Текст книги "Программно-целевое управление региональными образовательными системами"

Переход к рынку требует создания в сфере образования нового хозяйственного механизма, который бы адекватно отражал состояние и принципы рыночной экономики в целом. А вместе с тем достаточно быстро реагировал бы на изменение потребностей общества в образовательных услугах и народного хозяйства в квалифицированных работниках.

При формировании нового экономического механизма важно учитывать факторы внешние и внутриотраслевые. Внешние факторы означают необходимость согласования развития образования с изменениями экономики страны в целом. Внутриотраслевая группа факторов, позволяющих внедрить новый хозмеханизм в отрасли образования, предполагает существенные перемены в системе финансирования внутри самого просвещения, в положении каждого образовательного учреждения, педагога, обучающегося как непосредственного потребителя образовательных услуг. На смену прежней чрезмерной регламентации и централизации хозяйственной деятельности, учебной и другой деятельности коллективов образовательных учреждений пришли процессы децентрализации, демократизации и предоставления широкой самостоятельности самим учебным заведениям.

По мере осуществления экономической реформы в нашей стране постепенно формируется своеобразный рынок образовательных услуг. Он представляет собой сферу обращения или систему экономических отношений по поводу купли-продажи образовательных услуг. Для этого вида рынка тоже обязательны три компонента: покупатель, продавец и товар. Каждый из них соответственно связан с категориями спроса, предложения и цены. По своеобразию реализуемого товара (продукта) этот рынок непосредственно относится к рынку услуг, но тесно связан и взаимодействует с другими видами рынков: рабочей силы, информации, товаров народного потребления и т.д.

Остановимся на вопросах: какие образовательные услуги включаются в сферу товарного обращения? Кто выступает покупателем этого особого товара? Насколько велика емкость данного рынка?

Большая часть населения убеждена, что в рыночную сферу включаются лишь те услуги учебных заведений, которые на договорных началах предварительно и непосредственно оплачиваются отдельной личностью или предприятием, организацией. Между тем главным покупателем (до недавней поры чуть ли не единственным в нашей стране) этих услуг является государство. Худо ли бедно, но именно оно расплачивалось и продолжает расплачиваться за «бесплатное» обучение населения. При этом признание товарного характера «бесплатных» образовательных услуг важно не только ради установления научной истины, а и для практического руководства при построении многоканальной системы финансирования образования. А также при выработке обоснованных цен (тарифов) на его услуги.

В настоящее время различают два вида тарифов на образовательные услуги. Одни тарифы устанавливаются и регулируются государством для всех образовательных учреждений за их услуги в рамках государственных образовательных программ и стандартов. На образовательные же услуги негосударственных образовательных учреждений, преподавателей, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью, дополнительные образовательные услуги государственных учреждений обычно применяются свободные (рыночные) тарифы.

Но проблема состоит в том, что необходимо формирование и становление принципиально нового, ранее не существовавшего в России рынка с его платными формами альтернативного образования. К тому же все государственные и муниципальные учреждения просвещения, ведущие бесплатное обучение, получили законодательно закрепленное право разнообразными способами самостоятельно пополнять свои финансовые ресурсы. Так, статья 45 закона «Об образовании» (1) выделяет дополнительные образовательные услуги. В ней констатируется, что образовательные учреждения вправе оказывать населению, предприятиям, учреждениям и организациям платные образовательные услуги за пределами существующих образовательных программ и стандартов. Доход от такой деятельности за вычетом доли учредителя используется по усмотрению учебного заведения на свое развитие, совершенствование и увеличение расходов на зарплату.

В соответствии со статьей 46 п. 1, негосударственные образовательные учреждения вправе взимать плату с учащихся за образовательные услуги, включая и те, что предоставляются в рамках государственных образовательных стандартов. Поэтому с появлением новых негосударственных учебных заведений еще больше расширяются позиции рынка образовательных услуг. При этом необходимо учесть, что вся деятельность как государственных, так и негосударственных учреждений по оказанию образовательных услуг, в том числе и платных, не относится к предпринимательской.

Такая уставная непредпринимательская деятельность освобождается от уплаты всех видов налогов, включая плату за землю (статья 40, п. 3).

Наряду с этим образовательное учреждение имеет право в соответствии со статьей 47 того же закона заниматься предпринимательской деятельностью, которая предусмотрена его уставом (1, 2).

