Текст книги "Почему у Грузии получилось"

Глава 3
Урок первый: дебюрократизация

Сокращение госаппарата

11 февраля 2004 года парламент Грузии утвердил проект реформирования исполнительной власти страны. Приоритетным направлением было названо максимальное дерегулирование, или принцип «наименьшего государства».

Нынешний главный советник премьер-министра Вато Лежава стал непосредственным участником институционального обновления. Попал он на государственную службу в марте 2004 года через Министерство инфраструктуры и развития, которое появилось в результате объединения Министерства градостроительства и Министерства транспорта и коммуникаций. Затем уже Министерство инфраструктуры и развития объединили с Министерством экономики и создали Министерство экономического развития, куда «по наследству» в качестве заместителя министра и перешел Лежава:

Сразу после революции мы все понимали, что надо создавать что-то новое, что старое не годится, и еще точно знали, что должны бороться с коррупцией. Но как делать реформы и во имя чего – было неясно. Думали, что надо создавать новую государственную структуру, но какую именно – не очень-то понимали. Мы начали что-то делать и вдруг поняли, что поскольку нет ведущей, доминирующей идеологии, то и реформы, собственно, проводить невозможно: действия, например, министров могли противоречить друг другу. То есть оба хотели делать что-то хорошее, новое и некоррупционное, но идеологически это могло быть несопоставимо. И только уже во второй половине 2004 года мы начали как-то консолидировать и кристаллизовать нашу идеологию. И Каха Бендукидзе со своей скандальной фразой «Можно продавать все, кроме совести» сыграл в этом не последнюю роль. То есть то, что у нас еще не было артикулировано, те интуитивные движения в сторону либертарианской экономики, были оформлены именно этой фразой, сыгравшей впоследствии роль идеологической платформы.

Ключевой частью реформы стало радикальное сокращение госаппарата.

К моменту прихода новой власти было совершенно очевидно, что точечными изменениями максимальных результатов добиться невозможно, требуется не просто приток свежей крови, а ее полное переливание.

Совет предыдущего президента Эдуарда Шеварднадзе, судя по всему, остался без внимания: «В беседе, после которой я объявил о своей отставке, я дал Саакашвили и государственному министру Зурабу Жвании один и тот же совет. Они не должны сразу же приступать к кадровой чистке – можно ошибиться. Все-таки на большинстве постов находятся опытные профессионалы»[43]43
   Шеварднадзе заявил: «Я никогда не прощу русских» // Newsru.com. 2003. 3 декабря (www.newsru.com/world/03dec2003/never_.html).


[Закрыть].

Все государственные структуры, все должности, все функции были пересмотрены. Размышляет Вато Лежава:

Есть такая аксиома, что бюрократия всегда находит для себя дело. Поставил стол, посадил бюрократа и не давай ему ничего, он все равно для себя что-то придумает. И через три года будет утверждать, что без него все рассыплется и будет катастрофа.

Проблема заключалась не только в разросшемся госаппарате: эффективность снижалась и за счет нечетко выстроенной структуры. В государстве накопилось столько регулирующих органов и инспекций, что, бывало, сами регуляторы не знали границ своих полномочий и перекладывали ответственность друг на друга. Нередко функции дублировались, и чаще всего это сопровождалось отсутствием какого-либо контроля.

Большие дела можно было начать только с большой чистки. Шли повсеместные аттестации, конкурсы, собеседования, увольнения, на работу брали новых людей. Общегосударственная политика, отразившаяся в проекте среднесрочного развития страны, транслировалась каждым министерством, каждым учреждением, но тон изменениям задавало Министерство экономического развития.

Михаил Иашвили, занимавшийся формированием аппарата Бендукидзе, вспоминает, что перед ним была поставлена очень простая задача: «Нужно выбрать умных людей». В итоге из почти тысячи уже работавших в нем сотрудников осталось не более полусотни. Затем по итогам серьезного отбора к ним присоединились совершенно новые люди, попавшие в министерство в том числе и прямо со студенческой скамьи. Многие сотрудники, работавшие вначале у Бендукидзе, а затем стремительно пошедшие вверх по карьерной лестнице, говорят, что сами поначалу не могли поверить, будто просто так, «с улицы», без протекции, только благодаря своему потенциалу, можно попасть на государственную службу и на ней продвигаться.

