Текст книги "Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения"

§1.2. Государственные (муниципальные) нужды как сущностный признак государственного (муниципального) заказа по российскому законодательству

Государственные (муниципальные) нужды – одна из наиболее важных характеристик государственного (муниципального) заказа, один из ключевых его признаков. Государственные (муниципальные) нужды составляют сущность государственного (муниципального) заказа. Государственный (муниципальный) заказ – это и есть конкретизированные потребности (нужды) публично-правового образования, сформированные в установленном порядке и зафиксированные в правовом акте.

Рис. 1.

Категория «государственные (муниципальные) нужды» шире категории «государственный (муниципальный) заказ» и, можно сказать, полностью в себя ее включает (рис. 1). Не все государственные (муниципальные) нужды находят свое отражение в государственном (муниципальном) заказе. Более того, даже не все удовлетворяемые нужды фиксируются в государственном (муниципальном) заказе, поскольку наряду с заказом возможны и иные формы удовлетворения государственных (муниципальных) нужд (например, национализация[143]143
  В соответствии с п. 2 ст. 1 проекта федерального закона «Об обращении имущества, находящего в собственности граждан и юридических лиц, в собственность Российской Федерации (национализации)», под национализацией имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, понимается принудительное изъятие Российской Федерацией такого имущества, в том числе его обращение в собственность Российской Федерации, для удовлетворения потребности Российской Федерации в продукции (работах, услугах), непосредственно обеспечивающей обороноспособность и безопасность государства, с предварительным и равноценным возмещением Российской Федерацией стоимости имущества и других убытков, причиняемых собственнику (проект внесен депутатом ГД ФС РФ Г.А. Томчиным. Рассмотрен Советом ГД ФС РФ в 2003 г. Снят с рассмотрения Советом ГД ФС РФ в 2004 г. // СПС «КонсультантПлюс»). Подробнее о правовых проблемах национализации см.: Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы. – М., 2005. – С. 251 и след.


[Закрыть]). В то же время государственный (муниципальный) заказ всегда направлен на удовлетворение государственных (муниципальных) нужд.

Л.М. Давлетшина отмечает, что понятие «государственные нужды» формально несколько шире, чем понятие «государственный заказ», поскольку и в широком, и в узком смысле этого слова государственный заказ является должным образом обобщенным и оформленным выражением государственных нужд.[144]144
  Давлетшина Л.М. Государственный заказ как инструмент проведения промышленной политики: на примере Республики Татарстан: дис. … канд. экон. наук. – Казань, 2007. – С. 46.


[Закрыть]

Заметим, что в литературе получил распространение термин «публичные нужды»[145]145
  См.: Абдулвагапова Р.Р. Правовое положение публично-правовых образований в гражданско-правовых обязательствах: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Казань, 2008. – С. 7; Сахабутдинова Д.Н. Торги как субинститут договорного права и юридическая процедура: дис. … канд. юрид. наук. – Казань, 2007. – С. 94; Сокол П.В. Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Законодательство и экономика. – 2006. – № 5; СПС «КонсультантПлюс». – Абз. 28 и др.


[Закрыть], охватывающий собой государственные и муниципальные нужды. «По сути дела, – пишет П.В. Сокол, – можно говорить об общем порядке обеспечения публичных нужд, объединяющем правовое регулирование поставок для федеральных нужд, нужд субъектов Федерации и муниципальных нужд. Единый подход выражается и в отсутствии у субъектов Федерации и муниципальных образований права принимать нормативные акты по вопросам закупок».[146]146
  Сокол П.В. Указ. соч. – Абз. 28, 29.


[Закрыть]

По мнению некоторых специалистов, категория «государственные нужды» является не только экономической, но и юридической, поскольку ее содержание раскрывается в действующем законодательстве. «Государственные нужды, – пишет Л.В. Андреева, – это правовое понятие, имеющее самостоятельное значение»[147]147
  Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. – М., 2009. – С. 24.


