Текст книги "Государственный чиновник: история коррупции в России. Монография"

1.3. Государственный аппарат и право в период сословно-представительной монархии в России (ХV – начало ХVII в.)

Сословно-представительная монархия как форма правления установилась в России после преодоления феодальной раздробленности и создания централизованного государства. В этот период царская власть в поисках финансовой поддержки обращается за помощью к новым представителям городской знати – купцам и богатым ремесленникам, но дворянство по-прежнему остается самым многочисленным господствующим классом, подлинной опорой царя.

Стремление русских царей к установлению самодержавной власти сталкивалось с сопротивлением класса бояр, которое было сломлено в середине ХVI в. при Иване Грозном. Из мелкого служилого дворянства царь сформировал опричнину – орган политического сыска, личную охрану царя и карательный аппарат, напоминавший своими жестокими действиями баскаков золотоордынского хана. Введение опричнины преследовало не только политические цели, но и экономические. С земель, отведенных опричникам, выселялась старая удельная знать (бояре), а их место занимали дворяне-опричники. В результате подрывались экономические основы класса бояр и усиливались позиции дворянства.

Постоянно действующим органом при царе оставалась Боярская дума, в которую входили члены царской семьи, бояре и высшие церковные деятели, но ее роль постепенно снижалась. Для подготовки поступавших в нее дел было создано специальное делопроизводство, канцелярия с дьяками и подъячими, что позволяет сделать вывод о появлении чиновничье-бюрократического аппарата. Однако московская бюрократия кардинально отличалась от западной тем, что дворяне – чиновники получали за свои услуги на время службы землю, не имея права отчуждать ее. В результате возник класс управленцев, экономические интересы которых были связаны с личностью самодержца, который мог в любой момент отобрать собственность. Сохранить ее можно было следующим поколениям дворян, лишь поступая на службу.

В этот период стали созываться выборные Земские соборы, решавшие наиболее важные государственные вопросы, связанные с внешней политикой, финансами и законодательством³⁵. Но стремление Ивана Грозного к абсолютной власти накладывало свой отпечаток и на деятельность земских управленцев, которые трепетали перед царем. Известен пример, когда земцы высказали Ивану Грозному свое недовольство опричниной. Царь приказал всех казнить и только митрополитов отправил в ссылку. Когда новый митрополит Филипп отказал царю в благословении, это тоже не осталось безнаказанным – через некоторое время его задушил руководитель опричников Малюта Скуратов. После таких событий никаких жалоб от органов самоуправления не поступало³⁶.

Централизация власти при постоянном расширении территории государства требовала усложнения и дальнейшего развития системы приказов как органов центрального отраслевого управления. До конца ХV в. сохранялась система кормления, сложившаяся еще в период Киевской Руси.

В уезды и волости направлялись наместники, назначавшиеся на срок от года до трех лет. Они занимались финансовыми, судебными и полицейскими делами. Все средства, собранные сверх установленных податей в казну, поступали в их личное распоряжение, что и получило название «корм» с населения. С. М. Соловьев так описывал систему кормления: «От дел кормились ратные люди разных чинов: начиная от боярина до самого мелкого служивого человека. Бояре, окольничие и думные люди заседали в приказах… Так как приказ имел расходы, то для покрытия их приписывались к нему в ведение города или разряды податных людей, с которых он собирал подати… Кроме подъячих, получавших жалованье, было немало служивших без жалованья – доказательство, что можно было быть сытым и без государева жалованья, из одной писчей деньги»³⁷.

Система кормлений была отменена в 1556 году, и на местах управление было передано губным старостам (губа – округ), избиравшимся из дворян, а также земских старост и городовых приказчиков.

Государственное жалованье (содержание) зависело от должности и ее важности. «Из известий конца ХIV века видно, что члены Думы получали 500–1200 рублей. Самый большой оклад имел князь Федор Иванович Мстиславский. Окольничии получали от 200 до 400 рублей и земли на посев хлеба от 1000 до 2000 четвертей; думные дьяки – 100–200 рублей и земли от 800 до 1200 четвертей; московские дворяне – от 20 до 100 рублей и земли 500–1000 четвертей; выборные дворяне – 8–15 руб.; городовые – 5–12 руб. и земли до 500 четвертей. Жалованье выдавалось ежегодно, но земли назначались им в наследство с тем, что они обязаны были выставлять по первому требованию с каждых ста четвертей по 2 человека»³⁸.