Звиад Чеишвили, например, который еще до революции проработал пять лет в Министерстве экономики, вспоминает:

Как-то вызвали меня на комиссию по повышению. Там было человек двадцать, включая министра, замминистра; почти час со мной разговаривали и решили, что надо перевести меня на ступеньку выше. Проходило время, меня не повышали, зато повышали чьих-то приятелей, родственников. Так и оставался я на том же месте почти все пять лет с зарплатой около тридцати долларов. А когда Каха стал министром экономики, я к тому времени уже из министерства ушел, но желание вернуться было. Я подал заявление, прошел тестирование, затем собеседование с самим министром, а после этого сразу начал работать. Две недели был просто консультантом, а потом меня перевели начальником департамента, дали небольшую рабочую группу, и я стал ее руководителем. Те, кто остался из прежнего состава министерства, не могли взять в толк: они меня пять лет знали, никто меня не повышал, а тут пришел и почти сразу – начальник департамента. Конечно, все думали, что Каха мой родственник, и переубедить их было невозможно.

Насколько справедливым было столь стремительное повышение? Чтобы ответить на этот вопрос, достаточно посмотреть на последовавшую карьеру Чеишвили. Получив некоторое время спустя должность советника министра по координации реформ, он затем стал главой Департамента лицензий и разрешений в Министерстве охраны окружающей среды. После этого занял пост главы Департамента развития, лесного департамента и, наконец, стал заместителем министра. Затем перешел на должность замминистра экономики, а уже после этого занялся частным бизнесом.

В Минэкономразвития с приходом Бендукидзе численность персонала сократилась в три раза, количество министерских ведомств – в два с половиной.

Бегиашвили Лили

Родилась 18 июня 1971 года.

В 1994 году окончила Тбилисский государственный университет им. Ивана Джавахишвили по направлению международного права и международных отношений. В 2001 году получила степень магистра публичной политики в Грузино-американском институте и в 2003 году – степень магистра права в юридическом колледже университета штата Иллинойс.

В дореволюционной Грузии занимала должность советника по юридическим вопросам Центральной избирательной комиссии, главы офиса юридической экспертизы юридического департамента парламента Грузии. В 2004 году была назначена на должность заместителя министра инфраструктуры и развития, а после объединения министерств – заместителя министра экономического развития. С января по август 2005 года была заместителем государственного министра по координации реформ, с сентября 2005 года по апрель 2008 года – заместитель министра сельского хозяйства.

До сентября 2009 года сотрудничала с Международной финансовой корпорацией Всемирного банка (IFC) в качестве советника по юридическим вопросам, после чего вернулась на государственную службу в качестве заместителя главы Службы доходов Министерства финансов.

Лили Бегиашвили, заместитель министра по координации реформ в 2005 году, признается:

Я до сих пор очень болезненно вспоминаю, как мы упраздняли Департамент промышленности в составе нашего министерства. Там работали очень пожилые люди, академики. Как-то неловко было их увольнять. Но в действительно рыночной экономике совершенно непонятно, чем этот департамент должен заниматься.

После того как Бегиашвили стала заместителем министра сельского хозяйства, это учреждение тоже претерпело существенные изменения. В несколько этапов численность министерства сократилась в итоге в семь раз. Бегиашвили вспоминает:

Полстраны ненавидело лично меня за то, что вместо 4374 мы оставили в министерстве 600 человек. Были такие курьезы: например, за министерством числилось стадо овец. Причем если посмотреть на цифры, то их количество из года в год уменьшалось. Ну ладно, думаю, мало ли что бывает. Но я спрашиваю тех, кто был за это ответственен: «А куда вы шерсть деваете?» Они только посмотрели на меня круглыми глазами, даже ответить ничего не могли. Мало того, что у нас овцы не размножались, а вымирали, так они еще и лысыми были!

В тбилисской мэрии теперь 800 сотрудников, а не 2500, как это было до реформы. Министерство финансов за 2004–2005 годы уменьшило численность персонала с 5342 до 3673 человек. Министерство по защите окружающей среды и природных ресурсов сократилось с более чем 5000 человек до 1700. Только в одном лесном департаменте численность персонала уменьшилась с 1694 до 673 человек.