Есть и еще одна позиция. Приверженцы форсированного и широкого внедрения платности образования в России часто ссылаются на зарубежный опыт. Однако нельзя забывать, что во многих цивилизованных странах функционирует давно отлаженная система образования, которая возникла и столетиями развивалась в условиях конкурентной рыночной экономики и приспособлена к ней. Мировой опыт подтверждает, что на долю внебюджетных источников финансовых ресурсов приходится, как правило, не более 10 %. Нельзя также не учитывать тот тяжелейший экономический кризис, в условиях которого совершается переход в нашей стране к платным формам в просвещении.

Вместе с тем в решении этой острой проблемы необходим строго дифференцированный подход в зависимости от особенностей каждого звена сферы образования, региональных и других местных условий. Перевод дошкольного образования, например, на платные начала при установлении платы за содержание ребенка в государственных в десятки тысяч, а негосударственных – сотни тысяч рублей в месяц (в ценах 1992 г.), стал одной из причин резкого сокращения числа детей, посещающих эти учреждения. В 1992 г. число детских садов уменьшилось на пять с лишним тысяч (7).

Вряд ли можно прогнозировать заметное сокращение государственных ассигнований в среднюю общеобразовательную школу. Здесь плата за дополнительные образовательные услуги способна лишь незначительно смягчить бремя расходов госбюджета.

Более свободно государство в сокращении своих финансовых обязательств перед вузами и средними специальными учебными заведениями. Развитие рынка рабочей силы ставит эти звенья профессионального образования в условия, приближающие их к работе предприятий хозрасчетного сектора народного хозяйства. Функционирование этих учебных заведений должно все в большей мере зависеть от спроса на квалифицированную рабочую силу той или иной специальности и их достижении по эффективной организации учебного процесса. Прежняя ориентация на количественные показатели и выпуск профессионалов для промышленности, сельского хозяйства и строительства привела к избытку кадров по одним специальностям и дефициту по другим. Уже в начале 90-х годов из 6 млн. инженеров в нашей стране 1,5 млн. занимали рабочие места (19, С. 73).

В середине и конце 90-х годов большой и растущий спрос на специалистов экономического и юридического профилей привел к стремительному росту количества желающих обучаться по этим профессиям, в том числе и на платной основе.

Отвечая на удары рынка, большое число вузов перешло на многоуровневую подготовку специалистов, что позволило им быстрей откликаться на запросы рынка рабочей силы. В наиболее сложной ситуации оказались педагогические вузы, так как у них в меньшей степени развиты рыночные связи. Больше того, здесь особенно важно принимать во внимание социальный и моральный аспекты допустимости коммерциализации таких вузов. Ведь их выпускники не просто профессионалы, а носители и проводники гуманистического, духовно-нравственного начала в жизни общества.

Сугубо рыночный, коммерческий подход к финансированию таких вузов может привести к дегуманизации не только учебно-воспитательного процесса, а и последующей трудовой деятельности выпускников, углубить противоречие между узкопрофессиональной подготовкой и духовно-нравственным развитием будущих специалистов. Государство как крупный работодатель, должно обеспечить большую долю необходимых этим вузам финансовых средств за счет бюджетных ассигнований.

Итак, в период перехода страны к рыночной экономике происходит существенная перестройка хозяйственных взаимосвязей как в самой сфере образования, так и во взаимодействии ее с другими отраслями и государством. Расширяется поле рыночных отношений, коммерциализируется часть деятельности образовательных учреждений, что сближает их с предприятиями хозрасчетной сферы экономики.

Вместе с тем одни только рыночные механизмы не в состоянии обеспечивать оптимального решения проблемы удовлетворения потребностей всех слоев населения в образовательных услугах. Без ущерба для общества все или большая часть образовательных учреждений не может функционировать всецело на началах рынка. Мировой опыт свидетельствует, что основное бремя расходов на образование должно брать на себя государство.

Образование, как известно, относится к значимой сфере человеческой жизнедеятельности, обеспечивающей социальный прогресс. В тоже время, оно на протяжении многих столетий не было непосредственно связано с производством. По оценке ЮНЕСКО, еще в конце ХIХ и начале ХХ веков во всем мире внимание работников просвещения было сосредоточено на педагогических и культурных задачах образования (24).