[Закрыть]. Государственные и муниципальные нужды в качестве юридической категории рассматривает В.С. Гладков.[148]148
  См.: Гладков В.С. Государственный заказ в сфере государственного управления экономикой: дис. … канд. юрид. наук. – Ростов-н/Д, 2008. – С. 20.


[Закрыть]

Представляется спорной точка зрения Р.Р. Абдулвагаповой, по мнению которой «юридическая категория «публичные нужды» является правовым средством, характеризующим функции публично-правовых образований в имущественном обороте».[149]149
  Абдулвагапова Р.Р. Указ. автореф. – С. 7.


[Закрыть]

Вряд ли категорию «публичные нужды» можно рассматривать в качестве правового средства. Пусть ученые еще не сошлись полностью во взглядах о правовых средствах[150]150
  См.: Алексеев С.С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследования. – М., 1999. – С. 349, 350; Губин Е.П. Указ. соч. – С. 161; Пугинский Б.И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. – М., 1984. – С. 87; и др.


[Закрыть], однако представляется очевидным, что под ними понимаются прежде всего правовые явления, к которым сложно отнести публичные нужды.

Определение государственных нужд содержалось в Законе РФ от 28 мая 1992 г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд». Под государственными нуждами понималась потребность Российской Федерации в продукции, необходимой для решения общенациональных проблем, реализации социально-экономических, оборонных и научно-технических, природоохранных и других целевых программ, а также иных задач. Отмечалось, что государственные нужды обеспечиваются за счет бюджетных средств и внебюджетных источников, привлекаемых для решения этих задач (ст. 1 Закона).

Содержалось определение государственных нужд и в ГК РФ. Согласно п. 1 ст. 525 ГК РФ (в этой редакции пункт утратил силу) государственными нуждами признавались определяемые в установленном законом порядке потребности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования (это определение было исключено из ГК РФ в соответствии с Федеральным законом от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ[151]151
  Федеральный закон от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».


[Закрыть]).

В качестве «потребности» Российской Федерации или ее субъектов государственные нужды понимались и в других федеральных и региональных законах.[152]152
  См. абз. 1 ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (абзац утратил силу); ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» (ч. 1 ст. 1 утратила силу); ст. 2 Федерального закона от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (закон утратил силу) // СЗ РФ. – 1999. – № 19. – Ст. 2302; ст. 1 Закона Кемеровской области от 21 мая 1998 г. № 14-ОЗ «Об областном государственном заказе Кемеровской области» (закон утратил силу) // СПС «КонсультантПлюс»; ст. 1 Закона г. Москвы от 15 мая 2002 г. № 26 «О городском государственном заказе» (закон утратил силу) // СПС «КонсультантПлюс»; и др.


[Закрыть]

В настоящее время определение государственных нужд содержится в Законе № 94-ФЗ. В соответствии с ч. 1 ст. 3 указанного Закона под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ. Под нуждами федеральных бюджетных учреждений и бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации понимаются обеспечиваемые федеральными бюджетными учреждениями, бюджетными учреждениями субъектов Российской Федерации (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах соответствующих бюджетных учреждений.

Аналогичным образом определяются муниципальные нужды и нужды муниципальных бюджетных учреждений (часть 2 указанной статьи).

Итак, по мнению законодателя, нужда – это потребность. Такое определение нужды соответствует общему пониманию нужды как «недостатка в необходимом»[153]153
  Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. – М.,1997. – С. 423.


[Закрыть], а также обозначению потребности в виде «надобности… требующей удовлетворения»[154]154
  Там же. – С. 572.


[Закрыть]. В философском словаре потребность определяется как «состояние, обусловленное неудовлетворенностью требований организма, необходимых для его нормальной жизнедеятельности и направленное на устранение этой неудовлетворенности».[155]155
  Философский словарь / под ред. И.Т. Фролова. – М., 1980. – С. 289.


