Текст книги "Территориальная организация местного самоуправления Российской Федерации"

Однако нельзя не учитывать такое расхождение между объективными интересами и их субъективным восприятием. Ориентация только на мнение большинства способна привести к игнорированию целой группы интересов и ущемлению прав меньшинства.

Как представляется, в этой ситуации для установления единства местных интересов необходимо руководствоваться как объективными, так и субъективными показателями его наличности. Выявление субъективного осознания – это требование, обусловленное тем, что живущее в данный момент взрослое население составляет ядро территориальной общности, ее базовый элемент. Именно на него возложена задача по реализации местных интересов. Выявление же наличия объективного единства местных интересов – это своего рода гарантия для членов территориальной общности, которые не могут самостоятельно выражать и реализовывать местные интересы в силу каких-либо причин, например, в силу малолетнего возраста, а также для членов, которые, хотя и способны самостоятельно выражать свои интересы, но мнение которых расходится с позицией большинства жителей. Иначе говоря, выявление наличия объективного единства местных интересов – это также гарантия учета мнения меньшинства. Кроме того, выявление объективного единства – это подстраховка от незрелого взгляда на потребности местного сообщества или взгляда, в котором преобладают личные корыстные интересы.

Вывод о необходимости выявления обеих форм проявления единства местных интересов обусловлен не только требованиями теории интереса. Он также согласуется с теорией местного самоуправления. Это можно продемонстрировать на примере тех вредных последствий, которые наступают в случае ориентации только на одну из форм проявления интереса.

В случае, когда отсутствует объективное единство интересов, но есть желание населения сообща решать свои местные вопросы, при перевесе в численности одной из объединенных групп неминуема ситуация, когда интересами части населения муниципального образования будут пренебрегать, использовать общие ресурсы для решения задач только одной, численно превосходящей группы жителей. Оставшаяся же в меньшинстве часть населения такого муниципального образования будет лишена подлинного местного самоуправления: по сути, ее жители будут отстранены от решения своих насущных вопросов, а местные нужды, отличные от нужд другой части муниципального образования, будут игнорироваться (например, у жителей городского поселения централизованное теплоснабжение, а у жителей присоединившегося сельского поселения – автономное, печное; нужды, связанные с закупкой топлива (дров, угля) для сельских жителей, могут вообще не восприниматься как местные интересы). Если же численность каждого из коллективов жителей будет примерно одинакова, неизбежны острые конфликты при определении приоритетов в решении местных задач, а также при распределении имеющихся средств.

Определение территории муниципального образования без осознания населением единства своих местных интересов также представляет собой пример игнорирования сути местного самоуправления. Ведь жители такого муниципального образования, которые окажутся у власти, будут воспринимать их не как свое, а чужое дело, которое они под напором жизненных обстоятельств, запросов снизу – от населения и сверху – от государства вынуждены и не могут не вести, но которое не является их собственной нуждой. На все недостатки такого положения указывал еще З.Г. Френкель при оценке состояния волостного самоуправления в России, сложившегося после событий 1905–1907 годов5050
  См.: Френкель З.Г. Волостное самоуправление. Его значение, задачи и взаимоотношения с кооперацией. М., 1999. С. 23-24.


[Закрыть].

Осознание единства интересов, собственного единства – процесс длительный. Неслучайно воплощение местного самоуправления в подлинном его смысле порой отрицается в литературе за территориальными единицами высшего порядка, созданными искусственно. Лишь по прошествии значительного исторического периода в их пределах складываются общие интересы.

