий, веранд и террас (ч. 5 ст. 15 ЖК РФ). Жилая площадь включает только площадь всех жилых комнат, в том числе площадь спальных и столовых комнат, комнат для игр, учебы и отдыха.

8. Определение понятия «жилое помещение» имеет значение для решения вопроса о предмете договора найма жилого помещения. Согласно п. 1 ст. 673 ГК РФ и ст. 62 ЖК РФ таким предметом может быть лишь изолированное жилое помещение, пригодное для постоянного проживания (квартира, жилой дом, часть жилого дома или квартиры). Не могут быть самостоятельным предметом договора найма неизолированное жилое помещение, помещения вспомогательного использования, а также общее имущество в многоквартирном доме (ч. 2 ст. 62 ЖК РФ).

9. Исходя из нормы ч. 1 ст. 19 ЖК РФ в состав жилищного фонда включаются не только жилые помещения, предназначенные для постоянного проживания, но и вообще все пригодные для проживания помещения, находящиеся на территории Российской Федерации. Соответственно жилые помещения могут быть подразделены на два вида: предназначенные для постоянного проживания, т. е. рассчитанные на длительный период их использования, и временного характера, которые должны использоваться проживающими в них лицами в течение ограниченного периода времени.

10. Основным объектом жилищных отношений являются жилые помещения постоянного пользования. Данный вид жилых помещений составляет большинство помещений, входящих в жилищный фонд. Вместе с тем некоторые жилые помещения предназначены для временного использования их в качестве таковых, например жилые помещения в общежитиях, домах маневренного фонда, гостиницах, служебные жилые помещения и т. п.