[Закрыть]

Сложно согласиться с В.И. Кузнецовым, считающим, что действующее законодательство определяет государственные нужды «как нечто, производное от «потребностей», охватывающих собой все сферы общественной жизнедеятельности», что у законодателя нет четкого понимания этих категорий («нужда» и «потребность») в «системе права», а также «отсутствует законоустановленная система критериев и процедур, позволяющих их дифференцировать и правомерно применять при осуществлении функций государственного управления».[156]156
  Кузнецов В.И. Правовое регулирование института государственного заказа: дис. … канд. юрид. наук. – М., 2005. – С. 14.


[Закрыть]

Представляется, что указанных проблем ни в теории, ни в практике нет. У отечественного законодателя есть четкое понимание рассматриваемых категорий («нужда» и «потребность»). Государственные (муниципальные) нужды – это государственные (муниципальные) потребности, а не «нечто» от них производное. Обособление же от «нужд» «потребностей» вряд ли можно признать обоснованным.

В научной литературе под государственными нуждами понимают прежде всего соответствующие потребности государства[157]157
  См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учебник. – М., 2001. – С. 384; Андреева Л.В. Указ. соч. – С. 24; Сахабутдинова Д.Н. Указ. дис. – С. 94 и др.


[Закрыть]. Однако встречаются и иные определения.

Так, В.С. Гладков пишет, что «в правовом смысле государственные нужды представляют собой юридическую форму выражения публичного интереса, получившего в процессе плановой деятельности уполномоченных органов исполнительной власти последовательную конкретизацию до уровня потребности государства в определенных товарах, работах и услугах, в ходе удовлетворения которых осуществляется государственное управление».[158]158
  Гладков В.С. Указ. дис. – С. 22.


[Закрыть]

Высказанная точка зрения представляется спорной. Автор, по сути, затрагивает вопрос о соотношении категорий «нужда» и «интерес», получивший обсуждение в научной литературе[159]159
  Как отмечает Л.В. Андреева, в литературе сложились три группы мнений относительно природы категории интереса. Согласно первой интерес рассматривается как субъективная категория, т. е. он должен быть осознан индивидуумом. В соответствии со второй интерес – это объективная категория, существующая независимо от воли и сознания человека. Согласно третьей – объективно-субъективная; в качестве объективной составляющей выступает потребность, а в качестве субъективной составляющей – осознание субъектом своей потребности. «Можно сказать, – пишет Л.В. Андреева. – что потребности являются объективным явлением и будучи осознанными, они проявляются в интересах» (Андреева Л.В. Указ. соч. – С. 5, 6).
  В.Е. Белов указывает, что некоторыми учеными высказывались предложения о замене понятия «государственные нужды» понятием «государственные интересы» (в частности, Л.В. Горбуновой). Однако, по мнению В.Е. Белова, реализация данного предложения не представляется целесообразной, поскольку это не позволит решить проблемы, связанные с конкретизацией перечня государственных потребностей (интересов) и расходов на их финансирование (Белов В.Е. Участие Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в отношениях, связанных с государственными заказами: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2006. – С. 15).


[Закрыть]. По нашему мнению, конкретизации подлежит не интерес, а потребности государства. Не нужды должны представлять собой форму выражения интереса, а, наоборот, посредством проявления своего интереса субъект выражает имеющиеся у него нужды.

По мнению В.И. Кузнецова, «государственная нужда есть установленная нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации необходимая форма опосредования компетентными государственными органами воздействий и состояний внешней среды». При этом автор указывает на «три уровня опосредования»: на первом происходит «формулирование государственных нужд на уровне субъектов конституционного права»; на втором – «программирование и управление удовлетворением государственных нужд на уровне субъектов административного права»; на третьем – «исполнение режима государственного заказа на уровне субъектов частного права».[160]160
  Кузнецов В.И. Указ. дис. – С. 14, 15.


[Закрыть]

По нашему мнению, в размышлениях автора имеется логика при указании субъектного состава отношений по формированию, размещению и исполнению государственного заказа. Однако все же указанное определение государственных нужд представляется слишком абстрактным. К тому же вызывают вопросы приведенные автором формулировки («управление удовлетворением», «исполнение режима»). Вряд ли введение такого определения государственных нужд в законодательство принесет ощутимую пользу государственным заказчикам, поставщикам и контролирующим органам.

