Текст книги "Государственный и муниципальный долг"

Для ценных бумаг на предъявителя система ведения реестра владельцев ценных бумаг не ведется.

Реестр владельцев ценных бумаг – это часть системы ведения реестра, представляющая собой список зарегистрированных владельцев с указанием количества, номинальной стоимости и категории, принадлежащих им именных ценных бумаг, составленный по состоянию на любую установленную дату.

Задача регистратора состоит в том, чтобы вовремя и без ошибок предоставлять реестр эмитенту, чтобы он мог исполнить свои обязанности перед владельцами выпущенных им ценных бумаг.

Между регистратором и эмитентом заключается договор о ведении реестра, в котором предусматривается оплата за выполняемую работу. Со своей стороны регистратор может вести реестры владельцев ценных бумаг неограниченного числа эмитентов. Регистратору помимо предоставления реестра эмитенту в большинстве случаев приходится вести лицевые счета владельцев ценных бумаг и в дополнение к списку хранить еще иную информацию.

Помимо своих основных функций регистраторы, как правило, исполняют и дополнительные обязанности, тесно связанные с ведением реестра. Для документарных выпусков регистратор отвечает за выдачу на руки и контроль за обращением сертификатов ценных бумаг. При смене владельца регистратор должен выписать сертификат на имя нового владельца и при этом убедиться, что сданный ему для переоформления сертификат действительно принадлежит тому, кто его сдал, а не украден и не находится в розыске. Кроме того, регистратор оформляет блокировку ценных бумаг, связанную с арестом, залогом или другими операциями. Регистратор, как правило, является агентом эмитента по выполнению корпоративных действий в отношении ценных бумаг, таких, как сплит (расщепление акций на более мелкие), консолидация, конвертация и другие. Через регистратора эмитент может передавать информационные сообщения своим инвесторам. Кроме того, если роль регистратора выполняет банк, то он может выступать в роли платежного агента эмитента [21].

Организаторы торговли на рынке ценных бумаг предоставляют услуги, непосредственно способствующие заключению гражданско-правовых сделок. Они обязаны раскрывать следующую информацию любому заинтересованному лицу: правила допуска к торгам участников ценных бумаг; правила допуска к торгам ценных бумаг; правила заключения и сверки сделок; правила регистрации сделок; порядок исполнения сделок; правила, ограничивающие манипулирование ценами; расписание предоставления услуг организатором торговли на рынке ценных бумаг; порядок внесения изменений и дополнений в вышеперечисленную информацию; список ценных бумаг, допущенных к торгам [3].

Организатор торговли обязан принимать и соблюдать меры по обеспечению надежности раскрываемой информации, которые должны предусматривать использование паролей и других средств, ограничивающих доступ к системам, поэтому должно быть четкое определение времени, места расположения и характера доступа к этим системам, также должна осуществляться процедура надзора для обеспечения честности служащих, ответственных за сбор, проверку, раскрытие и распространение информации.

Московская межбанковская валютная биржа (ММВБ) – ведущая российская универсальная биржа, организующая торги по государственным ценным бумагам и осуществляющая взаимодействие с международными финансовыми организациями в рамках обслуживания государственного долга. ММВБ учреждена в 1992 году в форме закрытого акционерного общества. В числе акционеров: Министерство финансов Российской Федерации, Центральный банк России, Ассоциация российских банков, крупнейшие коммерческие банки [22].

В качестве профессиональных участников на рынке ценных бумаг могут выступать и джобберы – консультанты по проблемам конъюнктуры рынка ценных бумаг. Их деятельность стала востребованной в связи с постоянным расширением масштабов и структуры рынка ценных бумаг, усложнением операций на этом рынке [20].

Джобберы нужны не только для того, чтобы правильно оценить инвестиционные качества уже выпущенных ценных бумаг, но и для того, чтобы помочь эмитентам осуществлять их новые выпуски. Они не только дают разовые консультации, но и решают сложные проблемы рынка ценных бумаг (делают прогнозы изменения курсов акций, определяют перспективы развития отдельных отраслей экономики, анализируют налоговую политику). Для этого они создают временные исследовательские коллективы из числа экономистов, банковских работников и других специалистов.

Брокеры и дилеры для уменьшения риска при подготовке крупных операций на рынке ценных бумаг предпочитают пользоваться услугами джобберов, специализирующихся на отдельных видах ценных бумаг и операциях с ними. Услуги джобберов принадлежат к числу наиболее высокооплачиваемых видов профессиональной деятельности [20].