Число приказов и их штаты значительно увеличились, охватив почти все отрасли управления, однако достаточного порядка в их деятельности не было, что порождало волокиту, бюрократизм, взяточничество и казнокрадство. В законах стали появляться новые нормы, направленные на борьбу с должностными преступлениями. В Псковской судной грамоте (1397–1467 гг.) впервые вводилось крестное целование (присяга) для посадников, отправлявших правосудие, с обещанием «городскими кунами не корыстоватися», «тайных посулов не имати ни князю, ни посаднику».

Новгородская судная грамота (1471 г.) также требовала от бояр, посадников и наместников «посула не взять», о чем приносилась присяга. В правление князя Ивана III в 1497 г. был принят первый Судебник, в котором запрещалось боярам, окольничим, дьякам «и всякому судие» брать посул и предусматривалась смертная казнь и членовредительские телесные наказания за многие должностные преступления. Однако вплоть до правления Ивана Грозного борьба с этими явлениями была непоследовательной и не давала положительных результатов.

В 1549 г. был созван первый Земский собор, принявший в 1550 г. новый Судебник, по которому устанавливалось наказание за волокиту, за нарушение порядка судебного рассмотрения дел, за несоблюдение некоторых форм канцелярского делопроизводства. Так, дьяк, составивший за взятку подложный протокол судебного заседания либо неправильно записавший показания сторон или свидетелей, подлежал тюремному заключению и, кроме того, уплачивал половину суммы иска. Другую половину возмещал боярин, виновный в том, что не досмотрел за дьяком как за своим подчиненным³⁹.

Судебник 1550 г. устанавливал наказание за взяточничество в виде смертной казни. Если в отношении низших чинов судебного ведомства ответственность была установлена самим Судебником, то наказание для высших должностных лиц определял лично царь. За 37 лет правления Иван IV казнил более 8 тысяч чиновников, что составляло примерно 34 % от общего числа государственных служащих того времени. Первая казнь состоялась в 1556 г. в присутствии царя. Казнили дьяка, который «гуся, нашпигованного монетами, принял, слишком большой посул взяв». По царскому указу сначала ему отрубили ноги по колено, потом руки – по локоть. «Вкусно ли гусиное мясо?» – поинтересовался царь у воющей жертвы, после чего лихоимцу отрубили голову. Сохранились свидетельства современников, писавших, что страх смерти значительно снизил уровень взяточничества, «ибо каждый день мздоимцев прилюдно разрубают на куски прямо на городской площади»⁴⁰.

С целью устрашения тела казненных подолгу не убирались.

Но, карая преступников, царь Иван Грозный часто использовал судебную власть и для расправы с невинными. Характеризуя политику царя, Н. М. Карамзин писал о нем: «Хвалился правосудием, карая вместе, с равным удовольствием, и заслуги, и преступления… с каким-то хладнокровным размером истребляя знаменитые роды, будто бы опасные для царской власти, – возводя на их степень роды новые, подлые, и губительною рукою касаясь самых будущих времен: ибо туча доносителей, клеветников, кромешников, им образованных, как туча гладоносных насекомых, исчезнув, оставила злое семя в народе; и если иго Батыево унизило дух россиян, то, без сомнения, не возвысило его и царствование Иоанново»⁴¹.

После смерти Ивана Грозного в 1584 г. страна погрузилась в тяжелейший экономический кризис, сопровождавшийся обострением социальных и сословных противоречий. Наступило смутное время, сопровождавшееся запустением, голодом, ростом налогов и цен и закрепощением крестьянства. Поруха 70–80-х гг. ХVI в. негативно отразилась и на нравственном состоянии народа. «Русский человек жил как попало, подвергаясь всегда опасности быть ограбленным, обманутым, предательски погубленным; он и сам не затруднялся предупреждать то, что с ним могло быть, он также обманывал, где мог поживлялся на счет ближнего ради средств к своему, всегда непрочному, существованию»⁴².