Экономическая сторона проблемы, народнохозяйственная функция образования игнорировалась. Теперь же в условиях научно-технической революции, когда значительно возросла роль образования в развитии общественного производства и становления современной цивилизации, положение дел заметно меняется. Нельзя упускать из вида и того, что функции образования взаимосвязаны и взаимодействуют в многообразных вариациях. Определяется это тем, что образование в качестве сложного социально-экономического организма одновременно выступает в виде пяти составных частей: образования как ценности, процесса, системы, цели и результата.

Несмотря на то, что в статье 14 закона «Об образовании» зафиксированы такие важные моменты: содержание образования – один из факторов экономического и социального прогресса общества; оно обеспечивает воспроизводство и развитие кадрового потенциала общества и др., экономическая функция образования до сих пор остается наименее исследованной и освоенной. Тем не менее, поскольку роль образования в деле развития государства велика, необходимо непосредственное участие самого государства во всех процессах, происходящих в данной отрасли.

Подтверждением данному тезису является то, что, например, в 2002 году финансирование подведомственных Минобразованию России образовательных учреждений осуществлялось строго в соответствии с утвержденным федеральным бюджетом (7). Формирование расходов федерального бюджета на 2003 год по разделу «Образование» произведено с учетом необходимости обеспечения государством предоставления населению гарантированного бесплатного общего и начального профессионального образования и на конкурсной основе высшего и среднего профессионального образования в пределах государственных образовательных стандартов. Расходы консолидированного бюджета на образование на 2003 год планируются в размере 498,6 млрд. рублей, что составляет 129 % от 2002 года (7). На данном примере, мы наблюдаем реальные рычаги финансового регулирования в сфере образования. В целом, характеризуя бюджет по разделу «Образование» на 2003 год, следует отметить, что наметившаяся в последние годы тенденция к увеличению в федеральном бюджете доли расходов на образование сохраняется (табл. 1).

Таблица 1

Динамика расходов отрасли «Образование» в 2000-2003 гг. (млрд. руб.)

Основными приоритетами при разработке проектировок бюджетного финансирования учреждений образования на 2003 год стали: заработная плата; стипендия и социальные выплаты; обеспечение учебного процесса; расходы на коммунальные услуги; капитальный ремонт; приобретение оборудования и предметов длительного пользования; обеспечение бюджетными средствами финансирования расходов по содержанию санаториев-профилакториев, входящих в состав учреждений среднего и высшего профессионального образования.

Кроме того, в федеральном бюджете предусмотрено регулирование экономических процессов в сфере образования через целевые программы: «Дети-инвалиды»; «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»; «Одаренные дети»; «Дети-сироты»; «Здоровый ребенок»; «Молодежь России»; «Федеральная программа развития образования»; «Русский язык»; «Развитие единой образовательной информационной среды», «Модернизации педагогического образования» и др. В целом в федеральном бюджете на 2003 год по целевым программам выделено на 20 % больше, чем в 2002 году.

В 2002 году министерством образования в целях совершенствования государственного регулирования экономических процессов проводилась работа по подготовке предложений о переходе к отраслевым условиям оплаты труда работников образования, которые основываются на дифференциации ставок (окладов) в зависимости от уровня профессиональной подготовки, сложности труда по типам и видам образовательных учреждений, профессионального стажа.

В прошедшем году значительно активизировал свою деятельность Фонд поддержки и развития образования Министерства. Была оказана финансовая помощь более 20-ти образовательным учреждениям. Кроме того, в целях расширения поля деятельности Фонда начата работа по представлению банковских гарантий образовательным учреждениям для получения кредитов на льготных условиях в финансово-кредитных организациях.

В рамках модернизационных процессов и с целью государственного регулирования отраслевого финансирования проводился эксперимент по финансированию учреждений высшего профессионального образования с использованием государственных именных обязательств. В эксперименте приняли участие 6 вузов из трех субъектов Российской Федерации. Вузами – участниками эксперимента, осуществлен прием студентов на первый курс. Эксперимент выявил проблемы, поставил перед минобразованием новые задачи.

Важной составляющей регулирования экономических процессов в сфере образования стало формирование государственного задания на подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием, выявление прогнозируемой потребности в этих специалистах и, соответственно, повышение эффективности использования бюджетных денежных средств.

