Текст книги "Государственное и муниципальное управление"

11. Средства управленческой деятельности государства

1. К методам и средствам управления относят способы и приемы целенаправленного воздействия на участников управленческих отношений с целью реализации функций управления и решения поставленных задач.

Под методами управленческой деятельности подразумеваются способы и приемы анализа и оценки управленческих ситуаций, использования правовых и организационных форм, воздействия на сознание и поведение людей в управляемых общественных процессах, отношениях и связях.

В зависимости от того, на кого направлено и кому адресовано то или иное управленческое действие, различаются две группы методов: обеспечивающие организацию работы аппарата управления и управляющее воздействие на внешние объекты управления.

2. Методы первой группы в основном сводятся к приемам и способам подготовки и принятия управленческих решений, методам материального и морального стимулирования персонала; также это воспитательные методы, методы контроля и применения санкций.

Содержание методов второй группы определяется правовым статусом объекта управляющего воздействия. Управление осуществляется путем непосредственного воздействия на подчиненный (подведомственный) объект; координации деятельности различных участников управленческих отношений; взаимодействия различных субъектов в процессе реализации договоров и соглашений или на основе установления общего порядка деятельности; согласования, консультирования и т. п.

3. Различают также методы централизованного, децентрализованного и субсидиарного управляющего воздействия.

Метод централизованного (субординационного) воздействия используется органами государственной власти на властно-императивных началах по кругу объектов их юрисдикции и в объемах соответствующей компетенции (методы дозволения, запрета, принуждения, возложения ответственности).

Метод децентрализованного (диспозитивного) взаимодействия (метод координации и согласованных действий) позволяет осуществлять управление посредством согласования поддержки органами государственной власти инициативы снизу. Существует три возможных варианта регулирования общественных отношений: дозволение совершать известные действия правового характера; наделение определенными правами участников общественных отношений, урегулированных нормами права; предоставление лицам, участвующим в определенных взаимоотношениях, возможности выбора варианта своего поведения по своему усмотрению.

Методы субсидиарного (вспомогательного, косвенного) воздействия применяется как дополняющие традиционно принятые формы управления. Чаще всего они носят экономический, бюджетно-налоговый, финансово-валютный характер. К субсидиарным методам также относят прогнозирование, программирование, консультирование, моральное и материальное стимулирование, убеждение и воспитание.

4. При подготовке и реализации управленческих решений используются следующие методы:

• изучения конкретной управленческой ситуации на месте: теоретическое исследование существа возникшей проблемы; ознакомление с опытом решения подобных управленческих задач в своей стране и за рубежом; составление информационно-аналитических отчетов; анализ статистических материалов; разработка проектов альтернативных решений и др.;

• математического программирования, системного, функционального и сравнительного анализа; социологического и ретроспективного исследования; деловых игр; экономико-статистического моделирования; социального экспериментирования и др.;

• финансового и кадрового контроля, сплошных и выборочных проверок, документационных ревизий.

5. С помощью политических методов формируются социально-политические установки и ценностные ориентации людей.

Политические методы – методы вовлечения в государственно-управленческую деятельность населения путем всеобщих или региональных выборов, референдумов, досрочного прекращения полномочий органов государственного управления, отдельных политиков и должностных лиц, обращений к народу, поддержки гражданских инициатив, проведения пропагандистских мероприятий.

Административные методы – прямое воздействие на поведение управляемых объектов методами прямых односторонних юридически-властных предписаний или косвенного регулирующего воздействия на соответствующие объекты управления независимо от конкретной области общественной жизни. Это методы властной мотивации, контроля и принуждения.

В современной практике государственного управления сформировались следующие виды административных методов:

• кадрового, таможенного, экологического, санитарного, торгового, противопожарного контроля;

• нормирования, регистрации, лицензирования, регламентации, стандартизации и сертификации;

• выдачи предписаний, введения запретов, проведения процедур банкротства;

• разгосударствления, приватизации и национализации;

• наложения штрафов, административного ареста, выдворения иностранцев за пределы страны и т. д.

6. Немаловажное значение принадлежит социально-психологическим методам (разъяснение, внушение, убеждение, личный пример, моральное стимулирование и волевое принуждение, социально-психологическое управление конфликтами).

Социологические методы – совокупность способов изучения общественного мнения, получения нужной экспертно-научной управленческой информации, эффективное средство воздействия на сознание и поведение людей, формирования общественного мнения в поддержку принятых решений.