Инструментарий государственной задолженности включает государственные ценные бумаги, кредиты от кредитных организаций и международных финансовых организаций, бюджетные кредиты и ссуды, а также государственные гарантии и поручительства.

Государственные ценные бумаги занимают важное место среди инструментов рынка ценных бумаг. Выпуск государственных ценных бумаг является наиболее экономически целесообразным методом финансирования бюджетного дефицита по сравнению с практикой заимствования средств в Центральном банке России или получению доходов от эмиссии денег. Необходимость выпуска государственных долговых обязательств может появиться и в связи с потребностью погашения ранее выпущенных правительством займов даже при бездефицитности бюджета текущего года.

Другой причиной выпуска государственных ценных бумаг может послужить то, что в течение года у государства могут возникать относительно короткие разрывы между государственными доходами и расходами. Эти разрывы появляются из-за того, что имеет место несоответствие между поступлениями платежей в бюджет в определенные даты и более равномерным по времени осуществлением расходов. Выпуск некоторых видов государственных ценных бумаг может способствовать сглаживанию неравномерности налоговых поступлений, устраняя тем самым причину кассовой несбалансированности бюджета. Особенностью обращения таких обязательств является то, что их владельцы могут через определенный срок возвратить эти обязательства правительства обратно, либо использовать их при уплате налогов.

В ряде стран краткосрочные государственные ценные бумаги используются в целях обеспечения коммерческих банков ликвидными активами. Коммерческие банки размещают в выпускаемые правительством ценные бумаги часть своих средств, главным образом резервных фондов, которые благодаря этому не отвлекаются из оборота, более того эти средства приносят доход.

Государственные ценные бумаги могут выпускаться для финансирования целевых программ и проектов. В таких случаях государство может не только выпускать ценные бумаги, но и давать гарантии по долговым обязательствам, эмитируемым различными учреждениями и организациями, которые по его мнению заслуживают государственной поддержки. Такие долговые обязательства приобретают статус государственных ценных бумаг.

Хотя по своей природе все виды государственных ценных бумаг есть долговые ценные бумаги, на практике каждая ценная бумага получает свое собственное название, позволяющее отличать ее от других видов. Обычно кроме термина «облигация» используются термины «казначейский вексель», «сертификат», «заем» и др. Каждая страна использует свою терминологию для выпускаемых государственных ценных бумаг.

Ценные бумаги государства имеют, как правило, два очень крупных преимущества перед любыми другими ценными бумагами и активами. Во-первых, это самый высокий относительный уровень надежности для вложенных средств и соответственно минимальный риск потери основного капитала и доходов по нему. Вовторых, наиболее льготное налогообложение по сравнению с другими ценными бумагами или направлениями вложений капитала.

В Российской Федерации известны следующие инструменты государственной задолженности: государственные краткосрочные облигации (1993-1997 гг.) (ГКО), облигации федеральных займов (с 1995 года) (ОФЗ), облигации государственного сберегательного займа 1995 года (ОГСЗ), облигации государственного республиканского займа РСФСР 1991 года (ГДО), золотые сертификаты (1993-1994 гг.), казначейские обязательства (1994-1996 гг.), облигации внутреннего валютного займа (ОВВЗ), государственные сберегательные облигации, муниципальные облигации, еврооблигации, жилищные сертификаты, приватизационные чеки (ваучеры), бюджетные ссуды и кредиты, внешние кредиты. Более подробно особенности каждого из этих инструментов государственной задолженности будут рассмотрены в соответствующих темах настоящего учебного пособия.

Порядок возникновения долговых обязательств, процедура эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и особенности их обращения, порядок раскрытия информации устанавливаются федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг». Так, должны быть установлены следующие условия эмиссии и обращения государственных или муниципальных ценных бумаг: вид ценных бумаг; минимальный и максимальный сроки обращения; номинальная стоимость; порядок размещения государственных или муниципальных ценных бумаг; порядок осуществления прав, удостоверенных ценными бумагами; размер дохода или порядок его расчета; иные существенные условия эмиссии, имеющие значение для возникновения, исполнения или прекращения обязательств по государственным или муниципальным ценным бумагам.