Важную роль в регулировании экономических процессов и в развитии рыночных отношений продолжают играть созданные министерством образования при участии правительства России научные фонды (Российский фонд фундаментальных исследований и Российский гуманитарный научный фонд).

Таким образом, можно подытожить, что, несмотря на происходящие в России трансформационные процессы, в системе образования сохраняется регулирующая роль государства. И именно государственное регулирование экономических процессов в отрасли «Образование» на основе программно-целевого подхода позволяет сохранять и развивать региональные системы образования и, в целом, систему образования России.

1.2. Общая стратегия программно-целевого управления образовательными системами

Стратегия управления образованием, особенно в период модернизационных процессов, определяет общие подходы к разработке и реализации управляющих воздействий. Стратегия управления образованием для субъектов является общим руководством, опираясь на которое, они создают управляющие воздействия. Стратегия управления образованием в период инноваций в общем плане выражает средства воздействия на процессы в сфере образования. «Тактика управления образованием – это «маленькая стратегия», к которой прибегают отдельные субъекты» для достижения определенных результатов в управлении (37, С. 78).

Если стратегия задает основные направления, перспективы, на которые направлено управление, то тактика – это меры для достижения намеченных перспектив, целей. Стратегия в теории управления отражается в основных направлениях развития образования. Она обусловлена политикой государства в области образования, социальным заказом, региональными особенностями. Стратегия может меняться от условий и состояния образовательной системы, социума, других условий.

В стратегии преобразований образовательного пространства излагаются общие установки, в которых отражаются концептуальные подходы к осуществлению управления образованием.

Программа развития образования или его модернизации представляет собой форму выражения стратегии. Элементами программы развития образования являются:

– аналитическая характеристика текущего состояния образовательного пространства и тенденции его изменений;

– ведущая роль преобразований – главные направления предполагаемых осуществлений преобразования образовательного пространства;

– перечень ожидаемых результатов;

– характеристика мер по достижению ожидаемых результатов;

– отношение этапов деятельности участников образования, направляемой на преобразование;

– распределение функций между субъектами, участвующими в целенаправленном преобразовании образовательного пространства (48).

В государственном масштабе стратегии управления образованием излагаются в федеральных программах развития образования на перспективу. На их основе разрабатываются региональные программы, в которых стратегии управления образованием уточняются с учетом специфики местных и национальных условий.

В каждом образовательном учреждении имеет смысл разрабатывать свои программы развития. Программы развития всех уровней не должны противоречить нормативно-правовым актам и стратегическим установкам федеральной, региональной программам развития образования. Стратегия системного управления образования является строго обоснованным, системно организованным сводом обобщенных правил.

Практика управления на основе программно-целевого принципа реализуется на основе целевых программ развития (см. Приложение). «Целевые программы – это директивные документы, содержащие совокупность (систему) экономических, технико-технологических, научно-исследовательских, проектно-конструкторских, организационных, идеологических и других мероприятий, направленных на достижение определенной цели» (46, С. 8).

Целевая программа в управлении образованием имеет следующие признаки:

– соответствие цели развития образовательной (педагогической) системы;

– временное организационное единство субъектов реализации;

– интеграция видов деятельности на всех этапах реализации программы;

– интеграция содержательной, технологической, социально-психологической, управленческой сторон образования;

– относительная целостность и самостоятельность в экономическом, кадровом, содержательном, управленческом аспектах.

Программа является направляющим руководством управления, основой или общим ориентиром всей социальной деятельности. В ряде случаев, понятие «программа» близко к понятию «проект», и поэтому программно-целевое управление иногда называют управлением по проекту. Стратегия управления образованием приобретает свои особенности в зависимости от уровня и субъектов управления. Иерархическая связь программ развития образования отражена на рисунке.

Управление образованием в Российской Федерации включает в себя органы управления трех уровней.

Первый – федеральный, включает в себя органы управления образованием общегосударственного значения. К ним относятся Министерство образования, Министерство государственного имущества, Министерство экономического развития и другие федеральные органы, имеющие отношение к системе образования.

Второй – это уровень субъектов РФ (министерство образования, министерство имущественных отношений и министерство жилищно-коммунального строительства и архитектуры Ставропольского края).