В 1601–1602 гг. в царствование Бориса Годунова в Москве случился страшный голод. Борис приказал открыть государственные житницы и продавать хлеб по ценам фиксированным, ниже рыночных, а также раздавать бедным милостыню деньгами. Но чиновники оказались плутами. «Они раздавали царские деньги своей родне, приятелям и тем, которые делились с ними барышами. Их сообщники, одевшись в лохмотья, приходили зауряд с нищими и получали деньги, а настоящих нищих разгоняли палками»⁴³.

Убедившись в том, что милостыня разворовывается, Годунов отменил ее и направил чиновников в благополучные районы закупать хлеб по фиксированным, установленным правительством ценам. Но посланцы за взятки от землевладельцев не сообщали, что у тех имеется хлеб, и не привозили его в Москву. По свидетельству современников, в эти годы в Москве погибло более 127 000 человек. Начались народные бунты, жестоко подавлявшиеся государством.

В 1602 г. в Литве появился человек, выдавший себя за чудом спасшегося царевича Дмитрия. Чтобы получить поддержку польско-литовской знати, Лжедмитрий тайно принял католичество и пообещал римскому Папе обратить Россию в католическую веру. В 1605 г. неожиданно скончался царь Борис Годунов, и его противники, предав интересы России, перешли вместе с армией на сторону Лжедмитрия и впустили его в Москву. Недолгое царствование Лжедмитрия закончилось бунтом, который возглавили бояре Шуйские. Убив самозванца, бунтовщики сожгли его труп, прах заложили в пушку, из которой произвели выстрел в сторону Литвы и Польши.

Последующие события – восстание Болотникова, наступление поляков, поддержавших Лжедмитрия II, дворянский переворот, приведший к власти правительство бояр (Семибоярщину), которые впустили в Кремль польские войска во главе с Владиславом (сыном короля Сигизмунда) и присягнули ему, – некоторые историки вполне обоснованно считают гражданской войной. Это было время, когда верхушка правящего класса раскололась на две непримиримые части: одна ради своих шкурных интересов готова была пожертвовать независимостью России, а другая была заинтересована в защите национальных интересов. В 1610 г. к народу обратился патриарх Гермоген, призвавший к борьбе с захватчиками. Первое народное ополчение возглавил дворянин Ляпунов. Во главе передовых отрядов сражался и был тяжело ранен князь Д. М. Пожарский. Однако противники Ляпунова изготовили письмо, подделав в нем подпись Ляпунова, где говорилось, что служивших в ополчении казаков, как врагов Московского государства, следует бить и топить. Ляпунова убили, а между казаками и земскими людьми начались столкновения, из-за чего ополчение распалось.

Только второе ополчение, собранное в 1611 г. в Новгороде выборным посадским старостой Козьмой Мининым, сумевшим привлечь на свою сторону население других русских городов, обеспечило победу патриотических сил в это трудное для России время. Средства для второго ополчения собирались по договоренности с новгородцами, которые обязались отдавать пятую часть достояния на общее дело.

Возглавивший ополчение князь Пожарский отправлял в другие города гонцов с грамотами, в которых призывал все население стать заодно с нижегородцами. Эти грамоты читали на народных сходках, а затем решали выделить деньги и направить своих ратников на помощь Минину и Пожарскому. В апреле 1612 г. ополчение прибыло в Ярославль, где оставалось несколько месяцев, пополняясь все новыми силами. В августе ополчение осадило Москву и сразилось с литовским войском гетмана Ходкевича, который был разбит и бежал, не сумев оказать помощь остававшимся в Кремле полякам. 25 октября Кремль был взят, но еще дважды польский король пытался подойти к Москве, однако везде наталкивался на сопротивление русских. Таким образом, только благодаря общим усилиям всех русских городов была отвоевана независимость страны. В память о том героическом времени ныне установлен и празднуется День народного единства.