На это обстоятельство обратил внимание А.Д. Градовский в конце XIX века. В своем исследовании «Начала русского государственного права» в третьем томе, посвященном органам местного управления, он писал: «Не везде в Европе округи и провинции имеют историческое происхождение, в этом отношении замечательным примером могут служить английские графства, которые относятся к незапамятным временам… Напротив, во Франции департаменты, округи (arrondissements) и кантоны представляются делением искусственным, заменившим старинные провинции французской монархии. Старые французские провинции имели действительно историческое происхождение. Это были именно те самостоятельные владения герцогства и графства, которые… присоединились к общему составу французской монархии. Французские короли мало-помалу уничтожили их особенности, привилегии, которыми пользовались местные корпорации, вольности (les libertes) привилегированных сословий, поскольку они имели политическое значение… Этим, в числе других причин, объясняется, почему начало самоуправления, так часто провозглашавшееся французскими публицистами и даже французскими законами, не получало практического осуществления». И логичен в этом смысле вывод А.Д. Градовского: «Невозможно было создать самоуправления, пока в пределах новых местных единиц не успели установиться и окрепнуть известные общие интересы их жителей»5151
  Градовский А. Начала русского государственного права. Т. III. Органы местного управления. Ч. 1. СПб., 1883. С.13.


[Закрыть].

В советский период выводы, подтверждающие правоту слов А.Д. Градовского, были сделаны В.А. Рянжиным. Закономерности развития административно-территориального деления были изучены им на материале исторического развития территориальной организации Эстонии. В 1947 г. после перехода Эстонии в состав СССР была предпринята реформа административно-территориального деления. Как указывалось, реформа преследовала цель упростить местный советский аппарат, сократить его и удешевить, а наименование единиц административно-территориального деления привести в соответствие с наименованиями, использующимися в других советских республиках. Основным средством достижения этой цели явилась ликвидация такого промежуточного звена в системе деления, каким была волость5252
  См.: Рянжин В.А. Проблемы территориальной организации советского государства. Л., 1973. С. 20-21.


[Закрыть]. Однако, как установил В.А. Рянжин, к 1963 году в результате продолжающихся территориальных изменений система административно-территориального деления Эстонии стала более похожа на ту, которая существовала в Эстонии до 1945 года и основывалась на двухчленной схеме уезд – волость, чем на ту, которая была учреждена в результате районирования. И, что особенно интересно, границы многих районов и сельсоветов стали совпадать или почти совпадать с границами соответственно уездов и волостей5353
  См.: Там же. С. 32.


[Закрыть]. На совпадение территории большинства сельских Советов Советского Союза с территориями бывших волостей также указывал в 1971 году И.А. Азовкин5454
  См.: Азовкин И.А. Указ. соч. С. 57.


[Закрыть]. Игнорирование того обстоятельства, что территориальные общности не сложились в границах новых территориальных единиц, привело к своего рода контрреформам. И это в условиях, когда идея местного самоуправления отрицалась, когда указанные требования вовсе не ставились в качестве первоочередных при конструировании единиц административно-территориального деления.

Таким образом, только при подтверждении наличия объективного единства местных интересов и осознания этого единства гражданами можно констатировать наличие территориальной общности и на этой социальной базе конструировать муниципальное образование.

1.3. Типы территориальных общностей и связей и между ними

Основным объединяющим началом, обусловливающим единство интересов и позволяющим выявить территориальную общность, является единство местожительства5555
  См.: Хорев Б.С. Территориальная организация общества (актуальные проблемы регионального управления и планирования в СССР). М., 1981. С. 26.


[Закрыть]. Естественное расселение людей имеет преимущественно очаговый характер: места плотного заселения (поселения) отделены друг от друга незаселенной территорией. Удаленность друг от друга предполагает неоднородность среды нахождения, выполняемой деятельности, что способствует появлению, хотя и однородных, но не тождественных интересов у жителей каждого из поселений. Наличие между поселениями незаселенного пространства влечет за собой сокращение частоты контактов между жителями разных поселений по сравнению с внутрипоселенческими связями и, соответственно, снижение возможности осознания единства интересов. Проживание в непосредственной близости друг от друга, наоборот, предполагает появление идентичных потребностей, связанных с обустройством мест проживания, обеспечением их безопасности, а также порождает желание получать коммунальные и социальные услуги на месте. Обусловленные соседским проживанием многочисленные бытовые, родственные и профессиональные связи жителей помогают осознать единство местных интересов.

Таким образом, поселенческий характер расселения людей создает объективную основу для нетождественности интересов жителей, проживающих в различных поселениях, и способствует осознанию единства местных интересов их жителями.

