Текст книги "Государственный чиновник: история коррупции в России. Монография"

1.5. Государственный аппарат и право в период разложения крепостнического строя и становления капитализма в России (XIX в.)

Вступив на престол в 1801 г., Александр I, получивший благодаря своей бабке Екатерине II блестящее образование, принялся за реорганизацию органов государственного управления. В 1802 г. устаревшие петровские коллегии были заменены отраслевыми министерствами и установлена прямая ответственность министров перед императором. Таким образом, была усилена централизация власти и укреплялось самодержавие. Количество чиновников увеличилось многократно, и в России стала появляться прослойка бюрократии, которая всецело зависела от императора и получаемого жалованья. Проведенная в 1810–1811 гг. очередная реорганизация министерств привела к увеличению их числа и к еще большему росту количества государственных служащих.

Указами от 1809 и 1811 гг. Александр I подтвердил законодательство, направленное на борьбу с коррупцией, принятое еще при Павле I. В суды периодически поступали дела на проворовавшихся чиновников, которые изобретали все новые способы получения выгод от должности. Так, известна история иркутского губернатора Николая Трескина, правившего губернией 13 лет, с 1806 по 1819 г. Сам он взяток не брал, но позволял своей жене пользоваться привилегированным положением супруги высокопоставленного чиновника. Как описывал Михаил Пыляев, «прием у нее был следующий: купи у нее мех соболий. Принесут мех, сторгуются тысяч за пять: и мех возьмут назад, и деньги. Другому и третьему тоже. Один этот мех раз пятьдесят продавали»⁷².

При императоре Александре I был применен нестандартный подход к борьбе с коррупцией на таможне. В 1811 г. он издал именной указ, по которому все контрабандные товары и штрафы, налагаемые на контрабандистов, поступали не в казну, а самим таможенникам: в их пенсионный фонд, правлению таможен, непосредственно таможенникам, обнаружившим контрабанду (до 70 % от стоимости задержанного груза). Этот порядок в 1819 г. был закреплен Таможенным кодексом и фактически просуществовал до 1935 г. Взятки таможенникам стали не нужны. Престиж профессии возрос, сформировался настоящий клан таможенных служащих со своими традициями и понятиями чести и долга⁷³.

Александр I в своей правотворческой деятельности оказался между двумя противоборствующими силами: консерваторами, представителем которых был в то время граф А. А. Аракчеев, стремившийся к усилению личной власти царя и укреплению бюрократической системы, и либералами во главе с М. М. Сперанским, предлагавшим проект государственно-правовых реформ, целью которых было установление конституционной монархии в России. Противники Сперанского одержали победу, и все реформы оказались направленными на укрепление абсолютизма и крепостничества. Российская элита в очередной раз продемонстрировала неприятие всего нового, существовавшего к тому времени в практике других государств, и упустила шанс пойти по пути исторически назревших реформ.

Не кардинальные, а лишь отдельные преобразования коснулись судебной системы: судами теперь управляло министерство юстиции; были упразднены верхний земский суд, губернский магистрат, верхняя расправа; уголовные и гражданские палаты в губерниях стали судами второй инстанции; возникли ведомственные суды: военные, морские, горные, лесные, духовные, сельскохозяйственные; высшей судебной инстанцией стал Государственный Совет, учрежденный царским манифестом в 1810 г. (просуществовал почти 100 лет, до 1906 г.).

С 1815 г. Аракчеев стал пользоваться неограниченным доверием императора и фактически возглавил Государственный Совет, Комитет министров и Собственную его Императорского Величества канцелярию. Этот период русской истории вплоть до смерти Александра I в 1825 г. стали называть аракчеевщиной, отличавшейся введением палочной дисциплины не только в армии, но и повсюду: последовали чистки университетов, полицейско-репрессивные меры, направленные на подавление любого свободомыслия, мелочная регламентация государственного управления.

Особое место в этот период занимало III отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии и корпус жандармов, в чьи функции входил политический сыск в России и за ее пределами. Созданное по именному указу Николая I, Третье отделение было направлено на борьбу с инакомыслием; в его ведении были также вопросы борьбы с казнокрадством, взяточничеством и другими служебными преступлениями.

