Текст книги "Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения"

К. В. Кичик
Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения

Введение

На протяжении многих лет в России ежегодно увеличиваются расходы федерального бюджета: в 2007 г. они составили 6,5 трлн руб.[1]1
  См. ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год» // СЗ РФ. – 2006. – № 52 (ч. 2). – Ст. 5504.


[Закрыть], 2008 г. – 7 трлн руб.[2]2
  См. п. 2 ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов» // СЗ РФ. – 2007. – № 31 (прил. 1, 2). – Ст. 3995.


[Закрыть], 2009 г. – 9,8 трлн руб.[3]3
  См. п. 2 ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 24 ноября 2008 г. № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» // СЗ РФ. – 2008. – № 48 (прил. ч. 1—3). – Ст. 5499.


[Закрыть], 2010 г. – 10,2 трлн руб.[4]4
  См. п. 2 ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 2 декабря 2009 г. № 308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов» // СЗ РФ. – 2009. – № 49 (ч. 1, 2). – Ст. 5869.


[Закрыть], в 2011 г. – более 11 трлн руб..[5]5
  См. п. 2 ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 13 декабря 2010 г. № 357-ФЗ «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» // СЗ РФ. – 2010. – № 51 (ч. 1—3). – Ст. 6809.


[Закрыть]

Наряду с увеличением указанных расходов в России наблюдается тенденция к увеличению средств, осваиваемых путем проведения государственных и муниципальных закупок: в 2007 г. – более 2 трлн руб.[6]6
  См.: Лопатников В.С., Соколова И.П., Тажетдинов С.Р. Закупки для государственных нужд: особенности законодательства и контроль за его соблюдением (на примере Санкт-Петербурга). – СПб., 2008. – С. 4.


[Закрыть], в 2008 г. – более 4 трлн руб.[7]7
  См.: Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. – М., 2009. – С. III.


[Закрыть], в 2009 г. – более 4,5 трлн руб.[8]8
  Азбука госзаказа: Интервью М. Евраева «Российской газете» // http://www.fas.gov.ru/analytical-materials/analytical-materials_28720.html


[Закрыть], в 2010 г. – примерно 5 трлн руб.[9]9
  Газета «Коммерсант». – 2011. – 9 марта. – № 39/С (4580) // http://www.kommersant.ru/doc/1597346/print


[Закрыть], в 2011 г. – около 5,3 трлн руб..[10]10
  См.: Интервью с заместителем главы Минэкономразвития России Алексеем Лихачевым о реформе системы госзакупок // РБК-daily. – 2011. – 14 июля. – № 123 (1167). – С. 3.


[Закрыть]

Официальная экономия средств бюджета от применения закупочных процедур (разница между начальной ценой и ценой контракта) за первые пять лет применения Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[11]11
  СЗ РФ. – 2005. – № 30 (ч. 1). – Ст. 3105.


[Закрыть] (далее – Закон № 94-ФЗ, Закон о размещении заказов), т. е. с 2006 г. по 2010 г., составила 1 трлн 136 млрд руб.[12]12
  Указанная информация со ссылкой на данные Росстата приводится в презентации концепции проекта изменений в Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», размещенной на сайте Федеральной антимонопольной службы (см.: http://www.fas.gov.ru/analytical-materials/analytical-materials_30445.html).


[Закрыть], что сопоставимо с размерами расходов годового федерального бюджета России десятилетней давности (в 2001 г. – 1 трлн 193 млрд руб.[13]13
  См. ст. 1 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» // СЗ РФ. – 2001. – № 1 (ч. 1). – Ст. 2.


[Закрыть]).

Указанные статистические данные свидетельствуют об огромной роли государственного (муниципального) заказа и надлежащего правового регулирования закупочного процесса для экономики нашей страны. Встречающиеся ошибки в применении законодательства о формировании, размещении и исполнении заказов привлекают особое внимание к государственным (муниципальным) закупкам не только правоохранительных органов и средств массовой информации, но и общественности в целом.

На проблемы правового регулирования отношений в сфере государственных и муниципальных закупок указал Президент Российской Федерации, который предложил начать «работу над новой редакцией закона о госзакупках», поскольку «ситуация действительно уже вышла за грань разумного».[14]14
  См.: Послание Президента Российской Федерации Медведева Дмитрия Анатольевича Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 ноября 2010 г. // Парламентская газета. – 2010. – № 63.


[Закрыть]

Результатом указанной работы стали два основных документа: концепция проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе», представленная Министерством экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России)[15]15
  См.: http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/strategicplanning/system/doc20110303_010


[Закрыть], и концепция проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием системы государственного и муниципального заказа», представленная Федеральной антимонопольной службой (ФАС России).[16]16
  См.: http://www.fas.gov.ru/analytical-materials/analytical-materials_30445.html


[Закрыть]

Минэкономразвития России и ФАС России в целом сошлись во мнении о необходимости построения единой федеральной контрактной системы (ФКС), которая предполагает надлежащее нормативное обеспечение не только процесса размещения государственных и муниципальных заказов (чему в настоящее время посвящен Закон № 94-ФЗ), но также и этапов их формирования (планирования) и исполнения (включая контроль за исполнением заказов).

Одним из ключевых вопросов, по которому указанные органы пока не пришли к единому мнению, остается вопрос о судьбе Закона № 94-ФЗ. Согласно концепции, представленной Минэкономразвития России, Закон № 94-ФЗ следует признать утратившим силу (а значит и поставить под угрозу упразднения строившуюся годами систему размещения заказов). ФАС России, напротив, считает необходимым доработку текста Закона № 94-ФЗ и включение этого закона в нормативную базу ФКС.

Каждая из указанных точек зрения имеет сторонников и противников. Аргументы сторон, а также множество вопросов, связанных как с существующей системой формирования и реализации публичных заказов, так и с построением ФКС, требуют детального анализа с точки зрения права.