Академическая стипендия

Кадровая чистка сама по себе вещь нейтральная, главное – правильно определить критерий, по которому она будет осуществляться. В случае, например, с дополнительными выплатами в виде академических стипендий для профессоров реформаторы хотели продолжить успешную политику обновления состава. Но со временем выяснилось, что изначально проблема была поставлена неверно, и желаемого результата полностью достичь не удалось. Вспоминает Вато Лежава:

«Мы хотели отправить на пенсию старых профессоров. Каха Бендукидзе, министр образования* и я думали, как это лучше сделать с общественной точки зрения. Думали в качестве компенсации назначить им пенсию чуть больше. Но мне это не нравилось, потому что вызывало бы эрозию государственных пенсий. Получается, мы собственноручно создали бы привилегии – сначала для академиков, потом для прокуроров, потом для военных – и вернулись бы к тому, что было. И я придумал назвать это академической стипендией, которую профессора будут получать в течение трех лет, если перестанут работать.

Моему отцу, например, пришлось уйти с работы именно таким образом, и только совсем недавно [весной 2009 года] он понял, что это был специальный трюк. Он возмущался: “Хочу видеть ту сволочь, которая все это придумала!” Я не признался.

Сейчас мы все это меняем обратно. По истечении первого трехлетнего срока мы возрастной барьер сняли. Я думаю, что эта реформа не была удачной. Правильнее было не ограничивать возраст, а вообще не признавать советское профессорство. Мы же вместо этого объявили, что степень кандидата наук приравнивается к докторской, хотя ведь знали, что все это раньше покупалось: и степени, и диссертации (именно поэтому ни Бендукидзе, ни Ломая, ни я не получали кандидатскую степень). И тем не менее законом “О высшем образовании” мы закрепили то, что профессором не может стать человек без докторской степени. Хорошего из этого ничего не получилось».

* Александр (Каха) Ломая.

Давид Чантладзе, с марта 2005 года первый заместитель министра, с 2007 по 2008 год – министр охраны окружающей среды и природных ресурсов, рассказывает:

Для начала мы попросили глав департаментов описать суть своей работы на одной странице. Именно на одной, чтобы все было очевидно, а то они любят много писать, так что ничего не понятно. Мы сказали, если больше одной страницы – не будем вообще рассматривать. После чего выяснилось, например, что некоторые департаменты де-факто вообще отсутствуют. Конечно, трудно было увольнять, но по-другому не выходило, если здоровую систему объединить с больной, то здоровая не выживет.

Лили Бегиашвили делится опытом: все увольнения и приемы на работу были записаны на камеру, чтобы в случае судебных исков не возникло проблем: «Это полностью оправдалось. Все знали, что их снимают, и они не могли ничего придумать для суда. И из трех тысяч конкурсантов в суд пошел только один, но мы все равно выиграли».

В итоге общее количество министерств было сокращено с восемнадцати до тринадцати. Восемнадцать госдепартаментов были преобразованы в подведомственные министерствам учреждения, причем общее количество подведомственных агентств и учреждений уменьшилось с пятидесяти двух до тридцати четырех, а численность сотрудников министерств и ведомств снизилась почти вдвое.

«Безусловно, в хорошо работающем обществе так делать нельзя. В этом смысле наш радикализм основан был в том числе и на осознании глубины кризиса», – замечает в связи с этим Бендукидзе.

С января 2005 года фактически началась реформа оплаты труда на государственной службе. Был установлен максимум – зарплата министра, эквивалентная 1800 долларам, и минимум – 70 долларов. Причем между этими двумя границами жестко закрепленных градаций не существует: каждый министр в своем ведомстве может устанавливать любую зарплату. Тем самым была полностью устранена неработавшая система единой тарифной сетки. В результате оптимизации численности чиновников и увеличения бюджетных поступлений[44]44
   Подробнее см. раздел «Налоговая реформа» пятой главы.


[Закрыть] в 2004–2005 годах стало возможным повысить зарплату госслужащим в пятнадцать раз.

«Если у чиновника зарплата была 20 долларов, как ему можно поручить бороться с коррупцией? Лучше, чтобы этого сотрудника не было и этих функций не было. То есть сделать аппарат меньше, повысить многократно зарплату и упразднить эти – иногда даже теоретически ненужные – функции», – поясняет Вато Лежава.

Рост зарплат сделал госсектор конкурентоспособным, что позволило привлечь квалифицированные кадры. До этого оплата труда в частном секторе в разы превосходила зарплату на госслужбе. Министр получал 63 доллара, рядовой чиновник в департаменте – 17 долларов, в то время как прожиточный минимум для мужчины трудоспособного возраста в 2004 году составлял 44 доллара. Не вызывает сомнения, что совокупный доход государственных служащих складывался не только из легальных источников.