В царствование Николая I (1825–1855) снова происходит расширение штата бюрократов, чиновников, разного рода столоначальников. Если при Павле I численность чиновников не превышала 16 тысяч человек, то к концу царствования Николая I это число составляло уже 74 тыс. человек. Рост почти в 5 раз!⁷⁴

В некоторых губерниях численность чиновников возрастала еще стремительнее: например, в Воронежской губернии в 1829 г. в управлении было задействовано 9 чиновников, а в 1852 г. – уже 54.

С 1805 по 1851 г. расходы на государственную администрацию возросли в 4 раза, опережая в отдельные периоды рост расходов на армию. Таким образом, государство тратило деньги в основном на содержание самого себя, при этом нисколько не улучшая положения обывателей⁷⁵.

В 70-тысячной армии чиновников половину составляли военные. Все высшие бюрократические посты занимали любимцы царя, лично ему преданные генерал и флигель-адъютанты. Бюрократизация имела двоякий результат: с одной стороны, на какое-то время она обеспечивала больший порядок в стране; с другой стороны, она приводила к волоките, коррупции, казнокрадству и взяточничеству⁷⁶.

При Николае I чиновникам значительно увеличили оклады, на большинство постов в губерниях император назначал военных, считая их честными и неподкупными. Но и они не оправдывали надежд. Главе государства докладывали, что из 55 российских губернаторов только трое не брали взяток: очень богатый землевладелец Писарев, бывший декабрист Муравьев и сын знаменитого А. Н. Радищева – А. А. Радищев⁷⁷.

Катастрофическим было положение дел в судах, где процветало взяточничество, а дела не рассматривались годами и даже десятилетиями. Показателен пример с делом о краже мелкой монеты на сумму 115 тыс. рублей, которое было начато в уездном суде в 1844 г., а закончено лишь в 1865 г.⁷⁸

Работе судов мешал низкий образовательный уровень не только делопроизводителей, но и самих судей. Осложняло работу судей и то, что после издания в 1649 г. Соборного уложения в России не публиковались собрания законов, а многие указы просто переписывались от руки. Николай I поручил Сперанскому организовать работу по кодификации законодательства, и в 1830 г. были напечатаны 40 томов Полного собрания законов Российской империи. После завершения этой сложной работы Сперанский организовал издание Свода действующих законов, который был введен в действие в 1835 г. Вскоре выяснилось, что многие нормы права устарели, в связи с чем была начата работа по созданию нового Уголовного кодекса, и в 1845 г. после одобрения императором было утверждено Уложение о наказаниях уголовных и исправительных.

Свод законов в 15 томах и Уложение о наказаниях превратились в официальное руководство для всех органов власти как в центре, так и на местах. Чиновникам стало легче ориентироваться в законодательстве, которое до кодификации насчитывало более трехсот тысяч правовых актов⁷⁹.

В Своде законов конкретизированы составы многих должностных преступлений, к которым закон относил нарушение порядка службы и подчиненности, неисполнение должности и злоупотребление властью, ущерб вверенному по службе имуществу, противозаконные поступки при заключении подрядов и поставок, а также лихоимство (ст. 278)⁸⁰.

Как отмечают исследователи, в Своде законов субъект должностного преступления представлен в обобщенном виде, запреты адресованы «чиновнику». В зависимости от особенностей совершаемого деяния уточняются признаки возможного субъекта посягательства. Так, субъектом превышения власти может быть признан только «чиновник, власть имеющий» (ст. 303), неправосудие может быть совершено исключительно судьей (ст. 312), за причинение ущерба казенному имуществу к ответственности привлекались лица, управляющие и охраняющие это имущество (ст. 315)⁸¹.

В принятых в 1845 г. Уложениях о наказаниях уголовных и исправительных также не были сформулированы понятия должностного лица, чиновника или иного субъекта должностного преступления. В зависимости от совершаемого деяния субъектами могли признаваться судьи, казначеи, чиновники полиции, крепостных дел, межевые и банковские чиновники, и даже лица, не обладавшие властными полномочиями – железнодорожные служащие, чиновники монетного двора и т. д.⁸²

В середине ХIХ в. Россия оставалась самодержавно-крепостнической страной, отстававшей от передовых западно-европейских государств, сделавших гигантский скачок в развитии буржуазного способа производства. Крепостное право тормозило развитие экономики, а самодержавная власть не справлялась с государственными проблемами. Передовая, образованная часть дворянства требовала проведения конституционной реформы, отмены крепостного права, полной ликвидации сословных ограничений. Взойдя на российский престол в 1855 г., император Александр II попытался преодолеть экономический и социальный кризис путем проведения ряда буржуазных реформ, важнейшей из которых была отмена крепостного права, отдельные преобразования в сфере управления и судоустройства.