Законодательство о публичных закупках постоянно развивается, о чем свидетельствуют многочисленные изменения, вносимые в Закон № 94-ФЗ и иные нормативные акты, а также принятие новых законов в указанной сфере (например, Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»[17]17
  Российская газета. – 2011. – 22 июля. – № 159.


[Закрыть]). Намеченное совершенствование правового регулирования отношений в сфере государственных и муниципальных закупок столь же существенно, сколько и в целом планируемое реформирование гражданского законодательства Российской Федерации.[18]18
  См.: Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г. // Вестник ВАС РФ. – 2009. – № 11.


[Закрыть]

Государство всегда было и остается в настоящее время активным участником хозяйственных отношений. Более того, государство (публично-правовые образования) в развитых правопорядках, да и в отечественном дореволюционном праве всегда относилось и должно относиться к числу наиболее надежных партнеров в имущественных отношениях[19]19
  Суханов Е.А. Государство и гражданский оборот // Гражданское право России – частное право / отв. ред. В.С. Ем. – М., 2008. – С. 488.


[Закрыть]. В период мирового финансово-экономического кризиса роль государства в экономике будет только возрастать, а значит, актуальность надлежащего нормативного обеспечения публичных закупок будет только повышаться.

Каким путем будет развиваться законодательство России в сфере формирования и реализации государственных и муниципальных заказов, станет известно в конце 2011 г. – начале 2012 г. Очевидно, что Россия стоит на пороге очередной реформы системы публичных закупок. И от качества этой реформы во многом зависит реализация намеченного пути модернизации экономики нашей страны.

В настоящей работе не ставится задача исследования всех правовых вопросов, связанных с формированием и реализацией публичных заказов. Это невозможно априори в связи с большим объемом нормативно-правовой базы, обеспечивающей регулирование рассматриваемых отношений. Вместе с этим представляется необходимым рассмотреть наиболее важные и актуальные вопросы, отраженные в плане исследования, для выработки приемлемых решений в процессе построения федеральной контрактной системы России.

Глава I
Понятие и сущность государственного (муниципального) заказа. Законодательство, опосредующее отношения по формированию и реализации государственного (муниципального) заказа

§1.1. Понятие государственного (муниципального) заказа в российском законодательстве и научной литературе

Общая тенденция «экономизации» российского права, о которой писал А.Г. Быков, предполагает «включение экономических категорий и понятий в содержание правовых норм и оперирование ими».[20]20
  Быков А.Г. О содержании курса предпринимательского права и принципах его построения // Предпринимательское право в рыночной экономике. – М., 2004. – С. 83.


[Закрыть]

Не стала исключением и экономическая категория «государственный (муниципальный) заказ», которая была включена в российское законодательство и получила, наряду с имеющимся экономическим, также и юридическое значение.

Как отмечает Л.М. Давлетшина, данная категория в различных странах именуется по-разному – государственный заказ, государственный рынок, контрактная система во Франции или Федеральная контрактная система (ФКС) в США. Применительно к российским условиям наиболее широко распространен термин «государственный заказ».[21]21
  Давлетшина Л.М. Государственный заказ как инструмент проведения промышленной политики: на примере Республики Татарстан: дис. … канд. экон. наук. – Казань, 2007. – С. 46.


[Закрыть]

Государственный заказ, как указывает А.П. Алехин, применяется не только в регулировании экономики, но и в других сферах: в области науки, образования и т. д.[22]22
  Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учебник. – М., 2001. – С. 385.


[Закрыть]. Так, например, под государственным заказом на профессиональную переподготовку и повышение квалификации госслужащих совсем недавно понималось соответствующее задание[23]23
  Здесь и далее по тексту всей работы выделение курсивом автора. – К.К.


[Закрыть], установленное Правительством РФ федеральным органам исполнительной власти в пределах средств, предусмотренных в федеральном бюджете на эти цели.[24]24
  См. п. 2 Положения о государственном заказе на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих, утв. постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2001 г. № 109 (утратило силу) // СЗ РФ. – 2001. – № 8. – Ст. 758.


[Закрыть]

Категория государственный заказ применяется также в сфере культуры и СМИ как инструмент идеологического воспитания граждан.[25]25
  Демин А.А. Государственный заказ как фактор развития государственного сектора трансформационной экономики: теоретико-экономические аспекты: дис. … канд. экон. наук. – Челябинск, 2007. – С. 64.


[Закрыть]

Однако применение государственного (муниципального) заказа «не при регулировании экономики» не означает утрату этим институтом своей экономической природы. Другими словами, государственный (муниципальный) заказ на переподготовку специалистов – это тоже экономический инструмент, используемый, правда, не в экономике (в узком смысле слова), а в другой сфере – образовании. В связи с этим обозначение государственного заказа в качестве правового института[26]26
  См., например: Горбунова Л.В. Поставка продовольствия для государственных нужд по российскому гражданскому праву: дис. … канд. юрид. наук. – Самара, 2003. – С. 9.


[Закрыть], по нашему мнению, является ошибочным.

В широком смысле слова в понятие государственного заказа следует также включать муниципальный заказ[27]27
  Заметим, однако, что некоторые ученые-юристы посвящают муниципальному заказу целые диссертации и предлагают принять федеральный закон «Об основах муниципального заказа» (см.: Соломонов Е.В. Право муниципального заказа: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Омск, 2005. – С. 7, 8 и др.).