Попытки выработки универсального определения государственных (муниципальных) нужд неизбежно приводят авторов к дискуссии о разграничении государственных (муниципальных) нужд и собственных (или ведомственных) нужд государственных (муниципальных) заказчиков.

Эта дискуссия была порождена в том числе несовершенством первой редакции Закона № 94-ФЗ и прямо затрагивала вопрос о сфере действия этого Закона.

Одна группа ученых склонялась к тому, что у государственных и муниципальных заказчиков (прежде всего государственных и муниципальных учреждений) могут быть собственные нужды, отличные от государственных (муниципальных)[161]161
  См.: Мадьярова А.В. О порядке размещения муниципальных заказов // СПС «КонсультантПлюс». Абз. 56; Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Гражданское право России – частное право / отв. ред. В.С. Ем. – М., 2008. – С. 478; Шерстобитов А.Е., Ивлиева М.Ф. Об участии государственных и муниципальных учреждений в гражданском обороте // Законодательство. – 2006. – № 12. – С. 21; и др.


[Закрыть]. Другая группа специалистов отрицала существование собственных (ведомственных) нужд заказчиков либо относила их к нуждам государственным (муниципальным).[162]162
  См.: Андреева Л.В. Указ. соч. – С. 19; Аскназий С.И. Гражданское и административное право в социалистической системе производств: учен. зап. Ленингр. ун-та. – 1951. – Вып. 3. – С. 97 (цит. по: Гребенщикова Я.Б. Характеристика предпринимательско-правовых элементов муниципального контракта // Предпринимательское право. – 2008. – Специальный выпуск; СПС «КонсультантПлюс». – Абз. 18); Дойников И.В. Государственное предпринимательство: учебник. – М., 2000. – С. 177; Колесников И.В. Государство, государственный орган, государственный заказчик – кто является стороной государственного контракта? // Право и политика. – 2007. – № 4; СПС «КонсультантПлюс». – Абз. 150; Тарабаев П.С. Гражданско-правовое регулирование поставки товаров для федеральных государственных нужд: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Екатеринбург, 2009. – С. 8; Усков О.Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. – 2003. – № 5. – С. 33, 34 (цит. по: Андреев Ю.Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. – СПб., 2005. – С. 61); и др.


[Закрыть]

В первоначальной редакции ст. 3 Закона о размещении заказов, в которой дается определение государственных и муниципальных нужд, отсутствовала ссылка на потребности государственных и муниципальных заказчиков, в связи с чем многие заказчики посчитали, что действие Закона не распространяется на отношения по размещению заказов для удовлетворения их собственных нужд.

На практике по рассматриваемому вопросу существовала неопределенность. Не наблюдалось единогласия и среди государственных органов.

Так, Счетная палата РФ со ссылкой на ранее действовавшую редакцию ст. 69 БК РФ, предусматривавшую «ассигнования на содержание бюджетных учреждений», признавала существование собственных нужд учреждений[163]163
  Письмо Счетной палаты Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 01-1658/15-08 // СПС «Гарант».


[Закрыть]. В действующей редакции БК РФ эти ассигнования называются «бюджетными ассигнованиями для обеспечения выполнения функций бюджетного учреждения» (ст. 69.1 БК РФ).

Министерство финансов Российской Федерации, напротив, считало, что бюджетное учреждение не имеет собственных нужд и в процессе осуществления своих функций не имеет правовых оснований разделять закупки на производимые для собственных и для государственных (муниципальных) нужд.[164]164
  Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 6 апреля 2007 г. № 02-13-10/833 (см.: Точилин Р.Ю. Пределы полномочий заказчика при размещении государственного и муниципального заказов // Право и экономика. – 2008. – № 6; СПС «КонсультантПлюс». – Абз. 50).