Абсолютная монархия, предусматривавшая соединение в лице императора всей полноты власти, как законодательной, так и исполнительной, требовала от монарха умения координировать работу государственных органов, направлять их на решение проблем, стоящих перед страной. Но Россия была уже не тем княжеством, «откуда есть пошла Русская земля», а огромной страной, которой невозможно было управлять в одиночку. Александр II имел в своем распоряжении законосовещательный орган – Государственный совет, состав которого не был постоянным. По воле императора Государственный совет подвергался внезапным ротациям и пополнялся отставными министрами и другими престарелыми сановниками. Невозможно было ждать от такого Совета кардинальных реформ, напротив, этот орган прочно отстаивал старые порядки и боролся против всего нового. Только в 1857 г. был создан Совет министров. Кроме того, император часто созывал особые совещания, в предварительной подготовке которых принимали участие 2–3 министра. Предложения этих совещаний иногда принимали форму императорских указов.

Как отмечают историки, особые совещания, не имевшие постоянной основы, специального аппарата помощников и экспертов, не могли подготовить фундаментальные перемены в стране. Поэтому многие реформы того времени носили половинчатый характер⁸³.

В 1864 г. была проведена судебная реформа, в ходе которой появились суд присяжных, прокурорский надзор, адвокатура (присяжные поверенные), а также провозглашались презумпция невиновности, гласность, состязательность процесса и равная ответственность перед законом всех лиц, независимо от сословия. Авторы новых судебных уставов использовали самые передовые тенденции мирового судопроизводства. В результате реформы судебная система теперь включала местные судебные органы (мировые судьи и съезды мировых судей как апелляционные инстанции) и общие судебные органы (окружные суды и судебные палаты). Сенат стал высшим кассационным судом для всех судебных органов. В Сенате могли рассматриваться по первой инстанции дела особой важности, например о должностных злоупотреблениях высших сановников.

В 1866 г. в новой редакции Уложения о наказаниях уголовных и исправительных были даны пояснения к статьям о взятках. Хотя и незначительно, но выросло число коррупционных дел в судах: если в 1847 г. количество чиновников государственной службы, судимых за мздоимство и лихоимство, составляло 220 человек, то в 1883 г. это число уже равнялось 303. В целях борьбы со взяточничеством Александр II потребовал от государственных служащих декларации об имуществе, причем не только самого чиновника, но и его жены. Эти сведения печатались и были общедоступны, но ожидаемого эффекта не последовало.

Разгул казнокрадства и взяточничества в армии в период Крымской войны 1853–1856 гг. лично наблюдал и описал Салтыков-Щедрин, проводивший ревизию в Тверском и Владимирском комитетах ополчения в качестве чиновника особых поручений министерства внутренних дел. В очерке «Тяжелый год» писатель с грустным сарказмом дал портрет государственного служащего Удодова, призванного охранять, «опекать» казну от разворовывания в тяжелую пору военного лихолетья. Произнося громкие слова о любви к отечеству, Удодов первым пристроился к казенной кормушке, а за ним потянулись и другие чиновники уездного городка. «И вот весь мало-мальски смышленый люд заволновался. Всякий спешил как-нибудь поближе приютиться около пирога, чтоб нечто урвать, утаить, ушить, укроить, усчитать… Бессознательно, но, тем не менее, беспощадно, отечество продавалось всюду и за всякую цену. Продавалось и за грош, и за более крупный куш… и богу молятся, и воруют, и опять богу молятся, и опять воруют…». Салтыков-Щедрин привел рассказ одного купца, получившего заказ на сукно для ополчения: «Взялся я… сто тысяч аршин сукна поставить по рублю за аршин и для задатков вперед двадцать пять тысяч получил – сколько, ты думаешь, у меня от этих двадцати пяти тысяч осталось? … – пять тысяч!». Только Удодов с этого подряда запросил двадцать процентов («отката», как сейчас принято говорить), а еще был батальонный командир, городской голова и многие-многие другие⁸⁴.