Давая общую оценку значения государственных ценных бумаг в экономике, можно выделить следующие моменты: ценные бумаги выступают гибким инструментом инвестирования свободных денежных средств юридических и физических лиц; размещение ценных бумаг – эффективный способ мобилизации ресурсов для развития производства и удовлетворения других общественных потребностей; ценные бумаги активно участвуют в обслуживании товарного и денежного обращения; колебания курсов государственных ценных бумаг – барометр любых изменений в экономической и политической жизни той или иной страны. С использованием государственных ценных бумаг в качестве инструмента тесно связано понятие ликвидности и диверсификации государственного долга.

Вопросы для самоконтроля

1 Дайте определение рынка государственных ценных бумаг.

2 Какие функции выполняет рынок государственных ценных бумаг?

3 Какие виды деятельности на рынке государственных ценных бумаг Вы знаете?

4 Назовите основных участников рынка государственных ценных бумаг в Российской Федерации и их функции.

5 Назовите профессиональных участников и виды профессиональной деятельности.

6 Какова роль Министерства финансов Российской Федерации на рынке государственных ценных бумаг?

7 Какие виды деятельности на рынке государственных ценных бумаг осуществляет Центральный банк России?

8 Назовите основные функции Федеральной службы по финансовым рынкам.

9 В чем заключается роль Московской межбанковской валютной биржи и коммерческих банков в механизме функционирования рынка государственных ценных бумаг?

10 Назовите основные инструменты государственной задолженности в Российской Федерации.

11 Какими основными преимуществами обладают государственные ценные бумаги как инструмент долговой политики?

12 Какие основные требования предъявляются к условиям выпуска и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг в Российской Федерации?

Глава 3 Управление государственным долгом

Система управления государственным долгом в общем виде представлена на рисунке 2.

Рисунок 2 – Система управления государственным долгом

Государственный долг может являться финансовым инструментом и объектом управления одновременно. В качестве финансового инструмента государственный долг обеспечивает возможность законодательным (представительным) и исполнительным органам власти оказывать влияние на денежное обращение, финансовый рынок, инвестиции, производство, занятость, на уровень сбережений и многие другие экономические процессы.

Одновременно государственный долг выступает в качестве объекта управления, когда органы власти устанавливают все необходимые практические аспекты его функционирования. Так, органы власти определяют соотношение между различными видами долговой деятельности, регулируют структуру государственного долга по срокам обращения и доходности долговых обязательств, устанавливают порядок выпуска и обращения государственных займов, порядок предоставления и возврата государственных кредитов, порядок предоставления государственных гарантий и выполнения финансовых обязательств по ним.В процессе управления государственным долгом решаются следующие задачи [17]:

– удержание величины внутреннего и внешнего государственного долга на уровне, обеспечивающем сохранение экономической безопасности страны, выполнение органами власти взятых на себя долговых обязательств без значительного ущерба финансированию программ социально-экономического развития;

– минимизация стоимости долга на основе удлинения сроков заимствований и снижения доходности государственных ценных бумаг, за счет перехода на другие рынки и переключения внимания на другие группы инвесторов;

– сохранение у государства репутации первоклассного заемщика на основе безупречного выполнения финансовых обязательств перед инвесторами;

– поддержание стабильности и предсказуемости рынка государственного долга;

– достижение эффективного и целевого использования заимствованных средств, государственных кредитов и гарантированных займов;

– обеспечение своевременного возврата государственных кредитов и уплаты процентов по ним;

– диверсификация долговых обязательств по срокам заимствований, доходности, формам выплаты дохода и другим параметрам для удовлетворения потребностей различных групп инвесторов;

– координация действий органов власти всех ветвей и уровней на рынке государственных долговых обязательств.

Представляется целесообразным определить управление государственным долгом в широком и узком смысле [23].

Под управлением государственным долгом в широком смысле будем понимать формирование одного из направлений экономической политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика. Управление государственным долгом в широком смысле является прерогативой законодательных органов власти (иногда правительства) и заключается: в формировании политики в отношении государственного долга (внутреннего и внешнего); в установлении границ государственной задолженности (в т. ч. в определении размера бюджетного дефицита и, следовательно, объемов займов, привлекаемых для его финансирования); в определении основных направлений и целей воздействия на микро– и макроэкономические показатели; в установлении возможности и целесообразности финансирования за счет государственного долга общегосударственных программ и т. д.