«С 1994 года я работала в парламенте, и у нас зарплата была намного выше, чем в министерствах. Я вообще не понимала, какая у нормального человека должна была быть мотивация, чтобы идти работать в министерство», – говорит Лили Бегиашвили.

Именно силами новых людей стала возможной успешная борьба с коррупцией, красноречивым доказательством которой служат результаты национального опроса Кавказского исследовательского центра (CRCC): в 2007 году только 1 процент респондентов признались, что давали взятку за предыдущие двенадцать месяцев (для сравнения: в Армении – 8, в Азербайджане – 20 процентов)[45]45
   Georgia Human Development Report by UNDP. The Reforms and Beyond. 2008 (hdr.undp.org/en/reports/nationalreports/europethecis/georgia/NHDR– Georgia-2008.pdf).


[Закрыть].

Увидев в контрольно-пропускном пункте на грузино-турецкой границе плакат с надписью на всех языках стран-соседей и на английском: «Грузия – страна, свободная от коррупции. Добро пожаловать в Грузию!» – и на всякий случай предупреждение: «Имейте в виду, по законодательству Грузии дача взятки карается лишением свободы до 7 лет», я не удержалась от того, чтобы попросить экземпляр себе, – в России таких не встретишь.

Помимо оптимизации госаппарата произошло и качественное изменение принципов его работы в результате двух параллельных процессов. Первый был инициирован Министерством финансов, которое под воздействием Международного валютного фонда изменило горизонты бюджетного планирования. Вместо одногодичного бюджета стали использовать среднесрочное планирование на три года, что позволило представлять реформы комплексно: при ежегодном планировании угол зрения сужается, сложнее охватывать изменения целиком. Второй процесс был начат Министерством экономики, которое заставило все министерства определить для себя приоритеты. Вот как оценивает этот шаг Бендукидзе:

Это было даже отчасти смешно. Я собрал совещание из замминистров, объявил, что все должны написать документ, в котором будут сформулированы миссия министерства, будущие действия и так далее. В результате – полный ноль. Только единственное министерство написало – Министерство обороны. В рамках военной доктрины такие вещи институционализированы (сотрудничество с НАТО и другими организациями требует навыков написания стратегии).

Тогда я просто надиктовал своему заместителю Лили Бегиашвили, из каких частей должен состоять документ, и подчеркнул, что в первую очередь надо описать три самые крупные реформы, которое министерство собирается провести. Мы передали это руководителям министерств. Некоторые очень хорошо написали, например Министерство культуры. Помню, министр даже говорил, что это для них самих было очень полезно, мы, говорит, никогда в таком ракурсе не думали, текучка заедала, а тут собрались, подумали и подготовили очень интересный документ. По его словам, он сам с удовольствием его почитал.

Но было несколько министерств-«двоечников». Самым катастрофичным было положение Министерства сельского хозяйства. За год тренировки там написали четырнадцать разных версий документа. Для чего оно существует, само министерство не знало. Например, писали, что есть проблема отсутствия рынков сбыта, и при этом в целях указывали увеличение производительности. Это же бред! Если увеличивать производство, а рынков нет, – проблема усугубится.

В итоге кропотливой работы, в которую очень много сил вложил заместитель Бендукидзе Лежава, все министерства сформулировали пять приоритетов среднесрочного развития, обозначили критерии выполнения и возможные преграды для их реализации. Вся информация была собрана в рамках одного документа под названием «Основные данные и направления», который, в свою очередь, учитывался при планировании бюджета.

Министерства и раньше так или иначе готовили документы с приоритетными направлениями развития. Но, как правило, к реальной жизни эти тексты имели мало отношения. Например, программа по экономическому развитию и сокращению бедности включала шестьсот приоритетов. Как в такой ситуации можно эффективно планировать бюджет? Вспоминает Лили Бегиашвили:

Раньше, например, в парламенте могли два месяца не платить зарплату вообще. Были люди, которые и по восемь месяцев не получали денег. Все это оправдывалось дефицитным бюджетом или секвестром бюджета. Это было попросту криминальное государство. Представьте, вы – строительная компания, сделали ремонт, а вам не платят, потому что секвестр. Это же криминал!

Выработка своего рода алгоритма планирования бюджета во многом способствовала формированию единого государственного подхода. За основу был взят принцип – как можно меньше денег брать из бюджета и обосновывать все планируемые расходы.