[Закрыть]. Подобный подход обусловлен тем, что муниципальные закупки «со смысловой точки зрения это то же самое, что закупки государственные: и те, и другие осуществляются за счет общественных средств; и те, и другие направлены на удовлетворение общественных потребностей»[28]28
  Цикорев Н.Н., Колосов А.И. Государственные закупки: практика организации и нормативное обеспечение. – Орел., 2004. – С. 17. Этой же точки зрения придерживается Я.Б. Гребенщикова: «Общие цели (обеспечение нужд административных органов и населения в определенного рода товарах, работах, услугах), задачи (рациональное использование бюджетных средств) и способ размещения посредством преимущественно открытых торгов делают закупки для муниципальных нужд разновидностью государственных закупок…» (Гребенщикова Я.Б. Развитие нормативно-правовой базы проведения закупок продукции для муниципальных нужд в России // Конституционное и муниципальное право. – 2002. – № 2; СПС «КонсультантПлюс». – Абз. 36).


[Закрыть]. В то же время мы понимаем, что в полном смысле слова «муниципальные заказы не являются государственными, поскольку муниципальные образования представляют собой форму местного самоуправления, а не государственную власть».[29]29
  Лопатников В.С., Соколова И.П., Тажетдинов С.Р. Закупки для государственных нужд: особенности законодательства и контроль за его соблюдением (на примере Санкт-Петербурга). – СПб., 2008. – С. 101.


[Закрыть]

Основанием разграничения государственного и муниципального заказа выступают одноименные формы собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ).

В литературе в связи с этим появилось понятие публичной собственности, являющееся общим для государственной и муниципальной собственности[30]30
  См., например: Пятков Д.В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях: на примере разграничения публичной собственности. – СПб., 2003. – С. 67.


[Закрыть]. В то же время, как отмечает Е.А. Суханов, положение муниципальных образований, не являющихся государственными образованиями, как собственников, «строится по модели государственной собственности»[31]31
  Гражданское право: учебник: в 2 т. – Т. I / отв. ред. проф. Е.А. Суханов. – М., 2000. – С. 558.


[Закрыть]. Заметим, что аналогично выделению понятия «публичная собственность» в литературе и зарубежном законодательстве используются термины «публичные закупки» (public procurement, public purchasing)[32]32
  См.: Гладков В.С. Государственный заказ в сфере государственного управления экономикой: дис. … канд. юрид. наук. – Ростов-н/Д, 2008. – С. 11; Лопатников В.С., Соколова И.П., Тажетдинов С.Р. Указ. соч. – С. 212; Эффективное управление корпоративными закупками. Опыт РАО «ЕЭС России» / под общ. ред. Г.А. Сухадольского. – М., 2007. – С. 49; Становление рыночной системы государственных закупок в России / В.И. Смирнов, Н.В. Нестерович, Е.Ю. Гончаров и др. – Казань, 2000. – С. 21; и др.


[Закрыть] и «публичные нужды».[33]33
  См.: Абдулвагапова Р.Р. Правовое положение публично-правовых образований в гражданско-правовых обязательствах: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Казань, 2008. – С. 7; Сахабутдинова Д.Н. Торги как субинститут договорного права и юридическая процедура: дис. … канд. юрид. наук. – Казань, 2007. – С. 94; Сокол П.В. Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Законодательство и экономика. – 2006. – № 5; СПС «КонсультантПлюс». – Абз. 28; и др.
  Вместе с этим, по мнению Я.Б. Гребенщиковой, «использование единого термина «публичные нужды» не обоснованно, поскольку финансирование расходных обязательств федерального бюджета, бюджета субъектов РФ и бюджета муниципальных образований, в том числе и по оплате государственных и муниципальных контрактов, осуществляется за счет разных бюджетных источников. Следовательно, правовая категория «публичные нужды» в настоящее время противоречит существующему бюджетному законодательству» (см.: Гребенщикова Я.Б. Правовой механизм закупки товаров, работ, услуг для муниципальных нужд: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2008. – С. 15).


[Закрыть]

Важную роль норм-дефиниций подчеркивал М.И. Байтин: «Их отсутствие в системе права лишило бы законодательство ясности, а процесс его применения сделало бы невозможным либо крайне затруднительным. Отсутствие определений ряда понятий в современном … законодательстве снижает эффективность юридических норм, вызывает отдельные коллизии в правоприменительной практике, находится в противоречии с требованием единства … законности»[34]34
  Нормы советского права. Проблемы теории / под ред. М.И. Байтина и В.К. Бабаева. – Саратов, 1987. – С. 163.


[Закрыть]. В то же время представляется опасной практика нормативного закрепления определений в тех случаях, когда этого явно не требуется.[35]35
  Так, не требуется, например, установление определения общеупотребляемому понятию «курение табака» (см. заключение Правового управления Аппарата ГД на проект федерального закона «Об ограничении курения табака» от 25 апреля 2000 г. № 2.2-15/197 // СПС «КонсультантПлюс»). Существуют и другие примеры.


[Закрыть]

Без норм-дефиниций сложно представить себе регулирование многих отношений, в связи с чем представляется спорной точка зрения А.А. Ушакова, полагавшего, что определения, даваемые терминам в самом законе и тем более посредством нормативного толкования, только усложняют и загромождают законодательство.[36]36
  Ушаков А.А. Очерки советской законодательной стилистики. – Пермь, 1967. – С. 172 (цит. по: Москаленко И.В. Юридическая природа и соотношение гражданско-правовых дефиниций и норм // Современное право. – 2005. – № 5; СПС «КонсультантПлюс». – Абз. 41).


[Закрыть]

В настоящее время отсутствует законодательное определение государственного (муниципального) заказа, что квалифицируется некоторыми специалистами в качестве недостатка действующего законодательства.[37]37
  См.: Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. – М., 2009. – С. 70; Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы. – М., 2005. – С. 204; Кикавец В.В. Закон против государственного заказчика? // Современное право. – 2009. – № 1; СПС «КонсультантПлюс». – Абз. 65; и др.