[Закрыть]

По мнению Р.Ю. Точилина, такая точка зрения более соответствует экономической и правовой природе государственного контракта, поскольку при возникновении у государственного заказчика каких-либо финансовых обязательств в ходе исполнения контракта отвечать по ним придется всеми средствами учреждения без разделения таких средств на собственные и бюджетные.[165]165
  Там же. – Абз. 51.


[Закрыть]

Проблема разграничения нужд на «собственные» и «государственные (муниципальные)» рассматривалась в юридической литературе.

По мнению Е.А. Суханова, «ответ на поставленный вопрос зависит от того, в чьих интересах – публично-правового образования или его юридического лица (финансируемого им учреждения) – возникло то или иное гражданское (чаще всего договорное) правоотношение и, соответственно, в состав какого имущества – непосредственно государственного или имущества этого юридического лица – включается результат товарообмена (полученные деньги, вещи, результаты работы или услуги, права и обязанности и т. д.)».[166]166
  Суханов Е.А. Указ. соч. – С. 478.


[Закрыть]

Заметим, что сложность вопроса о разграничении нужд на «собственные» и «государственные (муниципальные)» дополнялась отсутствием определенности по вопросу о правовой природе имущества, полученного учреждением от разрешенной ему предпринимательской деятельности. Ведь если признавать это имущество (в частности, финансовые средства) принадлежащим учреждению на самостоятельном вещном праве, не являющимся правом оперативного управления[167]167
  См.: Суханов Е.А. Указ. соч. – С. 484.


[Закрыть], напрашивается вывод о том, что за счет этого имущества учреждение вправе самостоятельно осуществлять закупки без соблюдения норм Закона о размещении заказов[168]168
  В этой связи представляется интересной точка зрения П.С. Тарабаева: «Даже если у учреждения имеются денежные средства, полученные от приносящей доход деятельности, оно может воздерживаться от использования их на оплату товаров, полученных для удовлетворения государственных нужд. По мнению автора, в этом случае не будет вины государственного учреждения в неисполнении обязанности по оплате товаров, так как товары должны быть оплачены бюджетными средствами, поступить в собственность Российской Федерации и соответственно в оперативное управление учреждения. Если товары, поставленные по договору, будут оплачены денежными средствами, полученными учреждением от осуществления приносящей доход деятельности, то такие товары на основании п. 2 ст. 298 ГК РФ поступят в самостоятельное распоряжение учреждения. Данное обстоятельство несовместимо с самой сущностью поставки товаров для государственных нужд» (Тарабаев П.С. Указ. автореф. – С. 25).


[Закрыть]. Если же «право самостоятельного распоряжения» таким имуществом признавать разновидностью права оперативного управления[169]169
  Именно так разрешена эта теоретическая дискуссия арбитражно-судебной практикой (см.: Суханов Е.А. О развитии гражданско-правового статуса государственных и муниципальных учреждений // Гражданское право России – частное право / отв. ред. В.С. Ем. – М., 2008. – С. 462).


[Закрыть], представляется очевидной обязанность учреждения размещать заказы, финансируемые за счет этих средств, в соответствии с Законом № 94-ФЗ.

О сложности разграничения нужд на «собственные» и «государственные (муниципальные)» свидетельствует различие в подходах по этому вопросу среди специалистов. Так, например, по мнению А.В. Мадьяровой, «потребности учреждений в продукции могут быть отнесены к муниципальным нуждам, если продукция предназначена для использования в деятельности учреждений, связанной с решением вопросов местного значения (например, покупка парт, компьютеров для обучения в муниципальных школах, покупка медтехники для лечебно-профилактической работы в ЛПУ и т. п.), и должны быть отнесены к собственным нуждам учреждения, если закупаемая продукция используется для обеспечения внутренней жизнедеятельности учреждения (например, покупка телевизоров для оборудования учительской, служебного транспорта для перевозки сотрудников и т. д.)».[170]170
  Мадьярова А.В. Указ. соч. – Абз. 69. В литературе приводятся и иные примеры разграничения «собственных» и «государственных» нужд (см., например: Андреев Ю.Н. Указ. соч. – С. 128).


