Текст книги "Кадровые резервы в Российской Федерации"

В 2008 г. по итогам совещания по формированию резерва управленческих кадров утверждается перечень поручений от 01.08.2008 № Пр-1573. Во вступительном слове на совещании Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым отмечалась необходимость «создания целостной системы воспроизводства и обновления профессиональной элиты в нашей стране. И как инструмент для этого – формирование общероссийского резерва эффективных управленческих кадров… У нас здесь нет „скамейки запасных“, мы каждый раз ломаем голову по поводу того, как найти подходящие кадры» [44].

Указом Президента Российской Федерации от 25 августа 2008 г. № 1252 была образована Комиссия при Президенте Российской Федерации по формированию и подготовке резерва управленческих кадров. Распоряжением Администрации Президента Российской Федерации от 27.08.2008 № 1153 создана рабочая группа, основными задачами которой становится подготовка предложений по формированию резерва управленческих кадров, находящихся под патронажем Президента Российской Федерации, а также правовое и методическое обеспечение механизмов формирования и работы с резервом. С 2008 г. начинает формироваться федеральный резерв управленческих кадров. В феврале 2009 г. на сайте kremlin.ru был размещен список первой президентской сотни кадрового резерва [51]. Затем, уже к декабрю того же года, была сформирована «президентская тысяча», являвшаяся на тот момент второй частью президентского резерва. Тут стоит отметить, что в «президентскую тысячу» входили всего около 500 человек, т. е. «полноценной тысячей» она так и не стала.

Еще одним уровнем вновь появившегося управленческого резерва стал федеральный резерв управленческих кадров, формируемый посредством федерального портала управленческих кадров. В 2009 г. в базе данных федерального портала было зарегистрировано 2525 кандидатов, прошедших определенные процедуры отбора. Причем технология формирования данной базы (в отличие от президентского резерва) предусматривала возможность самовыдвижения граждан.

Попытка реализации на тот момент системного подхода к формированию резервов управленческих кадров предполагала создание окружных, субъектовых и муниципальных резервов. В резервы управленческих кадров субъектов РФ было включено более 30 тысяч человек, которые объединялись в резервы управленческих кадров по федеральным округам. В муниципальных резервах управленческих кадров числилось около 50 тысяч человек. Так же, как и сегодня, резервы управленческих кадров силовых ведомств формировались по закрытому принципу и стояли особняком от «гражданских» резервов управленческих кадров [49].

Для реализации работы с резервами управленческих кадров на уровне субъектов Российской Федерации создаются координационные советы по государственной кадровой политике при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах, начинают реализовываться различные инициативы в области формирования управленческих резервов.

В то же время работа с федеральным резервом управленческих кадров привела к тому, что в 2010 г. издается распоряжение Правительства РФ о реализации соответствующей программы подготовки резерва, разделенного на три уровня – высший, базовый и перспективный [11].

Современный подход к формированию президентского резерва реализуется с 2014 г., когда в соответствии с порядком формирования резерва, утвержденным руководителем Администрации Президента РФ и на основе методологии оценки, разработанной экспертами РАНХиГС, был сформирован новый состав резерва управленческих кадров, находящихся под патронажем Президента РФ.

В последние годы в управленческой практике не только использовались различные технологии как в процессе формирования управленческих резервов, так и в процессе работы с резервом, но и наблюдались серьезные отличия в концептуальных моделях и ключевых принципах. На экспертном уровне подчеркивалась необходимость изменения самой идеологии кадровых резервов, рассмотрение кадрового резерва не только как пула наиболее перспективных и высокопрофессиональных руководителей, а формирование резерва как комплексной кадровой технологии, направленной на решение задач развития. В ноябре 2017 г. принимается Общая концепция формирования и использования резервов управленческих кадров в Российской Федерации (протокол Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров от 29.11.2017 № 5). В Концепции устанавливается, что система резервов управленческих кадров формируется на основе общих принципов, единых подходов. Резервы управленческих кадров представляют собой сформированные в установленном порядке группы граждан Российской Федерации, обладающих необходимыми профессиональными и личностными качествами для назначения на целевые управленческие должности в системе государственного управления и местного самоуправления, включая организации федерального, регионального и местного подчинения. Кроме того, данная концепция предусматривала соблюдение определенной этапности работы с резервом, начиная с определения количественной и качественной потребности в управленческих резервах всех уровней и заканчивая обязательной оценкой эффективности такой работы.

