Текст книги "Система права денежного обращения как подотрасли финансового права Российской Федерации. Монография"

Говоря о предмете права денежного обращения профессор И. И. Кучеров справедливо предлагает обратиться к вопросу о соотношении права денежного обращения и валютного права[57]57
  Кучеров И. И. Права денежного обращения: курс лекций. С. 87.


[Закрыть]. Однако первоначально предлагается вернуться к юридической природе денег, сформулированной Г. Хартманом, который утверждал, что «денежное регулирование имеет своим объектом вещи, которые обладают способностью служить эквивалентом всех других хозяйственных благ и в силу этого фактически… служат средством накопления и обращения имущественных ценностей, к которым относятся не только знаки, снабженные платежною силою по закону, но и банкноты, а также иностранная валюта, фактически обращающаяся в стране»[58]58
  Цит. по: Лунц Л. А. Деньги и денежные обязательства в гражданском праве. М., 1999. С. 31–32.


[Закрыть].

Профессор Р. О. Халфина при рассмотрении системы финансового права отмечала, что правовые нормы, определяющие порядок совершения валютных операций, следует рассматривать в неразрывной связи с нормами, составляющими правовое регулирование денежного обращения[59]59
  Халфина Р. О. К вопросу о предмете и системе советского финансового права // Вопросы советского административного и финансового права. М., 1952. С. 213.


[Закрыть].

Следовательно, обе правовые сферы можно отнести к предмету финансового права, однако остается разобраться, как они соотносятся между собой. Так, профессор Н. М. Казанцев отмечает: «Деньги являются результатом, формой и следствием суверенитета и юрисдикции государства. Будучи созданы государством, они приобретают самостоятельную жизнь и перестают быть декретными деньгами через свободное обращение и котировку своей стоимости на валютных рынках»[60]60
  Институты финансового права / под ред. д-ра юрид. наук, проф. Н. М. Казанцева. М.: ИзиСП; ИД «Юриспруденция», 2009. С. 39.


[Закрыть].

В свою очередь в качестве целей валютного регулирования провозглашается обеспечение устойчивости национальной валюты. Такая устойчивость национальной валюты может быть обусловлена многочисленными факторами, включая такие, как эмиссия наличных денежных средств, а также безналичных денег, законность оборота национальной и иностранной валюты.

В этой связи следует согласиться с высказыванием профессора Н. М. Артемова, который отмечает, что «совмещение рассматриваемых институтов возможно на основании общности предмета их правового регулирования, поскольку институт денежного обращения, и валютное право регулируют общественные отношения, связанные с обращением денег: в первом случае – денег в форме национальной валюты, а во втором – валюты иностранных государств»[61]61
  Артемов Н. М. К вопросу о конвертируемости российского рубля // Материалы международной научно-практической конференции «Государство и право: вызовы XXI века» (Кутафинские чтения): тезисы докладов по кафедре финансового права и бухгалтерского учета. М., 2009. С. 18.


[Закрыть].

Таким образом, с учетом мнений, сложившихся в науке финансового права, предлагается следующее определение предмета права денежного обращения: общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, направленные на организацию наличного и безналичного денежного обращения, выраженного в национальной и иностранной валюте, включая эмиссию денежных средств, в целях обеспечения бесперебойного функционирования и реализации общесоциальных задач и функций государства и муниципальных образований.

Особенностью отношений, составляющих предмет права денежного обращения, является то, что они:

– складываются в процессе осуществления финансовой деятельности государства, муниципальных образований, финансово-кредитных учреждений;

– представляют собой плановую деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и финансово-кредитных учреждений, наделенных властными полномочиями по отношению к другим участникам;

– ограничены организацией процесса движения денежных средств.

Общеизвестно, что метод правового регулирования определяется посредством предмета регулирования подотрасли.

В свою очередь, методом признается совокупность приемов и способов, с помощью которых осуществляется правовое регулирование общественных отношений.

Поскольку право денежного обращения рассматривается в качестве правового элемента отрасли финансового права, то метод права денежного обращения должен быть схож с методом финансового права. Следовательно, метод права денежного обращения – это метод властных предписаний обремененных имущественными отношениями, т. е. которые возникают вокруг и по поводу реализации властно-имущественных отношений.

Здесь можно только отметить, что в сегодняшней действительности трудно найти отрасль, подотрасль либо институт права, в котором в «чистом» виде присутствовали бы нормы императивного или исключительно диспозитивного характера. В связи с чем при определении метода правового регулирования остается говорить лишь о преимуществе той или иной характеристики метода регулирования.