Конечно, старые привычки иногда проявлялись, о чем рассказывает Бегиашвили:

Мы делали проект бюджета на следующий год, и ко мне подходят из какого-то агентства и говорят, что им нужно увеличить бюджет. Спрашиваю, на что. Выясняется, они намеревались купить новую машину «Нива». Смотрю, у них в прошлогоднем документе тоже «Нива» записана. Спрашиваю, что такое, зачем? А они говорят, что старая уже сломалась и что они каждый год новую покупают. Конечно же, машина за год не ломается, просто до этого никто внимания не обращал, и жили они себе спокойно.

Однако многое удалось искоренить путем пристального контроля:

На сессиях правительства по бюджетным вопросам батони[46]46
   Вежливое обращение по-грузински.


[Закрыть] Каха всегда был защитником частного бизнеса, – чтобы на него не накладывали никаких лишних сборов или налогов. Он был единственным министром, который проверял каждую цифру (еще любил считать премьер-министр). Батони Каха доставал свой большой мобильник с калькулятором и любой проект на нем просчитывал. Казалось, все уже решено, почти принят проект, но в конце поднимал голову Бендукидзе и говорил: «Там поставлена такая-то цифра. Она неверная. Вот эта правильная цифра». И начинали все заново.

Именно удар сразу по всем направлениям при реформировании госуправления (и кадровая чистка, и пересмотр принципов работы, и изменение планирования бюджета) позволил добиться реальных результатов. Сама по себе дебюрократизация практически не имеет смысла. Без всесторонней подпитки другими реформами все очень быстро (а в госаппарате особенно) возвращается на круги своя. Так, например, не состоялась административная реформа в России, заявленная практически в то же самое время – в марте 2004 года и, казалось бы, подкрепленная законом о федеральном бюджете на 2006 год: «Правительство Российской Федерации не вправе принимать решения, приводящие к увеличению в 2006 году численности федеральных госслужащих, работников учреждений и организаций бюджетной сферы, а также расходов на ее содержание»[47]47
   Федеральный закон РФ от 26.12.2005 № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год», статья 36-1.


[Закрыть].

Несмотря на бодрые правительственные сообщения и в 2006[48]48
   «Численность госслужащих в России сократилась за два года на 235 тысяч человек. Об этом сообщил сегодня руководитель аппарата правительства Сергей Нарышкин» // Официальный сайт телекомпании НТВ. 2006. 26 декабря (www.ntv.ru/novosti/100548).


[Закрыть], и в 2007[49]49
   «В чистом виде государственных гражданских служащих стало больше… Часть сотрудников перешла из государственных учреждений в территориальные органы исполнительной власти. Но в целом по стране численность служащих, выполняющих госфункции, сократилась на 235 тысяч человек». Интервью с вице-премьером Сергеем Нарышкиным: «Мы обязаны сохранить и развить то лучшее, что наработано СНГ» (Известия. 2007. 9 июля (www.izvestia.ru/person/article3105958/)).


[Закрыть] годах о сокращении численности госслужащих в России на 235 тысяч по сравнению с 2004 годом, Росстат сухо констатирует рост числа работников в федеральных органах государственной власти: в 2005 году на 138,8 тысячи, в 2006 году – еще на 61,7 тысячи. Причем такого резкого роста за год, как в 2005 году, то есть непосредственно в ходе реформы, не отмечалось в российской истории ни разу – ни в 1990-х, ни в 2000-х.

Интересно, что в 2003 году доля занятых в секторе госуправления, обороны и соцобеспечения в России и Грузии была одинаковой – 5 процентов, но к 2007 году в Грузии этот показатель снизился до 3,8 процента, а в России вырос до 5,3 процента и еще быстрее стал увеличиваться в дальнейшем (см. график).

Занятость в секторе «Государственное управление и обеспечение военной безопасности; обязательное социальное обеспечение» как доля общей занятости в России и Грузии, 2003–2009 гг. (%)

^{Источники: Российский статистический ежегодник. 2009. С. 136 (www.gks.ru/bgd/regl/b09_13/IssWWW.exe/Stg/html1/05-05.htm);}

^{Россия в цифрах. 2010 (www.gks.ru/bgd/regl/b10_11/IssWWW.exe/Stg/d1/06-03.htm);}

^{Statistical Yearbook of Georgia. 2009. Р. 43 (www.geostat.ge/index.php?action=wnews&lang=eng&npid=2)}

Сформировать новый госаппарат – это лишь задача минимум, решение которой позволяет продвинуться на следующий этап реформирования всех остальных сфер силами новых чиновников.