Однако наличие между местами компактного проживания незаселенной территории не всегда свидетельствует о том, что проживающие по разные ее стороны коллективы людей не имеют общих местных интересов. Зачастую развивавшиеся автономно поселения с течением времени испытывают сильное тяготение друг к другу. Его итогом может быть такая степень интеграции, при которой поселения рассматривают друг друга как части одного целого. Фактором, способствующим взаимному тяготению сельских поселений, может стать приобретение одним собственником всех земельных угодий, растениеводческих и животноводческих предприятий, расположенных в границах поселений. Если они находятся недалеко друг от друга или транспортная инфраструктура хорошо развита, связи жителей поселений становятся настолько тесными, как если бы они проживали в одном поселении. Все это приводит к появлению интереса по развитию территории в целом, ее благоустройству, социальной защите всех жителей объединенных поселений и др.

Высокая степень интегрирования поселений возникает и при взаимном тяготении друг к другу пригорода и крупного города. Жители пригородных поселений заинтересованы в большем объеме услуг и их лучшем качестве, которые способен предоставить крупный город. А жители города, стесненные его рамками, заинтересованы в освоении новых земель, в том числе путем поглощения пригородных территорий5656
  Данный вид социального взаимодействия разработан в социологической теории обмена. Одна из исходных предпосылок, на которой базируется эта теория, – это допущение, что в социальном поведении человека заложено рациональное начало, которое побуждает его вести себя расчетливо и постоянно стремиться к получению самых разнообразных «выгод». О теории обмена см.: Collins Dictionary of Sociology. Second edition. Glasgow, 1995. P. 214; Кравченко А.И., Анурин В.Ф. Социология: Учебник для вузов. СПб., 2003. С. 184-186.


[Закрыть].

Многочисленные постоянные и многосторонние контакты жителей поселений приводят к нивелированию влияния различий в месте жительства на характер потребностей и интересов. У жителей поселений не просто появляются общие интересы по развитию мест проживания, их благоустройству, но и исчезают особые интересы, не разделяемые жителями другого поселения. Поэтому в обоих рассмотренных случаях группу поселений можно рассматривать как единую территориальную общность.

Тяготение поселений может иметь и другие формы. Оно может быть основано на экономической специализации поселений. Если несколько поселений, граничащих друг с другом, включены в единый цикл производства какой-либо продукции, каждое из них будет заинтересовано в развитии другого, а также всей территории в целом. Примером такой модели являются связи сельских поселений, предприятия которых занимаются выращиванием зерновых культур, с поселением, в котором находится комбинат по переработке зерна. Поселения, выращивающие зерновые культуры, заинтересованы в развитии поселения, в котором находится комбинат (чтобы поселение своевременно готовило кадры для комбината, модернизировало оборудование, снижало стоимость своих услуг и проч.). Поселение, в котором находится комбинат, в свою очередь, заинтересовано в развитии поселений, поставляющих зерно, чтобы посевные площади не сокращались, урожайность зерновых культур повышалась, чтобы предприятия, сдающие свою продукцию комбинату, были платежеспособны и т. д5757
  Стоит заметить, что содержание этих интересов не имеет прямого отношения к публичным местным интересам, напрямую они не являются предметами ведения местного самоуправления. Однако взаимные их связи с местными интересами бесспорны – успешное достижение одних способствует решению других.


[Закрыть]. Однако интерес по развитию соседних поселений все же не прямой, а косвенный. Положение дел в других населенных пунктах беспокоит лишь постольку, поскольку от него зависит благополучие собственного поселения. Для поселения, о развитии которого идет речь, интерес будет более близким, нежели для всех остальных. Помимо задач по развитию каждого поселения в отдельности, у всех поселений, связанных одним производством, есть интерес по развитию территории в целом: интерес по развитию сети дорог, связывающих поселения, повышению качества транспортных услуг и др.

Наряду с рассмотренной формой взаимной заинтересованности поселений в совместном решении вопросов местного значения на практике существует модель односторонних связей5858
  Об одностороннем и двустороннем типах социального взаимодействия см.: Сорокин П.А. Система социологии. Т. 1. М., 1993. С. 262.