В праве денежного обращения преимущественно превалируют нормы императивные, определяемые неравенством сторон рассматриваемых отношений, имеющих имущественный характер.

Система права нами не выделена в отдельный элемент для определения самостоятельности подотрасли, однако отметим, что любая подотрасль имеет свою структуру, элементами которой являются институты и подинституты.

Относительно системы подотрасли права денежного обращения можно говорить, что она представляет собой доктринально обоснованную группировку финансово-правовых норм, регулирующих порядок организации денежного обращения. В рамках предлагаемой подотрасли нами выделяются нормы, входящие как в предмет правового регулирования Общей, так и Особенной частей, поскольку в составе самой подотрасли присутствуют нормы, определяющие общие положения, а также нормы, регламентирующие отдельные институты подотрасли права денежного обращения. Итак, назовем весь спектр норм, включаемых нами в состав Общей и Особенной частей подотрасли.

В Общую часть включены нормы, закрепляющие: категориальный аппарат; принципы построения денежной системы; формы и методы регулирования отношений, связанных с обращением национальной и иностранной валют; виды, формы и методы финансового контроля за оборотом наличных и безналичных денежных средств; правила установления валютных курсов; правовой статус субъектов денежного обращения; ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации в сфере денежного обращения.

В структуру Особенной части предлагается включить следующие институты: наличного денежного обращения, безналичного денежного обращения и валютного регулирования.

Институт наличного денежного обращения включает в себя нормы, которые регулируют общественные отношения, возникающие в процессе эмиссии наличных денежных знаков, их обращения и порядка изъятия из обращения.

Под институтом безналичного денежного обращения понимается совокупность норм, устанавливающих порядок выпуска в обращение безналичных денежных средств, правила осуществления и формы безналичных расчетов, включая электронные деньги.

Институт валютного регулирования образует финансово-правовые нормы, закрепляющие понятие валютного режима, порядок осуществления валютных операций и валютный контроль, а также полномочия органов и агентов валютного контроля.

И наконец, необходимым условием при формировании новой подотрасли права является наличие сформировавшейся нормативной правовой базы, которая является основой правового регулирования общественных отношений, входящих в предмет права денежного обращения.

Основы правового регулирования денежного обращения в первую очередь заложены в Конституции РФ. Так, например, нормы Конституции закрепляют право денежной эмиссии за Российской Федерацией, устанавливают наименование денежной единицы РФ и возлагают обязанность по ее защите на Центральный банк РФ. Конституция РФ также возлагает обязанность по обеспечению проведения в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики на Правительство Российской Федерации. В соответствии со ст. 106 Конституции РФ принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации признаются составной частью ее правовой системы[62]62
  См.: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.10.2003 № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 12.


[Закрыть]. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации также признаются источником права денежного обращения. К этой группе норм можно отнести статьи соглашения Международного валютного Фонда, принятые на международной валютно-финансовой конференции Организации Объединенных Наций в Бреттон-Вудсе, штат Нью-Хэмпшир (США) 22.07.1944, в которых содержатся базовые принципы построения международной валютно-финансовой системы и обязательства, принятые государствами-членами в отношении своего валютного режима. (Статьи соглашения были подписаны Российской Федерацией 01.06.1992[63]63
  См.: Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 22.05.1992 № 2815-1 «О вступлении Российской Федерации в Международный Валютный Фонд, Международный Банк Реконструкции и Развития и Международную Ассоциацию Развития» // Ведомости СНД и ВС СССР. 1992. № 22. Ст. 1180.


[Закрыть])

Сюда можно отнести и другие международные договоры Российской Федерации. Например, Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма от 10.01.2000[64]64
  Бюллетень международных договоров. 2003. № 5.


[Закрыть], в соответствии с которой Российская Федерация приняла на себя обязательства по выявлению и отслеживанию физического перемещения наличных денежных средств через свою границу в целях выявления источников финансирования международного терроризма.

Огромное значение в вопросах правового регулирования денежного обращения приобретают нормы таких федеральных законов, как: Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», в котором определены полномочия Банка России по эмиссии наличных денег, организации наличного денежного обращения, установление правил проведения расчетов, а также полномочия по проведению кредитно-денежной политики; Федеральный закон «О валютном регулировании и валютном контроле», который закрепляет принципы валютного регулирования и валютного контроля, правила осуществления валютных операций резидентами и нерезидентами на территории Российской Федерации, определяет основы валютного контроля, а также содержит ряд иных положений, касающихся вопросов валютного регулирования в Российской Федерации.