[Закрыть]

Несмотря на это, термин «государственный заказ» достаточно часто встречается как в нормативных актах советского периода[38]38
  См. п. 4 ст. 18 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде, утв. ВС СССР 23 ноября 1989 г. № 801 (документ утратил силу) // Ведомости СНД и ВС СССР. – 1989. – № 25. – Ст. 481; п. 12 постановления Совета Министров РСФСР от 14 октября 1987 г. № 401 «О мерах по коренному улучшению воспитания, обучения и материального обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (документ утратил силу) // Свод законов РСФСР. – Т. 3. – С. 326—1; и др.


[Закрыть], так и в документах, принятых совсем недавно.[39]39
  См.: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 29 июня 2011 г. «О бюджетной политике в 2012—2014 годах» // Парламентская газета. – 2011. – № 32; и др.


[Закрыть]

В Законе РФ от 28 мая 1992 г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»[40]40
  Российская газета. – 1992. – 30 июня. – № 148.


[Закрыть] (утратил силу) – первом законе РФ о государственных закупках – отсутствовало определение государственного (муниципального) заказа.

Не было также (и нет по настоящее время) определения государственного (муниципального) заказа в законах о закупках, принятых несколько позже: Федеральном законе от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»[41]41
  СЗ РФ. – 1994. – № 32. – Ст. 3303.


[Закрыть], Федеральном законе от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»[42]42
  Там же. – № 34. – Ст. 3540.


[Закрыть], Федеральном законе от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве».[43]43
  СЗ РФ. – 1995. – № 1. – Ст. 3.


[Закрыть]

В Федеральном законе от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе»[44]44
  Там же. – 1996. – № 1. – Ст. 6.


[Закрыть] приводится определение государственного оборонного заказа. В соответствии со ст. 1 указанного Закона под государственным оборонным заказом понимается «правовой акт, предусматривающий поставки продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации: боевого оружия, боеприпасов, военной техники, другого военного имущества… комплектующих изделий и материалов, выполнение работ и предоставление услуг… а также экспортно-импортные поставки в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными договорами Российской Федерации».

Государственный оборонный заказ – это лишь вид государственного заказа, имеющий глубокую специфику, связанную с областью его применения. В связи с этим использование понятия государственного оборонного заказа в качестве универсального для любых видов государственного (муниципального) заказа не представляется возможным.

Законодательное определение государственного (муниципального) заказа содержалось в первоначальной редакции Бюджетного кодекса РФ[45]45
  Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // СЗ РФ. – 1998. – № 31. – Ст. 3823.


[Закрыть] (далее – БК РФ), вступившей в силу 1 января 2000 г. Согласно п. 4 ст. 72 БК РФ (пункт утратил силу) под государственным или муниципальным заказом понималась «совокупность заключенных государственных или муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета».[46]46
  Исходя из указанного определения государственного (муниципального) заказа, представляется спорной точка зрения Л.В. Андреевой, по мнению которой «Бюджетный кодекс РФ в первоначальной редакции рассматривал государственный заказ в качестве обобщенной потребности государства в соответствующих товарах, работах, услугах, финансируемых за счет бюджетных средств» (Андреева Л.В. Указ. соч. – С. 71).


[Закрыть]

Совокупность заключаемых договоров не может рассматриваться в качестве государственного (муниципального) заказа. Е.П. Губин, в частности, отмечает: «Необходимо… учитывать, что совокупность заключенных государственных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг представляет собой, с одной стороны, правовую форму опосредования отношений, вытекающих из государственного заказа, а с другой – частноправовое средство, используемое государством при регулировании рыночной экономики»[47]47
  Губин Е.П. Указ. соч. – С. 204—205.


[Закрыть]. По мнению Т.В. Файберг, определение заказа как совокупности контрактов сужает круг бюджетных отношений, включаемых в понятие «заказ».[48]48
  Файберг Т.В. Государственный (муниципальный) заказ как форма организации бюджетного финансирования: дис. … канд. экон. наук. – Иркутск, 2006. – С. 40.


[Закрыть]

Стоит заметить, что понимание государственного заказа как государственного контракта или совокупности контрактов встречается в зарубежном законодательстве. Так, например, согласно ст. 5 Федерального закона Швейцарии о государственных закупках от 16 декабря 1994 г. (по состоянию на 12 декабря 2000 г.) под «заказом на поставку товаров», «заказом на предоставление услуг», «заказом на строительные работы» понимается соответствующий «контракт между заказчиком и участником тендера»[49]49
  Международный прокьюремент / В. Малочко, Т. Уилсон и др. – М., 2003. – С. 193.


[Закрыть]. В соответствии с абз.1 §99 Закона Германии против ограничения конкуренции от 26 августа 1998 г. государственные заказы определяются как «платные договоры между государственными заказчиками и предприятиями, предметом которых являются поставки, строительные работы или услуги, а также процедура тендера, в результате которой должны быть заключены договоры на предоставление услуг».[50]50
  Международный прокьюремент / В. Малочко, Т. Уилсон и др. – М., 2003. – С. 282, 295.


[Закрыть]

В связи с принятием Федерального закона от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ[51]51
  Федеральный закон от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ. – 2006. – № 6. – Ст. 636.


[Закрыть] статья 72 БК РФ была изложена в новой редакции, которая уже не содержала определения государственного (муниципального) заказа.

Вопросам государственного (муниципального) заказа до недавнего времени были посвящены многие законодательные акты субъектов РФ.

До вступления в силу Закона № 94-ФЗ размещение региональных и муниципальных заказов осуществлялось в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, большинство из которых не только содержали в себе отличные друг от друга механизмы размещения государственных (муниципальных) заказов, но также оперировали разными категориями, терминами.

Государственный (муниципальный) заказ на местном уровне понимался по-разному. Как отмечает В.Е. Белов, зачастую принимаемые правовые акты полностью копировали уже существующие, при этом появлялись новые термины и определения, что не только не добавляло ясности в процесс правового регулирования, а, наоборот, еще больше усложняло его.[52]52
  Белов В.Е. Правовое регулирование размещения государственных заказов // Право и экономика. – 2005. – № 2; СПС «КонсультантПлюс». – Абз. 34.