[Закрыть], когда у одного из поселений есть заинтересованность, а у другого нет. Примером такой модели выступает тяготение к крупному населенному пункту (назовем его условно центром) находящихся поблизости населенных пунктов – «спутников». Чаще всего это проявляется в форме занятости жителей мелких населенных пунктов в более развитом центральном населенном пункте. Такую связь в литературе именуют «маятниковой миграцией»5959
  См.: Кравченко А.И., Анурин В.Ф. Указ. соч. С. 404.


[Закрыть]. «Маятниковые мигранты» вместе с собственными жителями местности заинтересованы в развитии центра (его благоустройстве, расширении количества и качества предоставляемых в нем услуг и др.). Наряду с этим у населения мелких населенных пунктов есть еще и свой интерес, который не свойствен населению центра. Это интерес по благоустройству собственных мест проживания. Такие жители, по сути, одновременно являются членами нескольких территориальных общностей. В одной из них они имеют местожительство. Эта связь носит юридический характер, так как реализация ряда прав и обязанностей гражданина законом связывается с местом постоянного проживания. В других же территориальных сообществах их связь с местом уже не юридическая, а только фактическая, и именуется пребыванием. Отсутствие у жителей центра встречного интереса по развитию территорий поселений, поставляющих «маятниковых мигрантов», свидетельствует об односторонности связей, их однонаправленности: от периферии к центру.

Данные модели связей поселений свидетельствуют о том, что субъект местных интересов может быть сложно устроен. Одни насущные потребности объединяют людей в рамках одного поселения (нескольких поселений). Другие – в более широких пределах. Если говорить обо всем объеме местных интересов, их субъектом выступает организованный по типу матрешки коллектив.

Приведенные модели связей поселений не единственные примеры сложноорганизованных субъектов. Порой таким субъектом выступает и население одного поселения. Особенно это характерно для крупных городских поселений – мегаполисов, в которых местные интересы жителей довольно неоднородны. Жители различных районов города отличаются друг от друга своими запросами, а также взглядами на приоритетность общественных потребностей для конкретных групп населения. Это связано с тем, что в пределах мегаполиса нет единства местожительства: места непосредственного проживания горожан рассредоточены, порой их отделяют друг от друга огромные расстояния. В мегаполисе более ярко проявляется социальное расслоение населения, причем лица, принадлежащие к одной страте, обычно территориально локализованы: выделяются районы проживания состоятельных людей, бедные кварталы и районы проживания среднего класса6060
  О понятии страт и проявлениях стратификации см.: Warner L. Lunt P. The Social Life of a Modern Community. New Haven, 1941; Weber M. The Theory of Social and Economic Organization. New York, 1957; Berger P., Berger B. Sociology: A Biographical Approach. London, 1981; Сорокин П.А. Социальная и культурная мобильность // Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество. М., 1992.


[Закрыть]. Есть и другие причины, обусловливающие некоторую сепарацию жителей мегаполисов.

Б.Н. Чичерин, описывая качественные особенности местных интересов жителей сельской общины и города, указывал, что сельская община в главном своем составе представляет однородное целое. Члены общины немногочисленны; они знают друг друга и легко могут сходиться. В силу этого они имеют одинаковые интересы. Город же заключает в себе совершенно иные элементы. Он основан главным образом на движимом имуществе и на разнообразии занятий. Он же центр высшего образования и управления. Поэтому город представляет большое разнообразие интересов. Между состояниями, положениями и занятиями устанавливается множество постоянно изменяющихся переходов6161
  Чичерин Б. Курс государственной науки. Ч. 1. Общее государственное право. М., 1894. С. 400-403.


[Закрыть]. Это не исключает существования, наряду с отдельными местными интересами жителей различных частей крупного города, общих интересов по развитию города в целом, разделяемых всеми горожанами.

Таким образом, территориальные общности могут иметь простейшую структуру (назовем их элементарными общностями), и многоуровневую (назовем их сложноорганизованными общностями). Бытийной основой для их выделения служит характер локализации местных интересов и осознания наличности единства местных интересов населением соответствующей территории.