Кроме того, организация налично-денежного обращения происходит на основании норм иных федеральных законов, например Гражданского кодекса РФ, Налогового кодекса РФ[65]65
  Часть первая от 31.07.1998 № 146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824; Часть вторая от 05.08.2000 № 117-ФЗ // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.


[Закрыть] и Уголовного кодекса РФ[66]66
  СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.


[Закрыть], Кодекса РФ об административных правонарушениях[67]67
  СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.


[Закрыть], Федерального закона от 02.12.1990 № 396-1 «О банках и банковской деятельности»[68]68
  СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492.


[Закрыть], Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»[69]69
  СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. I). Ст. 3418.


[Закрыть], а также на основании иных законов.

В соответствии с ч. 3 ст. 80 Конституции РФ Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в том числе основные направления кредитно-денежной и валютно-финансовой политики. В рамках своих полномочий Президент имеет право издавать общеобязательные указы и распоряжения. Так, Указом

Президента Российской Федерации от 14.06.1992 № 622 «О дополнительных мерах по ограничению налично-денежного обращения»[70]70
  Российская газета. 1992. № 135.


[Закрыть] (далее – Указ о дополнительных мерах) устанавливаются общие принципы организации оборота наличных денежных средств в Российской Федерации и Указ Президента Российской Федерации от 25.07.1996 № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации»[71]71
  СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3696.


[Закрыть], включивший контроль за организацией денежного обращения в систему государственного финансового контроля.

Еще одну группу источников права денежного обращения составляют нормативные акты Правительства Российской Федерации. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 114 Конституции РФ и ст. 15 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» [72]72
  Там же. 1997. № 51. Ст. 5712.


[Закрыть] на данный орган возлагается обязанность по проведению единой кредитно-денежной политики государства, в которую входит комплекс мер государственного воздействия, направленных на повышение эффективности государственного управления в сфере денежного обращения. Помимо этого, Правительство Российской Федерации на основании действующего законодательства осуществляет валютное регулирование и валютный контроль, а также руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами. В качестве примера нормативных актов названной группы источников права денежного обращения мы можем указать постановление Правительства Российской Федерации от 06.05.2008 № 359 «О порядке осуществления наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт без применения контрольно-кассовой техники»[73]73
  Там же. 2008. № 19. Ст. 2191.


[Закрыть], устанавливающее порядок осуществления организациями и индивидуальными предпринимателями наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт без применения контрольно-кассовой техники.

Следующим источником можно назвать нормативные акты иных органов исполнительной власти. Например, Министерство финансов Российской Федерации, на основании постановления Правительства от 30.06.2004 № 329, утвердившим положение о данном органе[74]74
  См.: Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3258.


[Закрыть], осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере валютной деятельности. Помимо этого, в сфере права денежного обращения на данный орган возложены полномочия по установлению форм отчетности для организаций, утверждению методических указаний по бухгалтерскому учету и иных полномочий.

Значительное место в правовом регулировании права денежного обращения имеют нормативные акты Банка России. На основании Положения о порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России, утвержденного приказом Центрального банка Российской Федерации от 15.09.1997 № 519, Банк России вправе издавать и опубликовывать следующие виды нормативных правовых актов:

• определяющие систему правил, отнесенных к ведению Банка России;

• устанавливающие отдельные правила и вносящие изменения в действующие акты Банка России;

• закрепляющие порядок применения издаваемых Банком России положений.

Нормативные акты Банка России обязательны для исполнения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами.

Названные правовые документы позволяют засвидетельствовать, что в России сформировался достаточный массив нормативных правовых актов, несмотря на отсутствие кодификации и нахождение этой нормативной базы в разрозненном состоянии. Видится, что не требуется кодификации перечисленных финансово-правовых норм, поскольку они носят в большей степени межотраслевой характер. С проблемой разрозненности норм сталкивались ранее уже сформировавшиеся подотрасли финансового права – бюджетное и налоговое право.

Еще раз подчеркнем, что в сегодняшней правовой действительности трудно дать четкое разграничение отраслей и институтов права и невозможно говорить о существовании любой правовой отрасли в «чистом» виде и, безусловно, что в российском праве, по всей видимости, уже нет такой отрасли права, предмет регулирования которой включал бы только однородный вид общественных отношений.