[Закрыть]

Так, под государственным заказом на региональном уровне понимались «государственный контракт на поставку продукции»[53]53
  Статья 1 Закона г. Москвы от 15 мая 2002 г. № 26 «О городском государственном заказе» (утратил силу) // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть], «совокупность заключенных государственных контрактов»[54]54
  Статья 1 Закона Республики Хакасия от 25 ноября 2002 г. № 63 «О государственном заказе Республики Хакасия» (утратил силу) // СПС «Консультант-Плюс». При этом в той же статье Закона, наряду с определением «государственного заказа Республики Хакасия», давалось отдельное определение «заказа на закупку продукции для республиканских государственных нужд», под которым понимался «совокупный объем продукции, определяемый государственным заказчиком в соответствии с требованиями настоящего Закона».


[Закрыть], «потребность в конкретных видах продукции»[55]55
  Статья 1 Закона Воронежской области от 5 января 1996 г. № 40-З «Об областном (региональном) государственном заказе (утратил силу) // СПС «КонсультантПлюс». В этом Законе также давалось определение «государственного заказа на областные нужды» и «областного госзаказа». Под последним при этом понималось «задание администрации Воронежской области государственным заказчикам и исполнителям, предприятиям и организациям независимо от форм собственности на поставку продукции, выполнение работ и услуг, на условиях конкурсов и договоров (контрактов)».


[Закрыть], «поставка продукции»[56]56
  Статья 1 Закона Кемеровской области от 21 мая 1998 г. № 14-ОЗ «Об областном государственном заказе Кемеровской области» (утратил силу) // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть], «форма удовлетворения нужд»[57]57
  Статья 2 Закона Нижегородской области от 29 июля 2004 г. № 89-З «О формировании и исполнении государственного заказа Нижегородской области» (утратил силу) // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть], «государственные нужды»[58]58
  Статья 2 Закона Ярославской области от 30 сентября 1996 г. № 14-З «О государственном заказе Ярославской области» (утратил силу) // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть] и проч.

Обращает на себя внимание особое правовое регулирование в субъектах Российской Федерации (до принятия Федерального закона № 94-ФЗ) отдельных видов государственного (муниципального) заказа, прежде всего социального заказа. Как и в случае в целом с государственным (муниципальным) заказом, нормативное регулирование социального заказа в субъектах Российской Федерации не отличалось единообразием, в том числе в терминологии. Так, под государственным социальным заказом в разных субъектах Российской Федерации понимались «способ удовлетворения социальных нужд… путем заключения государственных контрактов»[59]59
  Статья 2 Закона Республики Карелия от 24 декабря 2001 г. № 558-ЗРК «О государственных социальных заказах в Республике Карелия» (утратил силу) // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть], «задание на производство определенных видов продукции… с целью гарантированного удовлетворения первоочередных потребностей населения»[60]60
  Статья 1 Закона Чувашской ССР от 28 июня 1991 г. «О республиканском социальном заказе» (утратил силу) // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть], «совокупность заключенных государственных контрактов» на поставку продукции, связанной с реализацией социальной политики[61]61
  Статья 2 Закона Пермской области от 6 октября 2000 г. № 1141-166 «О государственном социальном заказе в Пермской области» (утратил силу) // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть], «поручение администрации области на выполнение мероприятий государственной социальной программы или отдельных социально значимых мероприятий»[62]62
  Статья 2 Закона Иркутской области от 11 июня 1999 г. № 33-ОЗ «О государственном социальном заказе Иркутской области» (утратил силу) // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть] и проч.

Спустя некоторое время после принятия Закона о размещении заказов утратили силу местные законы, регулирующие отношения в этой сфере. Единым стало понимание государственного (муниципального) заказа как «совокупности заключенных муниципальных и государственных контрактов», закрепленное в ст. 72 БК РФ. Однако, как мы уже отметили, с изменением редакции указанной статьи пропало и определение государственного заказа. В связи с этим представляется как минимум спорной точка зрения А.А. Демина, согласно которой категория «государственный заказ» в современной российской практике чаще используется как юридический термин.[63]63
  Демин А.А. Указ. дис. – С. 70.


[Закрыть]

Заметим, что в российском законодательстве нет определения и муниципального заказа. В то же время, по мнению ФАС Центрального округа, «понятие муниципального заказа дано ст. 33 ФЗ от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[64]64
  Закон утратил силу с 1 января 2009 г. в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2003. – № 40. – Ст. 3822.


[Закрыть], где оно определено как выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств».[65]65
  Постановление ФАС Центрального округа от 15 июня 2005 г. № А14-14307-2004/435/18 // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть]

Эти выводы суда представляются спорными, поскольку ст. 33 указанного Закона, по нашему мнению, давала не определение муниципального заказа, а указывала на возможность органов местного самоуправления выступать в качестве заказчиков при заключении соответствующих контрактов.

Среди ученых не наблюдается единства во взглядах относительно понимания государственного (муниципального) заказа. Как отмечает Л.В. Андреева, в экономической и юридической литературе термин «заказ, государственный заказ» употребляется в различных значениях – и как государственный контракт, и как поставка товаров, и как совокупная потребность государства в товарах, работах, услугах.[66]66
  Андреева Л.В. Указ. соч. – С. 71.