21 декабря по существовавшему тогда обычаю во все города была послана грамота об избавлении Москвы от иноземцев, а затем и другая грамота, созывавшая «лучших и разумных» выборных людей для избрания государя всея Руси. Причем это были действительно выборы из нескольких предложенных кандидатур: в качестве кандидатов выступили польский королевич Владислав, сын шведского короля Карл-Филипп, а также некоторые бояре. 21 февраля 1613 г. Земский собор остановил свой выбор на 16-летнем Михаиле Романове. Так прекратилось в России правление древнерусской династии Рюриковичей, и взошла звезда Романовых.

Им досталась разоренная Москва, пустая казна, обезлюдевшие области, в которых хозяйничали шайки, грабившие и убивавшие последних жителей.

Как отмечают историки, «в ходе смуты, в которой приняли участие все слои и сословия русского общества, решался вопрос о самом существовании Российского государства, о выборе пути развития страны»⁴⁴.

В такие годы особенно возрастает роль элиты в решении всех важнейших вопросов, затрагивающих жизненные интересы общества. В рассматриваемый период нашей истории московская элита, по выражению матери царя Михаила Федоровича, «измалодушествовалась». «Всякий думал только о себе; мало было чести и законности. Все лица, которым поверялось управление и правосудие, были склонны для своих выгод грабить и утеснять подчиненных, наживаться насчет крови бедного народа, вытягивать из него последние соки, зажиливать общественное достояние в то время, когда необходимо было для спасения отечества крайнее самопожертвование». Н. И. Костомаров приводит слова некоего иностранца о тогдашнем состоянии России: «Все приближенные царя – несведующие юноши; ловкие и деловые приказные – алчные волки; все, без различия, грабят и разоряют народ. Никто не доводит правды до царя; к царю нет доступа без больших издержек; прошения нельзя подать в приказ без огромных денег, и тогда еще не известно, чем кончится дело; будет ли оно задержано или пущено в ход»⁴⁵.

Взяточничество в приказах стало вызывать возмущение народа, который испытывал особенную ненависть к главе земского приказа Плещееву и главе Пушкарского приказа Траханиотову. Плещеев брал взятки с тех, кого судил; кроме того, он создал шайку доносчиков, ложно обвинявших людей в разных тяжких преступлениях. Таких обвиняемых сажали в тюрьму и вымогали взятки за освобождение. Траханиотов прославился жестоким обращением с подчиненными, у которых удерживал жалованье. В 1648 г. возник настоящий бунт. Испугавшись, царь Алексей Михайлович Романов выдал толпе Плещеева, которого вывел из Кремля палач. Но народ вырвал из рук палача Плещеева и забил его палками до смерти. Траханиотов сбежал, но по царскому приказу его отыскали, водили с колодкою на шее по городу, а затем казнили, отрубив голову. «Вот как угощают плутов и воров!», – кричал народ.

Когда мятеж утих, царь с площади обратился к народу с речью и сказал, что лихоимцы Плещеев и Траханиотов получили заслуженную кару, а он, государь, обещает народу правосудие и царское милосердие. И действительно, никто из мятежников не был наказан, а вскоре в 1649 г. было принято новое Соборное Уложение, которое стало первым печатным кодексом России, отличавшимся чрезвычайной жестокостью.

Глава Х (о суде) предусматривала смертную казнь в виде колесования, четвертования, залития горла раскаленным металлом, сожжения, закапывания живьем в землю и т. п. за все государственные преступления и многие преступления против порядка управления. В этой же главе устанавливались наказания за решение судебного дела «по посулу или по дружбе, или по недружбе». При этом статья 5 главы Х устанавливала за одно и то же преступление для боярина, окольничего, думного человека наказание в виде лишения чести, а для недумного человека значительно более строгое – торговую казнь.

В Соборном Уложении 1649 года впервые появился институт отвода судье: «А будет который судья истцу будет недруг, а ответчику друг или свой… тому судье… не судити»⁴⁶.