Отрасли права взаимозависимы и взаимообусловлены между собой, а их разделение в большей степени носит лишь теоретический характер и применяется для выявления особенностей их правоотношений. Таким образом, говорить о разграничении отраслей права можно с доктринальной точки зрения. Ярким примером тому служат вопросы денежного обращения, которые регулируются нормами нескольких отраслей права, в частности финансового.

Таким образом, можно сделать вывод, что право денежного обращения, являясь подотраслью финансового права, представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, направленные на организацию наличного и безналичного денежного обращения, выраженного в национальной и иностранной валюте, включая эмиссию денежных средств, в целях обеспечения бесперебойного функционирования и реализации общесоциальных задач и функций государства и муниципальных образований.

Реализуя полномочия в процессе организации денежного обращения, органы государственной власти становятся участниками урегулированных нормами права денежного обращения общественных отношений, особенностями которых является:

– возникают в процессе финансовой деятельности государства (муниципальных образований);

– по поводу и в отношении денег;

– одним из участников этих правоотношений является государство, в лице уполномоченных органов, наделенных властными полномочиями;

– права и обязанности участников этих отношений урегулированы нормативным правовым актом, который предусматривает основания возникновения, изменения и прекращения указанных отношений.

Структура правоотношений в рассматриваемой подотрасли состоит из трех элементов: субъект, объект и содержание.

Выше отмечалось, что особенностью правоотношений в сфере права денежного обращения является такой их участник, как государство, наделенный властными полномочиями.

В свою очередь, субъекты правоотношений могут быть разделены на коллективных и индивидуальных. К числу коллективных субъектов относятся: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования; органы государственной власти и управления; коммерческие и некоммерческие организации. К числу индивидуальных субъектов: граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, индивидуальные предприниматели.

В зависимости от придания статуса резидента субъекты права денежного обращения могут быть разделены на резидентов и нерезидентов.

Объектом правоотношений является то, что они направлены на деятельность субъектов правоотношений.

В зависимости от характера норм складываются различные правоотношения, которые могут быть регулятивными и охранительными. Рассматриваемые правоотношения в сфере подотрасли права денежного обращения относятся к регулятивным, поскольку они решают задачу непосредственного формирования, закрепления и функционирования отношений с участием государства.

Исходя из правовой природы современных денег любые отношения в сфере права денежного обращения осуществляются при участии государства. Органы государственной власти, местного самоуправления, юридические лица, индивидуальные предприниматели и граждане обязаны соблюдать нормы и предписания, законодательно закрепленные государством, что свидетельствует о регулятивном характере правоотношений, формируемых в сфере права денежного обращения.

В то же время права и обязанности субъектов правоотношений новой подотрасли взаимообусловлены. Из чего следует, что права и интересы одной из сторон правоотношений могут быть реализованы через действия (бездействие) другой стороны. Права и обязанности сторон закреплены в нормативных правовых актах, а их соблюдение гарантируется силой принуждения со стороны государства аппарата.

Возникновение, изменение и прекращение правоотношений в сфере права денежного обращения связано с наличием юридических фактов, особенностью которых является их закрепление в законодательстве Российской Федерации.

Можно выделить следующую классификацию правоотношений в сфере права денежного обращения:

1) По выполняемым функциям – регулятивные и охранительные. Регулятивные правоотношения направлены на обеспечение реализации правомерного поведения их участников. Примерами могут служить отношения по поводу установления прав и обязанностей такого субъекта, как Банк России, в области организации наличного денежного обращения и пр.

Регулятивные отношения делятся на абсолютные и относительные:

а) в абсолютных регулятивных отношениях определен управомоченный субъект, который вправе требовать от остальных участников соблюдения своих прав и исполнения возлагаемых на них обязанностей;

б) в относительных регулятивных правоотношениях определены все участники. Примером могут служить правоотношения, возникающие в связи с репатриацией резидентами иностранной валюты и валюты Российской Федерации.

В то же время охранительные правоотношения возникают в силу неправомерного поведения участников и направлены на защиту установленного правопорядка. Например, правоотношения, связанные с применением мер ответственности за совершение правонарушений в сфере валютного регулирования:

1. По объекту правоотношений выделяют правоотношения, возникающие по поводу наличных или безналичных денежных средств, а также отношения по поводу денежных средств в национальной или иностранной валюты.