[Закрыть]

П.С. Тарабаев полагает, что «федеральным государственным заказом является управленческий акт федерального органа исполнительной власти, адресованный государственным заказчикам, предусматривающий необходимость заключения определенных государственных контрактов и иных гражданско-правовых договоров для обеспечения нужд Российской Федерации в товарах, работах, услугах, с учетом выделенных на эти цели средств федерального бюджета». При этом автор предлагает различать понятия «государственный заказ» и «размещенный государственный заказ». «Второе понятие можно определить как совокупность государственных контрактов и… иных гражданско-правовых договоров».[67]67
  См.: Тарабаев П.С. Гражданско-правовое регулирование поставки товаров для федеральных государственных нужд: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Екатеринбург, 2009. – С. 12.


[Закрыть]

В.А. Щербаков понимает под государственным и муниципальным заказом «распорядительный акт государственного или муниципального органа, устанавливающий объемы выделенных государственных или муниципальных средств, виды и количество товаров, работ и/или услуг, а также сроки и другие условия, связанные с удовлетворением соответствующих государственных или муниципальных нужд».[68]68
  Щербаков В.А. Гражданско-правовое регулирование размещения государственных и муниципальных заказов в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2009. – С. 8.


[Закрыть]

О государственном заказе как об «организационном акте» пишет Л.В. Горбунова: «Государственный заказ на поставку продовольствия более правильно рассматривать не в качестве оферты, а как исходящее от государства поручение обеспечить поставку сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в интересах соответствующего публично-правового образования на условиях и в порядке, установленных таким заказом и действующим законодательством».[69]69
  Горбунова Л.В. Указ. дис. – С. 9.


[Закрыть]

Представляется, что государственный (муниципальный) заказ не стоит отождествлять с управленческим (распорядительным, организационным) актом, «поручением». Как указывает Е.П. Губин, государственный заказ не является административно-плановым актом, обязательным к исполнению участниками рынка, в связи с чем его следует рассматривать как инструмент государственного регулирования, составной элемент процесса рыночного планирования[70]70
  Губин Е.П. Указ. соч. – С. 207.


[Закрыть]. Государственный заказ советского периода можно было рассматривать в качестве управленческого акта, имеющего обязательную силу не только для государственного заказчика (соответствующего органа управления), но и для поставщика (предприятия). Госзаказ был ограничен субъектами-исполнителями и размещался в соответствии с утвержденными планами. Сторонам нечего было согласовывать, а свою волю заключить между собой договор они могли выражать путем обоюдного молчания. Уклонение адресатов от заключения договора считалось административным правонарушением, влекущим уплату штрафа в доход государства[71]71
  См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. – Кн. 1. – М., 2001. – С. 154.


[Закрыть]. При этом, как отмечалось в литературе того периода, лишь «в идеале» государственные заказы могли размещаться на конкурсной основе.[72]72
  Губин Е.П., Шерстобитов А.Е. Идея и реальность госзаказа // Политическое образование. – 1989. – № 7. – С. 52; Медведев Д.А. Проблемы реализации гражданской правосубъектности государственного предприятия: дис. … канд. юрид. наук. – Ленинград, 1990. – С. 134.


[Закрыть]

В настоящее время поставщик должен «принять»[73]73
  «Государственный контракт заключается на основании принятого исполнителем заказа на поставку товаров для государственных нужд (государственного заказа)» (Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. – Кн. 2. – М., 2002. – С. 117).


[Закрыть] заказ, для того чтобы быть связанным соответствующими обязательствами. По общему правилу, поставщик по своей воле может не вступить в гражданско-правовые отношения с государственным (муниципальным) заказчиком (не участвовать в торгах, не заключать контракт и т. д., п. 2 ст. 1 Гражданского кодекса РФ[74]74
  Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. – 1994. – № 32. – Ст. 3301.


[Закрыть]), что соответствует рыночным отношениям, но противоречит принципам плановой экономики советского периода.

Исходя из этого, можно констатировать своего рода «преобразование» государственного (муниципального) заказа как прямого (административного) средства в косвенное (экономическое) средство государственного регулирования[75]75
  См.: Шевченко Л.И., Гредин Г.Н. Госзаказ в системе государственного регулирования экономики. – Кемерово, 1999. – С. 45.


[Закрыть]. Как отмечает А.П. Алехин, государственный заказ в современных условиях – это гибкий и своеобразный инструмент государственного регулирования, не противоречащий рыночным отношениям.[76]76
  Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. учеб. – М., 2001. – С. 383.


[Закрыть]

Таким образом, государственный (муниципальный) заказ в рыночных условиях хозяйствования является косвенным (экономическим) средством государственного регулирования экономики.

Вместе с этим есть определенная логика в понимании государственного заказа как задания для государственного заказчика[77]77
  В Толковом словаре русского языка «заказ» рассматривается в качестве «поручения кому-нибудь изготовить, сделать что-нибудь» (см.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. – М., 1997. – С. 206). Ученые-экономисты определяют госзаказ как «поручение государства различным организациям на производство товаров или услуг, необходимых для осуществления государственных функций и исполнения международных обязательств» (Давлетшина Л.М. Указ. дис. – С. 48), как «задание органов государственной (муниципальной) власти и управления на закупку товаров, работ и услуг для удовлетворения государственных (муниципальных) нужд на контрактной основе с поставщиками и подрядчиками» (Файберг Т.В. Указ. дис. – С. 43) и т. п.