[Закрыть]

Нетрудно заметить, что приведенному разграничению нужд на «муниципальные» и «собственные» крайне сложно следовать на практике. Как, например, определить заранее, для чего закупается компьютер или телевизор в школе: для учебного процесса или «обеспечения внутренней жизнедеятельности учреждения»? Является ли критерием разграничения субъект, который будет пользоваться имуществом?

Подобные вопросы в настоящее время сняты законодателем. С принятием Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 218-ФЗ[171]171
  Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 218-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2007. – № 31. – Ст. 4015.


[Закрыть] Закон о размещении заказов в части определения государственных и муниципальных нужд (ст. 3) был дополнен указанием на потребности государственных и муниципальных заказчиков. Таким образом, законодатель разрешил многочисленные проблемы на практике, указав, что под государственными и муниципальными нуждами понимаются не только потребности соответствующего публично-правового образования (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований), но и потребности государственных и муниципальных заказчиков. Отсюда следует, что государственные и муниципальные заказчики обязаны размещать любые заказы в соответствии с Законом № 94-ФЗ.

Некоторые судебные решения содержат формулировки, подтверждающие заявленную позицию. Так, например, в постановлении ФАС Центрального округа от 20 октября 2010 г. по делу № А62-9851/2009 сказано: «Анализируя требования ч. 5 ст. 17, ч. 1 ст. 24, ч. 8 ст. 34, ч. 1 ст. 57 Закона № 94-ФЗ, суд сделал правильный вывод о том, что лицо становится участником размещения заказов с того момента, когда оно в установленном порядке открыто изъявило желание заключить государственный или муниципальный контракт (подача заявки на участие в конкурсе или аукционе, котировочной заявки), а сами по себе ознакомление претендента с документацией в электронном виде (без извещения в той или иной форме заказчика либо уполномоченного органа о своих намерениях, притязаниях) и его обращение в контролирующий орган или суд (сразу, без открытого выражения воли перед этими лицами) не могут рассматриваться как необходимые и достаточные условия для признания жалобы поданной надлежащим субъектом».[172]172
  СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть]

Таким образом, законодатель ввел понятие государственных (муниципальных) нужд («государственных (муниципальных)» в широком смысле слова), в состав которых включил нужды (потребности) Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований («государственные» (муниципальные) в узком смысле слова), а также собственные нужды (потребности) государственных (муниципальных) заказчиков (рис. 2).

По нашему мнению, цели создания казенных учреждений (п. 2 ст. 120 ГК РФ), а также субсидиарная ответственность собственника по долгам этих учреждений являются определяющими аргументами в пользу той точки зрения, в соответствии с которой все собственные нужды казенных учреждений являются одновременно и государственными (муниципальными). Этой же позиции, как нам представляется, придерживается законодатель.

Несколько сложнее обстоит дело с бюджетными учреждениями, по обязательствам которых собственник их имущества ответственности не несет (п. 3 ст. 120 ГК РФ). Однако нужды бюджетных учреждений, по нашему мнению, также следует относить к государственным (муниципальным) нуждам в связи с тем, что создаются эти учреждения: а) публично-правовыми образованиями; б) для выполнения работ и оказания услуг в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления; в) в социально значимых (публичных) сферах (наука, образование, здравоохранение, культура, социальная защита и т. д., ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»[173]173
  СЗ РФ. – 1996. – № 3. – Ст. 145.


[Закрыть]). Можно утверждать, что Законом № 94-ФЗ предусмотрено два основных вида государственных (муниципальных) нужд: а) нужды Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и б) собственные нужды государственных (муниципальных) заказчиков[174]174
  Вопрос о видах государственных нужд рассматривается Л.В. Андреевой (см.: Андреева Л.В. Указ. соч. – С. 1—26). «Классификацию государственных нужд, – пишет она, – можно проводить по различным основаниям: по уровням определения – федеральные и региональные; по видам – социальные и экономические; по способам удовлетворения – договорный и внедоговорный; по характеру воплощения – программные нужды и внепрограммные нужды; по содержанию – нужды в товарах, работах, услугах и др.» (Там же. – С. 24, 25).