2. По характеру правовых норм, правоотношения в сфере права денежного обращения могут быть подразделены на материальные и процессуальные. Материальные правоотношения основываются на материальных нормах, которые регулируют общественные отношения напрямую. Процессуальные правоотношения возникают на основании процессуальных норм, которые устанавливают соответствующие процессуальные формы, необходимые для реализации материальных норм. Следовательно, процессуальные правоотношения можно считать производными от материальных.

3. По юридическому содержанию правоотношения в сфере права денежного обращения могут быть простыми и сложными.

4. По характеру взаимоотношений сторон – вертикальные и горизонтальные.

5. По количеству сторон – многосторонние и двусторонние.

6. Отдельным видом правоотношений в сфере права денежного обращения выделяют расчетные правоотношения, возникающие в процессе осуществления расчетов в наличной и безналичной форме, национальной и иностранной валюте, субъектами финансового права.

Таким образом, рассмотрев и представив понятие права денежного обращения и определив его место в системе отрасли финансового права, остается нераскрытым вопрос о месте данной подотрасли в системе учебного курса и науки финансового права.

Дисциплина «Финансовое право» представляет собой обоснованную систему знаний и навыков, разработанных и подобранных в соответствующей отрасли науки права для ее последующего изучения. Система учебного курса по дисциплине «Финансовое право» основывается на системе науки, которая представляет собой некую проекцию системы отрасли права в увеличенном формате. Однако из курса финансового права как учебной дисциплины мы знаем, что отнюдь не все положения, существующие в науке финансового права стали предметом изучения в рамках учебной литературы. Построение правового материала в системе учебного курса «Финансовое право» должно происходить в логической последовательности таким образом, чтобы предшествующая часть знаний служила базисом для изучения и осознания последующего материала учебного курса. Рассматривая финансовое право как учебную дисциплину можно говорить о последовательном изложении финансово-правовых норм, что позволяет грамотно и доступно подать материал, раскрыть сущность описываемых явлений и финансово-правовых норм, их назначение.

Изучение отечественной литературы позволило сделать однозначный вывод, что дореволюционные учебники по финансовому праву в отличие от нынешних работ не содержали отдельной главы, посвященной денежному обращению. Это можно было оправдать четкой регламентированностью со стороны государственного аппарата процедуры выпуска денежных средств. По словам И. В. Сталина, «…когда вместо двух основных производительных секторов, государственного и колхозного, появится один всеобъемлющий производственный сектор с правом распоряжения всей потребительской продукции страны, товарное обращение с его «денежным хозяйством» исчезнет, как ненужный элемент народного хозяйства»[75]75
  См.: Сталин И. В. Экономические проблемы социализма в СССР. М.: Госполитиздат, 1952.С. 17.


[Закрыть].

В доктрине того периода утвердилось положение, когда советская валюта позиционировалась как «самая устойчивая валюта в мире»[76]76
  См.: Гурвич М. А. Советское финансовое право: учеб. пособие. М.: Госюриздат, 1952. С. 307.


[Закрыть]. М. Л. Коган писал, что «советскую систему отличает устойчивость рубля, в основе которого лежит золотой запас и громадное количество товаров, находящихся в руках государства и реализуемых по твердым ценам»[77]77
  Советское финансовое право: учебник / под ред. Л. К. Вороновой и Н. И. Химичевой. М.: Юрид. лит., 1987. С. 430.


[Закрыть].

Такой подход привел к недооценке вопросов денежного обращения и валютного регулирования и их размещению в учебном курсе на последнем месте.

Итак, для комплексного понимания права денежного обращения в науке финансового права рассмотрение вопросов денежного обращения следует отнести к Общей части, обусловливая это тем, что деньги являются объектом финансового права, а, в свою очередь, финансы рассматриваются как экономические отношения, возникающие в процессе аккумулирования, распределения (перераспределения) и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов в целях реализации общесоциальных задач и функций государства и муниципальных образований.

Рассматривая право денежного обращения в структуре учебной дисциплины, можно говорить о его месте в Особенной части, поскольку предметом изучения финансового права являются отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности. В ходе использования такого инструмента, как деньги, возникают финансовые правоотношения, т. е. деньги являются лишь механизмом реализации норм права денежного обращения.

Представив понятие права денежного обращения как подотрасли финансового права Российской Федерации, перейдем к более подробному анализу элементов структуры подотрасли.