[Закрыть]. Л.И. Шевченко, в частности, отмечает, что государственный заказ может быть «заданием», но только по отношению к государственному предприятию, функционирующему на публично-правовой основе[78]78
  Согласно п. 2 ст. 527 ГК РФ заключение государственного или муниципального контракта является обязательным для поставщика (исполнителя) лишь в случаях, установленных законом, и при условии, что государственным или муниципальным заказчиком будут возмещены все убытки, которые могут быть причинены поставщику (исполнителю) в связи с выполнением государственного или муниципального контракта (Гражданский кодекс Российской Федерации (часть в т о р а я) о т 2 6 я н в а р я 1 9 9 6 г. № 1 4 – Ф З / / С З Р Ф. – 1 9 9 6. – № 5. – С т. 410.). Условие о возмещении убытков не применяется к казенным предприятиям (п. 3 ст. 527 ГК РФ). Действующим законодательством предусмотрены случаи выдачи «обязательных» государственных заказов, от принятия которых поставщики не вправе отказаться. Такими поставщиками, в частности, могут быть казенные предприятия, поставщики, занимающие доминирующее положение на рынке, и др. Так, например, в соответствии с п. 2 ст. 20 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» собственник имущества казенного предприятия вправе доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (СЗ РФ. – 2002. – № 48. – Ст. 4746). Согласно п. 4 ст. 9 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. «О государственном материальном резерве» поставщики, занимающие доминирующее положение на товарном рынке, а также предприятия, в объеме производства которых государственный оборонный заказ превышает 70%, не вправе отказаться от заключения государственных контрактов (договоров) на поставку материальных ценностей в государственный резерв.


[Закрыть]. В этом случае, отмечает автор, «правительство должно четко определить состав государственных органов – заказчиков, обязанных обеспечить квалифицированное руководство такими предприятиями с возможной перспективой субсидиарной ответственности за последствия принимаемых ими решений»[79]79
  Шевченко Л.И. Проблемы формирования договорных отношений поставки в условиях становления в Российской Федерации рыночной экономики: дис. … докт. юрид. наук. – Кемерово, 2001. – С. 56, 57.


[Закрыть]. На обязательность государственного заказа для одних субъектов (государственных заказчиков) и его необязательность для других (поставщиков и покупателей) указывает также Е.П. Губин[80]80
  См.: Губин Е.П. Указ. соч. – С. 204.


[Закрыть], И.В. Дойников[81]81
  См.: Дойников И.В. Государственное предпринимательство: учебник. – М., 2000. – С. 174.


[Закрыть] и др.

Н.Н. Цикорев и А.И. Колосов рассматривают государственный (муниципальный) заказ в широком и узком смыслах. «В широком смысле… это обобщенная потребность органов государственной власти (местного самоуправления) в товарах, работах, услугах. В узком смысле, применительно к государственным закупкам, это документ, входящий в состав конкурсной документации, в котором определены наименования закупаемых товаров, работ, услуг; требования к этим товарам, работам, услугам; объемы, сроки и условия поставки (выполнения)».[82]82
  Цикорев Н.Н., Колосов А.И. Указ. соч. – С. 16.


[Закрыть]

Таким образом, указанные авторы под государственным (муниципальным) заказом в широком смысле понимают государственные (муниципальные) нужды, а в узком смысле – извещение о проведении конкурса.[83]83
  Видимо, в связи с тем, что статья была написана авторами до вступления в силу Закона № 94-ФЗ, речь идет только о «документе, входящем в состав конкурсной документации» («выпали» аукцион и запрос котировок).


[Закрыть]

Можно ли обобщенные потребности (нужды) публично-правовых образований и их органов рассматривать в качестве государственного заказа? Пожалуй, нет.

Государственный (муниципальный) заказ – это инструмент удовлетворения государственных (муниципальных) нужд. Другими словами, заказ по времени своего возникновения следует за нуждами, а не возникает вместе с ними. Лишь некоторые из государственных (муниципальных) нужд «формируются» в установленном порядке в заказ и становятся «обеспечиваемыми» за счет средств соответствующего бюджета или внебюджетных источников финансирования. Таким образом, потребности публично-правового образования, формируемые в установленном порядке, можно рассматривать в качестве государственного (муниципального) заказа.

Понимание заказа как «потребности» встречается и в иных работах.[84]84
  См.: Белов В.Е. Участие Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в отношениях, связанных с государственными заказами: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2006. – С. 6; Гребенщикова Я.Б. Указ. автореф. – С. 8; Гуцелюк Е.Ф. Применение лотовой закупки при расходовании бюджетных средств // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. – 2008. – № 11. – С. 76; и др.


[Закрыть]

Полагаем, что извещение о проведении конкурса (аукциона, запроса котировок) также нельзя рассматривать в качестве государственного (муниципального) заказа. Указанный документ оформляет уже сформированный заказ. К тому же отсутствие извещения (например, при размещении заказа у единственного поставщика) не говорит об отсутствии самого заказа. Можно лишь утверждать, что во многих случаях размещение заказа предполагает составление извещения, которое, по общему правилу, конкретизирует (детализирует) предмет государственного (муниципального) заказа.

В узком и широком смысле рассматривают государственный заказ также Лопатников В.С., Соколова И.П., Тажетдинов С.Р. В узком смысле слова авторы понимают под государственным заказом «определение государственным заказчиком конкретного поставщика на поставку товара для государственных нужд и подписание с ним контракта». В широком – «отношения между государственной властью и бизнесом, между всем обществом и государственными органами по поводу обеспечения жизнедеятельности всех ее членов».[85]85
  Лопатников В.С., Соколова И.П., Тажетдинов С.Р. Указ. соч. – С. 101.


[Закрыть]

В данном случае под заказом в узком смысле слова понимается скорее размещение заказа[86]86
  Согласно ст. 5 Закона № 94-ФЗ «под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов…».


[Закрыть], а не собственно заказ, а широкий смысл государственного заказа вовсе напоминает такую правовую категорию, как источник права (в материальном смысле).[87]87
  «Источником предпринимательского права в материальном (содержательном) смысле является вся сумма человеческого опыта, накопленного в сфере предпринимательства и отраженного в многочисленных учениях, науках, доктринах» (Предпринимательское право Российской Федерации / отв. ред. Е.П. Губин, П.Г. Лахно. – М., 2003. – С. 77).