[Закрыть]. Удовлетворение этих нужд осуществляется в соответствии с указанным Законом. В связи с этим деление нужд на «государственные (муниципальные)» (в узком смысле слова) и собственные нужды заказчиков перестало иметь практическое значение.

Рис. 2.

Еще до внесения изменений в ст. 3 Закона № 94-ФЗ в юридической литературе высказывались предположения о единстве собственных нужд учреждений и государственных (муниципальных) нужд. В частности, В.А. Вайпан отмечал, что при осуществлении закупки для собственных нужд на сумму выше определенного законодателем размера «считается, что учреждение, хотя и действует в собственных интересах, но затрагивает и бюджетные интересы, поэтому должно руководствоваться Законом № 94-ФЗ».[175]175
  Вайпан В.А. Указ. соч. – Абз. 139.


[Закрыть]

По утверждению Е.А. Суханова, «государственным заказчиком по договору поставки для государственных нужд может стать и казенное предприятие или государственное учреждение как самостоятельное юридическое лицо, удовлетворяющее собственные нужды в соответствующих товарах. В таком случае данное юридическое лицо становится и формальной, и фактической стороной договора и субъектом ответственности за нарушение его условий (при субсидиарной ответственности государства на основании п. 5 ст. 115 и п. 2 ст. 120 ГК РФ)».[176]176
  Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам. – С. 478.


[Закрыть]

Таким образом, для удовлетворения собственных нужд учреждению необходимо заключать договор поставки для государственных нужд. Это обстоятельство свидетельствует о том, что собственные нужды государственных (муниципальных) заказчиков являются составной частью государственных (муниципальных) нужд.

Похожий подход к пониманию государственных нужд встречается и за рубежом. Во Франции, например, «потребности государственных организаций включают товары, работы или услуги, которые они могут закупать, не только выполняя свои требования к работе, например, при закупке офисного оборудования, компьютеров или страховок на них, но также для реализации более широких целей, таких как перевозка школьников»[177]177
  Международный прокьюремент / В. Малочко, Т. Уилсон и др. – М., 2003. – С. 205.


[Закрыть]. Как мы видим, «потребности государственных организаций» рассматриваются в качестве государственных нужд.[178]178
  Вместе с этим сами государственные нужды («государственные» в широком смысле слова) можно делить на виды в целях учета специфики проведения тех или иных закупок. В литературе, в частности, отмечается, что «американская практика разделяет госзакупки, осуществляемые для выполнения государственных программ, и закупки имущества и материалов, необходимых для функционирования государственного аппарата» (Становление рыночной системы государственных закупок в России / В.И. Смирнов, Н.В. Нестерович, Е.Ю. Гончаров и др. – Казань, 2000. – С. 29).


[Закрыть]

Однако в юридической литературе высказываются опасения относительно целесообразности такого решения законодателя.

По мнению В.С. Гладкова, «неопределенность понятия государственных и муниципальных нужд приводит к тому, что в качестве однородных предстают отношения, к примеру, связанные с приобретением товаров для реализации федеральной целевой программы, и отношения, опосредующие приобретение органом исполнительной власти канцелярских принадлежностей».[179]179
  Гладков В.С. Указ. дис. – С. 19.


[Закрыть]

Похожей точки зрения придерживаются А.С. Кочетов и В.В. Груздев: «Распространение… установленного Законом № 94 порядка размещения заказов на обеспечение собственных нужд бюджетополучателей приводит к распылению сил исполнительных органов, ситуации, когда решение главных задач подменяется решением задач второстепенных, при этом функции государства смешиваются до такой степени, что их надлежащее выполнение просто не представляется возможным».[180]180
  Кочетов А.С., Груздев В.В. Размещение заказов для государственных и муниципальных нужд: правоприменительная практика // Право и экономика. – 2007. – № 1. – С. 13.


[Закрыть]

В.В. Балакин, критикуя традиционное определение государственных нужд[181]181
  Автор критикует определения государственных нужд, содержавшиеся ранее в ГК РФ и Федеральном законе от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов …» (утратил силу).