Реформы, проведенные императором Александром II, способствовали развитию России, однако общество нуждалось в более решительных преобразованиях, на которые царь-самодержец не мог пойти. Радикально настроенные террористы-народовольцы видели выход в физическом устранении императора. 1 марта 1881 г. Александр II был убит, и место на троне занял его сын, Александр III, ставший на путь реакции и репрессий. Правление этого императора ознаменовалось контрреформами практически во всех областях. Правящая элита снова выбрала консервативный путь развития, направленный на сохранение дворянских привилегий и подавление любого свободомыслия.

Из-за участившихся нападений на высших должностных лиц (после убийства народниками в 1878 г. шефа жандармов генерала Мезенцева) был принят закон «О временном подчинении дел о государственных преступлениях и о некоторых преступлениях против должностных лиц ведению военного суда, установленного для военного времени». С этого момента все дела о нападениях на высших чиновников, находящихся при исполнении служебных обязанностей, передавались на рассмотрение в военно-окружные суды.

В то же время некоторые правительственные акты были направлены на усиление дисциплины и ответственности государственных служащих и судей. Указом от 20 мая 1885 г. было образовано Высшее дисциплинарное присутствие Сената, в полномочия которого входили вопросы смещения судей либо перевода их на нижестоящую должность за злоупотребления по службе.

1.6. Государственный аппарат и право России в начале XX в

Императору Николаю II (1894–1917) досталась в правление страна, охваченная крестьянскими и рабочими восстаниями, нараставшими год от года. Так, если в 1900–1904 гг. насчитывалось 426 выступлений крестьян против помещиков, то в 1905–1907 гг. их было уже 4681. В 1900–1904 гг. было зарегистрировано около 1000 стачек рабочих крупных промышленных предприятий. Революционные настроения, на которые правительство отвечало лишь карательными операциями да незначительными реформами, вылились в 1905–1907 гг. в первую русскую буржуазную революцию.

В ней приняли участие самые разные слои российского общества, в том числе и чиновничество, которое было неоднородным по имущественному положению. Заработок мелких служащих был несопоставим с окладами представителей высших эшелонов власти. Многие чиновники влачили жалкое существование, вынуждавшее их идти на разные злоупотребления по службе. И если рабочий класс революционной борьбой добился права на организацию профсоюзов (Манифест от 17 октября 1905 г.), то служащим правительственных учреждений создание профсоюзов запрещалось под угрозой уголовного преследования. Позднее по указу «О временных правилах об обществах и союзах» (1906 г.) государственным служащим разрешили участвовать в благотворительных и культурных (не политических) обществах, однако начальство могло и запретить такое участие.

В Манифесте от 17 октября 1905 г. император писал:

«На обязанность Правительства возлагаем Мы выполнение непреклонной Нашей воли:

1) Даровать населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов…

2) Установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей»⁸⁵.

В случае реализации положений Манифеста Россия получила бы законодателя – выборную Думу, которая имела бы право обсуждать бюджет и отчет правительства об исполнении бюджета, контролировать все исполнительные органы, в том числе и Совет министров. Однако многие положения Манифеста остались на бумаге. На практике контроль Думы оказался фикцией. Император осуществил реформу Государственного совета, превратив его в верхнюю палату и поставив над Думой, чем значительно ограничил ее права.

Изменения в государственном устройстве были закреплены в Основных законах Российской империи, утвержденных Николаем II 23 апреля 1906 г. Теперь власть императора не характеризовалась как «неограниченная», а в ст. 7 Основных законов указывалось: «Государь Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственною Думою»⁸⁶.

В ст. 17 и 18 Основных законов указывалось, что «Государь Император назначает и увольняет Председателя Совета Министров, Министров и Главноуправляющих отдельными частями, а также прочих должностных лиц, если для последних не установлено законом иного порядка назначения и увольнения. Государь Император, в порядке верховного управления, устанавливает в отношении служащих ограничения, вызываемые требованиями государственной службы»⁸⁷.