К основным этапам социологического анализа относятся: формирование исследовательской группы, определение объекта и предмета исследования, разработка его программы; сбор первичной социологической информации; обработка и анализ полученных данных, формулировка выводов, прогнозов и управленческих рекомендаций.

7. Арсенал средств государственно-управленческой деятельности постоянно пополняется и совершенствуется.

Средства государственного управления – все инструменты и рычаги, с помощью которых государство и его структуры реализуют свои управленческие функции.

Различают следующие виды средств государственного управления: технические, специальные, информационно-коммуникационные. В практической деятельности формы, методы и средства управления используются комплексно. Все они должны быть внутренне согласованными и органически взаимосвязанными по целям, принципам и организационно-правовым основам реализации.

12. Правовое обеспечение и правовое регулирование государственного управления

1. Государственное управление можно исследовать с исторической, политологической, экономической, организационной, психологической, социологической, этической точек зрения.

Правовые основы – совокупность принципов, норм и институтов, определяющих содержание правового регулирования определенного круга общественных отношений.

Правовое обеспечение – базовый ресурс государства: создание правовой базы для функционирования того или иного субъекта правоотношения, оказание соответствующих правовых услуг тому или иному субъекту, научное и кадровое обеспечение юридической работы по определенному направлению.

Правовое регулирование – воздействие государства на общественные отношения посредством издания соответствующих правовых норм и индивидуальных правовых предписаний, исполнение которых обеспечивается не только организационно, но и государственным принуждением.

2. Методы правового регулирования: централизованное (императивное) регулирование, при котором субъективные права и юридические обязанности жестко предопределяются законом, и децентрализованное (диспозитивное), при котором нормы закона применяются, если иное не установлено договором равноправных субъектов.

Эффективность правового регулирования – мера позитивного воздействия права на поведение и деятельность субъектов правовых отношении, которая воплощается в конкретных социальных изменениях, произошедших в результате реализации соответствующих норм права и правовых институтов.

Механизм правового регулирования – система (совокупность) правовых средств, с помощью которых осуществляется правовое воздействие на общественные отношения.

Правовое регулирование государственно-управленческой деятельности – юридическая функция государства, реализуемая в процессе его воздействия на общественные отношения и посредством которой деятельность субъектов этих отношений приводится в соответствие с требованиями, дозволениями и запретами, содержащимися в нормах права.

3. Выделяют следующие основные аспекты правового регулирования: социологический, нормативный, организационно-практический.

Социологический аспект заключается в том, что такое регулирование начинается, когда назревшая общественная потребность нуждается в правовом упорядочении, когда общество без помощи государства не в состоянии реализовать эту потребность, когда в сознании людей сформировалось убеждение в необходимости правового разрешения проблемы. Государство принимает соответствующие решение и предпринимает соответствующие организационно-управленческие усилия по его реализации.

Основа правового регулирования – нормативный аспект: воздействие правовых норм и индивидуальных правовых предписаний на общественные отношения. Цель регулирования – защита законных интересов субъектов государственно-управленческих отношений, оптимизация управленческой правоприменительной, правоохранительной практики и воспитательной деятельности, обеспечение неотвратимости ответственности тех, кто нарушает законы.

Многое зависит и оттого, как сформулированы юридические нормы, насколько они ясны, точны и обоснованны. Эффективность правового регулирования определяется только их практической реализуемостью, реальным влиянием на сознание, поведение и деятельность людей. Предметное содержание правового регулирования составляет правовое закрепление целей, функций, принципов и других социально-правовых институтов государственного управления; упорядочение государственно-управленческих отношений по их уровню, направленности, внутреннему содержанию и внешним проявлениям; юридическое определение средств, форм, методов, стадий, процедур, операций и других элементов, характеризующих государственно-управленческую деятельность.

4. По уровню управленческих отношений правовому регулированию подвергаются отношения:

• между государством, различными социальными сообществами и гражданами;

• внутри государства, между его органами и учреждениями по поводу социально-правового статуса органов государственного управления, распределения предметов ведения и властных полномочий, регулирования служебных отношений и др.;

• между людьми, вовлеченными в государственно-управленческий процесс.

По ветвям власти правовое регулирование осуществляется на федеральном и региональном уровнях.

По отраслям законодательства правовое регулирование обеспечивается нормами материального и процессуального права. Основа – нормы публичного права, регулирующие отношения, основанные на властных полномочиях одной стороны и подчинении другой.