ИЕРАРХИЯ ПРОГРАММ РАЗВИТИЯ ОБРАЗОВАНИЯ

Третий уровень органов управления образованием – городские и районные органы управления образованием. Соответственно стратегия управления образованием также может быть представлена как стратегия деятельности федеральных органов управления образованием.

На наш взгляд, к четвертому уровню управления педагогическим образованием целесообразно отнести уровень образовательного учреждения, уровень образовательных учреждений высшего, среднего и дополнительного профессионального педагогического образования.

Стратегия министерства образования РФ, основанная на государственной политике в сфере образования, находит свое отражение в федеральных программах: «Развитие образования в России», «Развитие фундаментальных научных исследований в вузах», «Университеты России», «Дети России», «Информатизация образования в России» и др.; в сфере педагогического образования – в федеральной «Программе развития педагогического образования России на 2001-2010 годы», «Программе модернизации педагогического образования в России на 2003-2006 годы».

Региональные программы развития образования, по мнению Г.Н. Серикова, следует разрабатывать по двум основаниям: одним из них является Федеральная программа развития образования, другим – специфика состояния социальной сферы в регионе, в том числе – образования.

К основным атрибутам проектирования программ развития относятся:

– уточняемые цели и направления развития образования;

– ожидаемые результаты в процессе достижения целей;

– основные меры, направленные на осуществление ожидаемых результатов;

– реализация кадровой политики в регионе;

– порядок разграничения полномочий в управлении образованием по выполнению региональных программ;

– источники и механизмы финансирования и общерегионального материально-технического обеспечения сферы образования (48, С. 318-319).

Прогнозирование развития системы педагогического образования на всех уровнях управления может складываться из двух этапов, на одном из которых происходит обобщение концептуальных идей и формирование парадигмы непрерывного профессионального образования (создание модели желаемого нормативного состояния прогнозируемой системы, обеспечение средств достижения целей). На втором этапе идет поиск и обоснование факторов, обеспечивающих оптимальное функционирование системы (материально-техническое, финансовое, кадровое, научно-методическое, информационное обеспечение).

Этапы прогнозирования находят отражение в региональных программах развития образования и модернизации педагогического образования. Они предусматривают конкретные меры по развитию педагогического образования, в частности:

– разработку содержательной характеристики краевого компонента государственного образовательного стандарта педагогического образования, выполненную на предпрофессиональном, среднем и высшем профессиональном уровнях; вариантов базисных учебных планов непрерывного педагогического образования, составленных с учетом преемственности с достигнутым уровнем образованности контингента;

– учебное и учебно-методическое обеспечение содержания краевого компонента государственного образовательного стандарта педагогического образования;

– разработку нормативных актов, регламентирующих взаимоотношения образовательных учреждений педагогического образования краевого и федерального подчинения, расположенных на территории края;

– подготовку педагогических и научно-педагогических кадров;

– подготовку выпускников общеобразовательных учреждений, профессионально сориентированных на педагогическую профессию;

– завершение строительства нового корпуса регионального педагогического института;

– ориентация управления на гуманистический подход к участникам образования; разграничение управленческих функций между всеми участниками образования;

– содействие самоуправлению во всех звеньях системы управления педагогическим образованием; укрепление управленческой вертикали в условиях разграниченных управленческих функций и др.

На муниципальном уровне управления образованием выделяются пять блоков управления развитием образования: анализ состояния и тенденций изменения образовательной системы; формирование банка новаций; разработка муниципальной политики в области образования; подготовка целевой программы; управление реализацией программы.

В основе преобразований муниципального управления лежат принципы:

– законосообразность, прогностичность, согласованное распределение прав и полномочий между региональными и муниципальными уровнями;

– ориентация формируемой системы управления на развитие образования;

– переход от директивных к паритетным методам руководства;

– расширение сферы сервисных, в т.ч. на договорных началах, услуг для образовательных учреждений.

Одной из тенденций в развитии системы профессионального педагогического образования является интеграция подготовки специалистов среднего и высшего звена. Эта тенденция обусловлена рядом причин, среди которых можно выделить следующие: организация ступенчатой подготовки квалифицированных кадров для различного уровня образования; повышение качества подготовки специалистов; сокращение сроков обучения; преодоление дублирования; объединение учебно-материальной базы образовательных учреждений; необходимость экономии бюджетных средств; повышение престижа педагогического образования; выявление наиболее способных студентов для продолжения обучения на следующих ступенях образования.