Созванная 27 апреля 1906 г., I Государственная Дума уже 8 июля 1906 г. была распущена. Государственная Дума II созыва открылась 20 февраля 1907 г., а 3 июня 1907 г. царь распустил и ее, одновременно издав новый антидемократический избирательный закон. В результате III и IV Дума характеризовались значительным перевесом правых помещичье-буржуазных партий.

Существенные изменения общественных отношений в России начала ХХ столетия требовали нового уголовного законодательства, так как действовавшее Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. (в редакции 1885 г.) устарело и не могло справляться с ростом революционного движения, с новыми формами «скопищ и сообществ» и с социально-революционной пропагандой. Проект Уложения был подготовлен, рассмотрен Государственным советом и утвержден императором в 1903 г. Новое Уложение отличалось более четким определением признаков составов преступлений. Так, было разработано определение понятий «взяточничество», «лихоимство». Вносилось предложение о наказаниях для дающих взятку (проект министра юстиции И. Щегловитова «О наказуемости лиходательства»), но в то время царь отклонил этот проект. Само же Уложение было введено в действие выборочно, не в полном объеме, а только в части, устанавливающей ответственность за государственные преступления (измену, смуту, шпионаж).

В процессе подготовки Уложения Особое совещание при Государственном совете пришло к выводу о невозможности охватить и перечислить в законе все категории возможных субъектов должностных преступлений и признало целесообразным использовать термин «служащий». В окончательной редакции ст. 636 Уголовного уложения 1903 г. к служащим было отнесено «всякое лицо, несущее обязанности или исполняющее временное поручение по службе государственной или общественной в качестве должностного лица, или полицейского, или служителя, или лица сельского или мещанского управления»⁸⁸.

Тем временем коррупция и должностные злоупотребления достигли огромных размеров. Как говорили в Европе, хочешь научиться воровать на службе, поезжай в Россию. В журнале «Русскiй мiръ» в 1904 г. появилась статья, в которой анализировалось взяточничество и казнокрадство в армии и на флоте: «Воистину, от “хладных финских скал до пламенной Колхиды” сенаторские ревизии и газетные разоблачения открывают обширные гнезда крупных, тучных, насосавшихся денег взяточников, а около них кружатся вереницы взяточников более мелких, более скромных, более тощих. Около каждого казенного сундука, на который упадет испытующий взор ревизора, оказывается жадная толпа взяткодавцев и взяткополучателей, и крышка этого сундука гостеприимно раскрывается перед людьми, сумевшими в соответствующий момент дать соответствующему человеку соответствующую взятку»⁸⁹.

Процветали злоупотребления в сфере государственных заказов. Для борьбы с этим злом были установлены правила проведения открытых конкурсов, но и тут должностные лица выискивали способы обходить закон. Известна история с одним из высокопоставленных чиновников правительства Николая II – В. И. Гурко, занимавшим пост товарища (заместителя) министра внутренних дел по аграрным вопросам. В 1906 г. случился неурожай в нескольких губерниях, в которые правительство решило направить зерно для помощи голодающим. В. И. Гурко занимался закупками зерна и должен был по закону провести конкурс. Однако товарищ министра пренебрег установленными правилами и в обход конкурсных процедур тайно доверил закупки малоизвестной шведской компании. Русское правительство выполнило свои обязательства перед шведскими коммерсантами: они получили большой аванс и приоритетные права на доставку грузов по железной дороге. Но иностранная компания, не обладавшая опытом работы с поставщиками зерна, не справилась со своими обязанностями, и вскоре этот провал стал достоянием прессы.

В 1907 г. на заседании Сената были заслушаны материалы этого дела. В. И. Гурко объяснял, что взяток не брал, а открытый конкурс не провел только потому, что желал ускорить закупки и поставки зерна в голодающие районы. В результате рассмотрения дела факт лихоимства не был доказан, но сенаторы признали Гурко виновным в превышении должностных полномочий с тяжкими последствиями и в сообщении неверных сведений официальному печатному органу. В качестве наказания товарищ министра был отстранен от должности и ему запретили в течение трех лет поступать на государственную службу⁹⁰.