Конституционное право закрепляет базовые принципы правового регулирования основных сфер общественной жизни – основы общественного и государственного строя, конституционного устройства государства и его политики, экономики, социальных отношений, положения личности в обществе, компетенцию высших органов государственной власти и порядок их формирования, принципы построения системы государственных органов и местного самоуправления, структуру, полномочия и организационные формы их деятельности.

Административное право регулирует отношения в сфере государственного и муниципального управления. Нормы административного права устанавливают систему, порядок и компетенцию государственных органов и должностных лиц исполнительной власти, закрепляют права и обязанности граждан в отношениях с этими органами и должностными лицами, определяют понятие и виды административных правонарушений, устанавливают меры административной ответственности.

Финансовое право регулирует отношения в области денежно-финансовых операций по аккумулированию денежных средств, их обращению в обществе.

Бюджетное право регулирует отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и использованием государственных и местных бюджетов. Налоговое право регулирует отношения по установлению, взиманию и распределению налогов, выплачиваемых юридическими и физическими лицами, привлечению к ответственности неплательщиков налогов. Банковское право регулирует отношения, возникающие по поводу денежных средств, ценных бумаг, драгоценных металлов, информации, содержащей банковскую тайну.

Земельное право регулирует отношения, связанные с ведением земельного кадастра, регулированием выделения и использования земель различных видов, куплю-продажу земельных участков, отношения землевладельцев и пользователей и т. д.

Экологическое право распространяется на отношения, связанные с рациональным использованием природных ресурсов и охраной природы, работой экологически вредных предприятий, их строительством, привлечением к ответственности нарушителей экологического законодательства.

Уголовное право регулирует отношения, связанные с совершением уголовно наказуемых деяний.

Международное публичное право действует в сфере межгосударственных отношений, участниками которых являются государства либо их уполномоченные органы.

5. По характеру решаемых задач правовое регулирование в сфере государственного управления сосредоточено:

• на защите прав и свобод человека и гражданина;

• разработке правовых механизмов реализации государственной внутренней и внешней политики;

• правовом закреплении и правовом обеспечении реализации предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов;

• установлении правовых основ государственного регулирования хозяйственной деятельности;

• формировании правовых основ социально-хозяйственной деятельности;

• обеспечении прав и обязанностей физических и юридических лиц, осуществлении государственного контроля и надзора.

13. Виды, формы и методы правового регулирования

1. В правовом регулировании используются различные методы.

Методы правового регулирования – совокупность приемов, средств, способов, с помощью которых государство, его органы и должностные лица, руководствуясь нормами материального и процессуального права, воздействуют на управляемый объект.

В современной практике применяются следующие основные методы правового регулирования в государственном управлении:

• диспозитивные (автономные), характеризуемые взаимной независимостью и равноправием сторон;

• императивные, основанные на подчинении одних участников правоотношения другим;

• централизованного и децентрализованного управления;

• регулятивного, охранительного и специализированного воздействия на общественные отношения;

• предписывающие;

• поощрительные;

• рекомендательные;

• дефинитивные;

• оперативные;

• коллизионные.

2. Различают следующие виды государственного управления в зависимости от источника власти:

• регулирование централизованное, императивное, субординационное, при котором управление осуществляется органами государственной власти на властно-волевых, принудительных началах;

• децентрализованное, диспозитивное, координационное, при котором правовое регулирование осуществляется посредством согласования, договоров, принятия совместных актов, поддержки инициативы снизу. Правоотношения возникают на основе свободной воли равноправных субъектов общественных отношений;

• субсидиарное (вспомогательное) – применяется как дополняемое нормами другой отрасли права.

3. В современной практике государственного управления существуют следующие способы правового регулирования:

• позитивное обязывание, предписание (метод властного приказа) – возложение прямой обязанности совершать определенные положительные действия;

• запрещение – возложение обязанности воздерживаться от совершения действий и поступков определенного рода;

• дозволение – предоставление субъектам правовых отношений права на собственные активные действия по своему усмотрению;

• обязывающе-правомочный порядок правового регулирования. В государственном управлении разрешено только то, что разрешено законом, и запрещено все то, что им не разрешено.

4. К основным формам правового регулирования государственного управления относятся нормативные правовые акты, судебные прецеденты, правовые обычаи, нормативно-правовые договоры.

Нормативный правовой акт – выраженные в письменной форме решения компетентных государственных органов, в которых содержатся нормы права, действующие во времени, пространстве и по кругу субъектов.