Соборное Уложение выделило две категории лиц, состоящих на государственной службе: ратные люди (т. е. лица, призванные на службу во время войны и получавшие от царя жалованье) и лица, занимавшие должности в судебной системе (бояре, дьяки, приказные, думные люди и др.). Кроме того, впервые в отечественном законодательстве было намечено разграничение субъектов ответственности в зависимости от содержания их служебных обязанностей⁴⁷.

Судебная власть в то время сосредоточилась в приказах, и это повлекло усиление произвола со стороны воевод и дьяков. Людям со своими тяжбами приходилось ездить в Москву, где снова с них требовали взятки. Один современник так описывал свою поездку: «Как к Москве приехали, дьяку в почесть для царского величества харчем и деньгами носили не по одно время, да подъячим также носили, да молодым подъячим от письма давали же»⁴⁸.

Традиция «почести», т. е. подношения даров в знак уважения чиновнику за выполненную работу, сыграла значительную роль в формировании коррупционных отношений и в дальнейшем преобразовалась в мздоимство и лихоимство⁴⁹.

Одной из причин распространения коррупции в то время следует признать отсутствие жалованья у воевод, назначавшихся на три года. Для получения места они должны были давать взятки в приказах, и поэтому превращали свою должность в средство для наживы. «Суд их был до крайности продажен: кто давал им посулы и поминки, тот был и прав; не было преступления, которое не могло бы остаться без наказания за деньги, а с другой стороны, нельзя было самому невинному человеку быть избавленным от страха попасть в беду… Раздавались повсеместно жалобы, что воеводы бьют посадских людей без сыску и вины, сажают в тюрьмы, мучат на правежах, задерживают проезжих торговых людей, придираются к ним под разными предлогами, обирают их, сами научают ябедников заводить тяжбы, чтобы содрать с ответчиков»⁵⁰.

Бывали случаи, когда отдельные воеводы попадались на злоупотреблениях. Так, гороховский воевода князь Кропоткин и дьяк Семенов за взятки и грабительства были прилюдно биты кнутом, но такие меры не могли изменить поведения приказных людей, так как порочной была сама система управления.

Выборные земские старосты и целовальники, управлявшие на местах, не могли останавливать поборы со стороны воевод, а, наоборот, вынуждены были способствовать их наживе. Сохранившиеся расходные книги земских старост содержат соответствующие статьи расходов: «Ходил к воеводе, нес хлеба и калачей на 2 алтына, в бумажке денег три алтына, людям его дал две деньги… Приставам дал всем в братью 6 денег, да, стояв на правеже, дал приставу 2 деньги, да, когда платил деньги, дал сторожу в мешок 2 деньги, да староста взял за сено, что миром сулено воеводе, 4 гривны»⁵¹.

Такие отношения земского населения и воевод были настолько обыкновенным делом, что не вызывали жалоб. Но бывали случаи, когда отдельные воеводы и подъячие становились чрезмерно жадными, вызывая поток челобитных на имя царя. Особенно часто жаловались на воевод из дальних мест, где было «до бога высоко, до царя далеко». Доходило до бунтов. Так, в 1673 г. жители Кайгородка едва не убили воеводу Волкова. Правительству пришлось послать из Москвы сотню стрельцов для усмирения бунтовщиков⁵².

В царствование Алексея Михайловича были приняты некоторые меры, направленные на ограничение злоупотреблений чиновников. Так, запрещалось воеводам судить тех лиц, от которых на них поступали жалобы; судить их должны были воеводы ближайших городов, расположенных в радиусе 150 верст. Нельзя было назначать дворян воеводами в те города, около которых располагались их поместья и вотчины. Запрещалось воеводам получать с населения праздничные, месячные, въезжие и иные денежные платежи и поборы в виде продуктов – мяса, хлеба, рыбы и т. д. С. М. Соловьев отмечал, что «воеводы не могли вдруг отказаться от этих поборов и приносов, и земские старосты носили пироги и рыбу по старой привычке; доказательством служит то, что царь Федор Алексеевич должен был подтвердить указ отцовский»⁵³.