Особую актуальность приобретают вопросы реализации преемственности содержания обучения на разных ступенях подготовки кадров, предполагающих установление необходимой связи и соотношения между частями учебного материала на последовательных этапах его изучения. При этом возможно создание либо единого учебного плана, либо скоординированных для каждой ступени.

Реализация региональной программы предполагает разработку условий, которые обеспечивали бы практическое осуществление стратегии развития образования. В целях достижения полноты мы основываем их выбор на четырех аспектах взаимодействия систем в образовании с образовательным пространством.

Нормативно-регламентирующие условия содержат пакеты документов, законодательно устанавливающих основные стратегические направления, придающие управлению направленность и непрерывность, права и обязанности непрерывного образования. Перспективно-ориентирующие условия находят выражение в мерах регионального развития непрерывного педагогического образования. Стимулирующие условия направлены на создание направленности участников педагогического образования на непрерывность. Информационно-обеспечивающие условия представляют собой создание информационной базы непрерывного образования, информационное обеспечение непрерывного педагогического образования.

Речь идет о системе условий, охватывающей две подсистемы. Первая реализуется на стадии предпрофессиональной подготовки и ориентирована на управленческое содействие учащимся в постижении ими сущности педагогической профессии и развитие их способностей осваивать программу профессионального педагогического образования. Вторая связана со средним и высшим педагогическим образованием и ориентирована на развитие профессионального педагогического самосознания студентов и их целеустремленности к продолжению образования.

Средства системного управления образованием являются логическими следствиями системного подхода к анализу образования. При этом, по мнению И.О. Котлярова, Р.А. Циринг, средства управляющего воздействия делятся на три группы (45,46):

– воздействия на педагогических работников и обучающихся;

– воздействия, связанные с самовлиянием педагогических работников и обучающихся;

– действия субъектов управления образованием, направленные на управляемые ими образовательные системы.

Названные группы управляющих воздействий представляют собой интегративное управляющее средство воздействия на образовательные системы. Интегративным управляющим воздействиям свойственны три основные функции:

1) Образовательно-воспитывающая, служит для реализации достижения образованности учащихся и личностное совершенствование педагогов.

2) Нормативно-предписывающая функция выражается через законодательные акты, проявляется в образовательных стандартах, нормативных документах, а также в управленческих решениях руководителей образования.

3) Социально-стимулирующая функция обусловлена, в основном, психологическими и экономическими аспектами влияния, а также правовыми и гуманитарными. В стратегическом плане данная функция ориентирует на возрастание личностно ценных средств поощрения в зависимости от роста качества учебной либо профессиональной деятельности участников.

Реализация управляющих воздействий способствует выполнению психолого-педагогической, материально-экономической, жизнеохранной и системообразующей функций системного управления образованием.

Психолого-педагогическая функция системного управления образованием состоит в создании предпосылок для развития личности участников образования. Эта функция преобразует кадровую составляющую в системе образовательных отношений.

Материально-экономическая функция системного управления образованием состоит в создании материальных предпосылок и экономической базы образовательной системы с целью обеспечения условий участникам образования. С этой функцией связаны улучшение экономического состояния образовательных учреждений и органов управления образованием, обеспечение жизнедеятельности участников образования.

Жизнеохранная функция системного управления образованием состоит в создании благоприятных условий для учебной и профессиональной деятельности. Она проявляется в нормативном регулировании учебной нагрузки и трудозатрат педагогов, в улучшении санитарно-гигиенических параметров в учреждениях образования.

Системообразующая функция системного управления образованием состоит во взаимоувязывании названных функций, в усилении системности образовательного процесса.

Таким образом, интегративный взгляд на реализуемые функции позволяет, во-первых, оценить системное управление образованием как движущую силу в развитии образовательных систем и образовательного пространства.

Во-вторых, позволяет реализовать управленческие подходы, ориентированные на непрерывность образования, которые направлены на:

– внедрение программно-целевого принципа управления образованием через обеспечение взаимодействия федеральной, региональной, муниципальных программ развития образования, программ развития образовательных учреждений среднего и высшего профессионального педагогического образования;