[Закрыть], пишет: «В результате возникает весьма парадоксальная ситуация. Скажем, государственному общеобразовательному учреждению (школе) потребовались к новому учебному году парты, учебные пособия, а также ремонтные работы. Коль скоро такая школа согласно п. 1 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ относится к категории бюджетных учреждений, она по закону должна размещать государственный контракт на конкурсной основе для приобретения этих товаров и выполнения работ. Аналогичная же частная школа (гимназия) может все это закупать и заказывать без лишней бюрократически запутанной процедуры, без торгов (конкурсов) у любых поставщиков обычным простым способом, не тратя время и дополнительных средств».[182]182
  Балакин В.В. Торги как институт гражданского права в условиях современной рыночной экономики: дис. … канд. юрид. наук. – М., 2004. – С. 169.


[Закрыть]

По нашему мнению, приведенные точки зрения, в которых высказывается критика относительно включения собственных нужд государственных (муниципальных) заказчиков в состав государственных (муниципальных) нужд, являются весьма спорными. Во-первых, как мы уже сказали, разграничить эти нужды бывает очень сложно, что вызывало раньше большое количество проблем на практике. Ведь в зависимости от вида нужд решался вопрос о применении или неприменении Закона № 94-ФЗ. Во-вторых, при решении рассматриваемого вопроса обязательно следует учитывать явление, получившее в экономической литературе название «провал рынка».[183]183
  Под «провалом рынка» понимается «ситуация, в которой свободное действие рыночных сил не приводит к оптимальному результату сделки хотя бы для одной ее стороны… Иными словами, наличие сложившегося рынка по какой-либо продукции и рыночной цене не гарантирует, что конкретный заказчик при закупке получит продукцию по этой (или близкой) цене. Особенно если мотивация лица, принимающего решение о сделке и выбирающего контрагента, не совпадает с целями предприятия-заказчика. Причин провалов рынка несколько: недостаток и асимметрия информации – персонал заказчика может не знать о реальном, рыночном соотношении качества закупаемой продукции и ее цены (в отличие от поставщика, который гораздо лучше осведомлен о свойствах продукции своей и конкурентов); неквалифицированные действия закупающих менеджеров; недобросовестные действия закупающих менеджеров (прежде всего завышение цен поставок с целью получения различного рода поощрений от поставщиков» (Эффективное управление корпоративными закупками. Опыт РАО «ЕЭС России» / под общ. ред. Г.А. Сухадольского. – М., 2007. – С. 365).


[Закрыть]

Экономисты подчеркивают, что именно государственный (муниципальный) заказчик является наиболее вероятным субъектом для попадания в «зону провала рынка». «Коммерческий заказчик вынужден успешно бороться с провалами рынка, ведь в противном случае его ждет разорение. Но сколько бы ни завышали цены на закупаемую государственным заказчиком продукцию, он, в отличие от коммерческого, не разорится и с рынка не уйдет. И в этой связи применение специальных норм – единственно возможный вариант получения рыночных цен на то, что покупает государство».[184]184
  Эффективное управление корпоративными закупками. – С. 50.


[Закрыть]

В связи с этим любые закупки государственных и муниципальных заказчиков должны осуществляться исключительно в соответствии с Законом о размещении заказов, будь то сложная техника или канцелярские принадлежности.

Рассмотрение таких, казалось бы, сугубо теоретических вопросов имеет важное практическое значение. Как мы видим, с корректировкой понятия «государственные (муниципальные) нужды» расширилась сфера действия Закона № 94-ФЗ. Претерпел изменения и институт государственного (муниципального) заказа, включивший в свое содержание также соответствующие потребности государственных (муниципальных) заказчиков.

Представляется очевидным, что без изучения основных категорий, связанных с институтом государственного (муниципального) заказа, прежде всего его сущностного признака – государственных (муниципальных) нужд, невозможно обращение к вопросам правового регулирования отношений по его формированию, размещению и исполнению.