Основополагающее значение в правовом регулировании государственного управления принадлежит конституции – нормативному правовому акту высшей юридической силы.

В большинстве стран мира конституция – это единый писаный документ (консолидированная конституция). В некоторых странах (Швеции, Великобритании, Израиле, Новой Зеландии) роль конституции выполняет пакет, состоящий из нескольких законодательных, судебно-прецедентных и иных актов, объявленный основным законом (неписаная конституция).

Именно в правовых актах конституционного уровня закладываются правовые основы государственного строя, статус высших структур власти, закрепляются принципы и механизмы их формирования и функционирования, базисные права и свободы человека и гражданина, а также многое другое, что значимо в правовом регулировании государственного управления.

5. К формам правового регулирования применяются следующие основные требования: своевременность принятия (издания) соответствующих правовых актов и норм, их актуальность по форме, юридической силе и содержанию; устойчивость и стабильность правовых форм; полнота и внутренняя согласованность правовых норм.

14. Государственные управленческие решения

1. Государственные управленческие решения являются конечным результатом специфической управленческой деятельности человека, находящегося на должности управленца.

Можно выделить основные этапы, необходимые для принятия решения: выработка и постановка конечной цели управленческого решения; анализ проблемы на основе собранной информации; отбор главных критериев, необходимых для оценки вариантов решений; проведение консультативных обсуждений и прений со всеми специалистами и консультантами; отбор нескольких оптимальных вариантов решений; принятие окончательного решения; распределение полномочий и обязанностей по выполнению принятого управленческого решения.

2. Технология процесса принятия решения включает несколько основных стадий:

• подготовка – всесторонний анализ ситуации на всех уровнях (макро – и микроуровнях), работа с информацией (поиск, сбор и анализ данных), формирование проблемы;

• принятие – разработка критериев, методов расчетов и оценка всех вариантов управленческих решений, отбор окончательного управленческого решения;

• реализация – разработка и принятие мер по конкретизации решения и распределение обязанностей, функций по реализации принятого решения (на данной стадии осуществляется контроль над процессом реализации, внесение коррективов и поправок, оценка эффективности полученного конечного результата).

3. Все управленческие решения должны соответствовать конечным целям и поставленным задачам государства или организации, должны быть конкретными, обоснованными и сочетающими эффективность применения, скорость реализации, минимальный уровень затрат и возможность корректировки на любой стадии реализации. Вся информация должна быть достоверной по конкретным данным и полноценной по всем изучаемым направлениям. Специально организованная структура или отдел должны проводить мероприятия по изучению состояния внешней и внутренней информационной среды с целью принятия эффективного управленческого решения. Чаще всего в процессе принятия решения на стадии обсуждения вариантов решения привлекаются специалисты по узким направлениям работ, имеющие практику реализации конкретного вида работ, так как фактор знаний, практического навыка оказывает влияние на процесс реализации принятого управленческого решения.

Государственные решения, принимаемые органами государственной власти, оформляются изданием правовых актов, которые могут быть нормативными и ненормативными. В зависимости от степени юридической значимости государственные решения могут быть в письменной (нормативные или ненормативные правовые акты) либо в устной форме (указание, распоряжение, приказание, поручение, служебное задание).

Государственные решения, принимаемые в форме нормативно-правовых актов, издаются управомоченным органом и устанавливают, изменяют или отменяют нормы права.

Нормы права – установленные государством общеобязательные правила должного поведения.

4. Нормы права направлены на урегулирование и развитие определенных общественных отношений. В них указываются условия, при которых следует руководствоваться данным правилом (гипотеза), субъекты регулируемых отношений, их права и обязанности, возникающие при обстоятельствах, предусмотренных в гипотезе (диспозиция), а также определяются последствия, которые должны наступить для лиц, нарушивших данное предписание (санкция). Обычно предписания норм права носят более или менее общий характер, регулируя определенный вид общественных отношений. Общеобязательность норм права обеспечивается государством посредством воспитания правосознания граждан и применения к нарушителям мер государственного принуждения. Совокупность норм права в данном обществе составляет его право. Основу нормотворческой деятельности государственных органов составляют подготовка и принятие законов, которые являются актами государственного управления, имеющими наибольшую юридическую силу. Высшим по правовой значимости среди них является конституция страны. Главные процедуры принятия законодательных актов фиксируются в конституциях, изменение норм которых имеет особую по сложности процедуру.