[Закрыть]

Т.А. Московец считает, что «под государственным заказом следует понимать механизм, в том числе совокупность нормативных правовых и иных актов, предусматривающий поставки продукции, выполнение работ и предоставление услуг для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны, а также для реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация».[88]88
  Московец Т.А. О правовом понятии государственного оборонного заказа // Российский военно-правовой сборник № 9: Военное право в XXI в. – 2007 // СПС «КонсультантПлюс». – Абз. 27.


[Закрыть]

Указанное определение (заметим, автор дает определение именно государственному заказу, а не государственному оборонному заказу) представляется спорным. Вряд ли можно считать удачным включение «совокупности нормативных правовых и иных актов» в состав «механизма»[89]89
  Под механизмом следует понимать внутреннее устройство (систему звеньев), последовательность состояний, процессов, определяющих какое-нибудь действие, явление (см.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. – М., 1997. – С. 354); совокупность средств и методов, связанных алгоритмом решения соответствующей проблемы (задачи) (ст. 3 Модельного закона об инновационно-инвестиционной инфраструктуре, принят в г. Санкт-Петербурге 8 июня 1997 г. постановлением 9—11 на 9-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ // СПС «КонсультантПлюс»). Под экономическим механизмом понимается совокупность методов и средств воздействия на экономические процессы (Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. – 2006 // СПС «КонсультантПлюс»).


[Закрыть], предусматривающего поставки продукции для государственных нужд. Составными частями механизма являются средства и методы (звенья), служащие выполнению определенной задачи. Совокупность же документов сложно назвать методом или средством. Нормативные правовые и «иные» акты могут устанавливать закупочный механизм, но не составлять его содержание.

Встречаются в литературе и иные определения государственного заказа.

Авторы «Современного экономического словаря» понимают под государственным заказом «выдаваемый государственными органами и оплачиваемый из средств государственного бюджета заказ на изготовление продукции, выпуск товаров, проведение работ, в которых заинтересовано государство. Такой заказ может выполняться не только государственными, но и другими предприятиями. Заказ обычно выдается на конкурсной основе».[90]90
  Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Указ. электронный словарь.


[Закрыть]

В.С. Гладков пишет о государственном заказе как методе управления. В связи с этим под госзаказом предлагается понимать «совокупность приемов и способов субординационного и координационного воздействия на поведение субъектов экономической деятельности, реализация которых опосредуется образованным системным взаимодействием институциональных… и функциональных… элементов административно-правового механизма, обеспечивающего формирование и удовлетворение потребностей государства в товарах, работах и услугах путем реализации всей совокупности функций управления».[91]91
  Гладков В.С. Указ. дис. – С. 8, 9.


[Закрыть]

В.В. Кикавец определяет государственный заказ как «реализуемый в целях обеспечения государственных нужд сложный и непрерывный процесс, состоящий из совокупности этапов: прогнозирования, планирования и формирования, размещения, исполнения и контроля».[92]92
  Кикавец В.В. Государственный заказ или государственные закупки: неопределенность понятий и целей – основная причина правовых коллизий сферы государственного заказа в Российской Федерации // СПС «Консультант-Плюс». – Абз. 167.


[Закрыть]

Асаул А.Н., Грахов В.П. и другие авторы государственный заказ рассматривают в том числе как «перечень товаров, работ и услуг, планируемых к закупке за счет бюджетных средств».[93]93
  См.: Асаул А.Н., Грахов В.П., Кощеев В.А., Чибисов В.Е. Теория и практика организации и проведения подрядных торгов в регионе / под ред. докт. экон. наук, проф. А.Н. Асаула. – СПб., 2005. (цит. по: Файберг Т.В. Указ. дис. – С. 39, 194).


[Закрыть]

Встречаются в научной литературе и весьма оригинальные определения государственного заказа. Так, В.И. Кузнецов понимает под государственным заказом «публично-правовой институт реализации Конституции, законов и функций Российского государства, в части удовлетворения государственных нужд посредством специального административного режима отношений между государством и субъектами частного права, регулируемого материальными и процессуальными нормами конституционного, административного, бюджетного и гражданского права»[94]94
  Кузнецов В.И. Правовое регулирование института государственного заказа: дис. … канд. юрид. наук. – М., 2005. – С. 16, 17.


[Закрыть]. Как ни странно, приведенное определение воспринимается некоторыми молодыми учеными в качестве «наиболее полного и объемного».[95]95
  См.: Кикавец В.В. Указ. соч. – Абз. 72.


[Закрыть]

Отдельно от государственного рассматривается в литературе социальный заказ, под которым, в частности, понимают «систему мероприятий, направленных на реализацию социальных программ федерального, регионального или местного значения и финансируемых за счет средств соответствующего бюджета».[96]96
  Кумаритова А.А. Социальный заказ для государственных и муниципальных нужд как форма взаимодействия государства и неправительственных некоммерческих организаций // Законодательство и экономика. – 2006. – № 8; СПС «КонсультантПлюс». – Абз. 33.


[Закрыть]

Пожалуй, стоит признать излишним стремление некоторых юристов установить особое правовое регулирование социального заказа. Вряд ли специфика указанного вида государственного (муниципального) заказа является достаточной для его особого законодательного регулирования и, в том числе, установления отдельного «легального» определения социального заказа[97]97
  Как отмечает А.А. Кумаритова, в различных проектах федерального закона о государственном социальном заказе давались его определения как «механизма реализации задач, направленных на решение социально значимых проблем межгосударственного, федерального, регионального уровня и уровня местного самоуправления, определяемых социальными программами» или «поручения государства на выполнение мероприятий и мер, направленных на решение приоритетных социально значимых проблем межгосударственного, федерального и (или) регионального уровней» (см.: Кумаритова А.А. Указ. соч. – Абз. 41).


[Закрыть]. Стоит признать, что многочисленные государственные (муниципальные) задачи, в том числе и в социальной сфере, не просто возможно, но и следует решать в рамках общего механизма размещения государственного (муниципального) заказа.