Однако стоит заметить, что на практике имеющиеся интеграционные связи, существующие внутри поселения или между поселениями, далеко не всегда осознаются. Проживающие в рамках поселения жители могут не осознавать, что все они имеют сходные местные интересы, реализация которых возможна только всем сообществом, т.е., несмотря на объективно существующее единство местных интересов, территориальная общность в границах поселения может не сложиться.

Профессор Казанского университета В.В. Ивановский в 1898 году указывал в качестве условий становления территориальной общности известную степень интеллектуального и экономического развития, которая бы давала возможность возвыситься от мелких будничных интересов до понимания интересов общественных6262
  Ивановский В.В. Русское государственное право. Т. 1. Верховная власть и ее органы. Вып. 6. Местные установления общественного управления. Казань, 1898. С. 413-414.


[Закрыть]. Это замечание актуально и для нашего времени. На деле можно встретить немало примеров, подтверждающих его справедливость и, соответственно, указывающих на то, что жители не всякого поселения могут составлять социальную основу для организации местного самоуправления. Так, известен случай, когда в одном из сельсоветов Красноярского края в качестве основной статьи расходов муниципального бюджета была предусмотрена закупка резиновых сапог с целью их последующей передачи жителям в собственность. Основной задачей муниципального образования было признано удовлетворение индивидуальных потребностей граждан, а не потребностей, составляющих общее благо, достижение которых возможно только силами всего сообщества. Подобное понимание местных задач свидетельствует о том, что жители сельсовета не стали полноценным субъектом местных интересов.

Кроме того, жители могут не осознавать наличия объективно существующей экономической зависимости между поселениями, обусловливающей единство интересов.

Рассмотренные виды территориальных общностей, поселений и связей между ними свидетельствуют о том, что онтологическая основа территориальной организации местного самоуправления весьма разнообразна. Это обстоятельство, безусловно, должно учитываться законодателем. Каждому существующему в социальной практике типу территориальной общности (элементарному, состоящему из одного или нескольких поселений; сложноорганизованному, составными элементами которого выступают части поселений; сложноорганизованному, составными элементами которого выступают целые поселения или группы поселений), типу связей территориальных общностей (тяготение территориальных общностей друг к другу, при котором процесс осознания единства местных интересов начался, но еще не завершился; экономическая зависимость территориальных общностей, при которой жители не осознают единства интересов, но понимают, что самостоятельно решить собственные задачи каждая из общностей в отдельности не может) должна соответствовать своя модель муниципально-территориальной организации.

Таким образом, для исключения положения, при котором нормативное регулирование территориальной организации местного самоуправления представляло бы собой нечто внешнее по отношению к социальной практике, не имеющее никаких реальных оснований для своего существования, необходимо:

1) при определении нормативных требований к определению границ муниципальных образований исходить из обязательности охвата территорией муниципального образования всех жителей, которые объединены общими интересами, и территории, необходимой для удовлетворения местных интересов;

2) при установлении коллектива людей, объединенных единством местных интересов (территориальной общности), исходить из наличия как объективного единства местных интересов, так и осознания его жителями;

3) при закреплении в нормах права структуры территории, элементами которой выступают муниципальные образования, учитывать многообразие типов территориальных общностей и связей между ними.

Воплощение указанных требований в правовых нормах должно быть системным. Они должны отражаться в регулировании всей группы общественных отношений, составляющих территориальную организацию местного самоуправления, пронизывать нормы, устанавливающие уровни территориального деления, виды муниципальных образований, относящихся к соответствующим уровням, критерии определения границ муниципальных образований, т.е. отношения, составляющие муниципально-территориальное деление в абстрактном (формальном) виде. Такое же действие они должны оказывать на отношения, в которых осуществляется перевод абстрактного муниципально-территориального деления в конкретное (фактическое), выражающееся в определении границ конкретных муниципальных образований. Иначе говоря, выделенным требованиям должны подчиняться и процедурные нормы.

Далее попытаемся определить, в какую правовую форму должны облекаться указанные требования при регулировании территориальной организации местного самоуправления.