Под управлением государственным долгом в узком смысле понимается совокупность мероприятий, связанных с выпуском и размещением государственных долговых обязательств, обслуживанием, погашением и рефинансированием государственного долга, а также регулированием рынка государственных ценных бумаг. Управление задолженностью в узком смысле осуществляют исполнительные органы власти, главным образом, министерство финансов и центральный банк. Следует отметить, что эти две инстанции не имеют возможности непосредственно воздействовать на величину совокупного государственного долга.

Процесс управления государственным долгом включает следующие функциональные элементы [23]:

1 планирование заимствований путем определения порядка, условий выпуска и размещения государственных долговых обязательств;

2 обслуживание долговых обязательств посредством осуществления операций по размещению займов, выплате процентного дохода по ним, рефинансированию и погашению долга;

3 контроль за состоянием государственного долга.

Одной из важнейших сфер управления государственным долгом в мировой практике является менеджмент состава и структуры государственного долга при неизменном объеме совокупной задолженности – debt management. Объектом регулирования debt management являются [23]:

1 структура сроков обращения различных долговых обязательств, изменяя которую государству удается частично или полностью реструктуризировать свою задолженность;

2 структура кредиторов, соотношение в ней резидентов и нерезидентов, а также соотношение рыночных и нерыночных займов, предназначенных для определенных категорий кредиторов;

3 величина совокупного государственного долга.

Регулирование величины внутренней и внешней задолженности государства и удержание ее на приемлемом уровне является определяющим моментом в управлении государственным долгом, что на практике реализуется в установлении определенных ограничений. В частности, интересными представляются бюджетные критерии для стран, желающих вступить в валютный союз (Маастрихтские критерии). Согласно этим критериям, объем совокупной государственной задолженности не должен превышать 60 % ВВП, а текущий дефицит государственного бюджета – 3 % ВВП. В случае превышения этих пороговых значений, правительства должны считаться с возможностью применения штрафных санкций со стороны ЕС (например, уплачивать штрафы, согласно заранее утвержденной процедуре). В то же время, в случае наступления так называемой «тяжелой рецессии» в экономике (при снижении ВВП более чем на 2 % в год) предусматривается возможность увеличения дефицита государственного бюджета без применения штрафных санкций [22].

В России заемная деятельность органов власти всех регулируется целым набором законодательных ограничений. Так, Бюджетный Кодекс Российской Федерации устанавливает предельные объемы государственных и муниципальных заимствований, расходов на обслуживание долга, необходимость разработки и утверждения программ внутренних и внешних заимствований, предельные размеры дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Предельные объемы внутреннего и внешнего долга устанавливаются ежегодно законами и решениями о бюджетах на каждом уровне управления.

Управление государственным долгом также бывает стратегическим и оперативным (что соответствует представлению об управлении государственным долгом в широком и узком смысле).

Стратегические вопросы развития государственного долга находятся в компетенции Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В частности, ежегодно в законе о федеральном бюджете Федеральное Собрание Российской Федерации и Президент Российской Федерации утверждают предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долгов; источники финансирования бюджетного дефицита, включая доходы от эмиссии государственных ценных бумаг; предельный размер внешних заимствований; предельные размеры государственных кредитов иностранным государствам и государствам-участникам СНГ; направления использования, условия предоставления и предельные размеры бюджетных кредитов; верхние пределы государственных внутренних и внешних гарантий. Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации разрабатывают и утверждают социально-экономические программы, которые напрямую могут затрагивать различные аспекты развития государственного долга. Президент Российской Федерации в ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации также уделяет особое внимание управлению государственным долгом.

Оперативное управление государственным долгом осуществляют Правительство Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации, а также Центральный банк России, Внешэкономбанк и Сбербанк как агенты Министерства финансов Российской Федерации. Эти органы определяют генеральные условия выпуска отдельных займов, порядок эмиссии и обращения долговых обязательств, время выпуска очередного займа и условия его функционирования, организуют первичное размещение и вторичный рынок государственных ценных бумаг, организуют и осуществляют выплату доходов и погашение долговых обязательств, организуют и осуществляют выдачу бюджетных кредитов и государственных гарантий, осуществляют контрольные действия и другие мероприятия по оперативному управлению государственным долгом.

Аналогичные вопросы в рамках своей компетенции решают законодательные и исполнительные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. При этом они исходят из норм, заложенных в федеральном законодательстве.

Таким образом, под управлением государственным долгом следует понимать совокупность тактических и стратегических мер по обслуживанию государственного долга и осуществлению новых заимствований, регулированию объема и структуры долга, регулированию рынка государственных заимствований, и контролю за их целевым и эффективным использованием.