В 2017 г. состоялось еще одно знаменательное событие, повлиявшее на развитие кадровых резервов – был реализован Всероссийский управленческий конкурс «Лидеры России». Первоначально организаторы ориентировались на привлечение к участию в конкурсе порядка 10–15 тысяч управленцев, возможно, ориентируясь на интерес к предыдущим похожим проектам («Золотой кадровый резерв России XXI века», «Кадровый резерв – профессиональная команда страны»). При этом успех конкурса, подтвержденный числом зарегистрировавшихся участников, которое приближалось к 200 тысячам, стал стимулом для реализации целого ряда региональных, отраслевых и ведомственных конкурсов. Следует, однако, отметить, что большая часть региональных конкурсов на сегодняшний день была реализована на основе разработанной методологии РАНХиГС, которая несколько отличается от методологии конкурса, и была апробирована незадолго до его старта в рамках подготовки «Общей концепции формирования и использования резервов управленческих кадров Российской Федерации».

Действительно, начиная с 2014 г. значительная часть инициатив по совершенствованию работы с резервами управленческих кадров принадлежит именно РАНХиГС, что привело как к привлечению экспертов Академии к последующей реализации этих инициатив, так и к проведению на базе Академии целого ряда образовательных программ, связанных с подготовкой участников резервов, а также к широкому применению методологии оценки кандидатов, разработанной и развиваемой Факультетом оценки и развития управленческих кадров ВШГУ РАНХиГС.

В 2018 г. на базе ВШГУ РАНХиГС была реализована первая программа подготовки «Кадрового управленческого резерва» (известная в СМИ как «школа губернаторов»), значительная часть выпускников которой становится главами субъектов РФ и назначается на другие руководящие должности. И хотя формально данная программа является скорее образовательной программой, а сам «кадровый управленческий резерв» не институционализирован, в отличие от других видов резервов, ее эффективность заслуживает самого серьезного внимания на предмет понимания механизмов включения в этот резерв, его подготовки и последующего использования по назначению – для выдвижения на руководящие должности.

Наряду с развитием управленческих резервов продолжают развиваться и кадровые резервы на государственной службе. В 2018 г. выходит постановление Правительства РФ, которым утверждается единая методика проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы Российской Федерации и включение в кадровый резерв государственных органов, подготовленная Минтрудом России [10].

Таким образом, основные вехи формирования кадровых резервов в Российской Федерации можно связать со следующими событиями:

1993 г. – начало создания кадровых резервов для целей кадрового обеспечения органов исполнительной власти;

1997 г. – начало реализации программы подготовки кадров для организаций народного хозяйства, что послужило толчком к началу формирования управленческих резервов;

1998 г. – реализация программы «Золотой кадровый резерв России XXI века», впервые реализована программа открытого кадрового конкурса для отбора перспективных управленцев в масштабах страны;

2003 г. – появление Федерального закона № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», установившего создание четырех видов резервов: федерального кадрового резерва, кадрового резерва в федеральном государственном органе, кадрового резерва субъекта РФ и кадрового резерва в государственном органе субъекта РФ;

2005 г. – начало реализации конкурсов по включению в кадровые резервы на гражданской службе в соответствии с Федеральным законом № 79-ФЗ и Указом Президента Российской Федерации № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации», который предусматривал возможность решения конкурсной комиссии о включении в кадровый резерв государственного органа кандидата, не ставшего победителем конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы;

2006 г. – реализация проекта «Кадровый резерв – профессиональная команда страны», в ходе которого была предпринята попытка системного подхода к оценке и отбору перспективных управленцев;

2008 г. – начало формирования резервов управленческих кадров как особой разновидности кадровых резервов для госсферы;

2008–2009 гг. – формирование «президентской сотни» и «президентской тысячи»;

2010 г. – начало реализации программы подготовки федерального резерва управленческих кадров, включая высший, базовый и перспективный уровни резерва – впервые в стране на систематической основе ежегодно реализуется программа подготовки руководителей для сферы госуправления, входящих в состав резерва;

2012 г. – формирование федеральных кадровых резервов федеральных государственных органов, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации [8];

2014 г. – формирование резерва управленческих кадров, находящихся под патронажем Президента Российской Федерации (президентский резерв с установленной предельной численностью до 150 человек) – использование в ходе отбора комплекса инструментов личностно-профессиональной диагностики (предложенной РАНХиГС) на основе ресурсного подхода;

2017 г. – принятие «Общей концепции формирования и использования резервов управленческих кадров в Российской Федерации», проведение первых конкурсов по формированию региональных резервов на основе общей с президентским резервом методологии оценки кандидатов;

2017 г. – начало ежегодной реализации Всероссийского управленческого конкурса «Лидеры России», успех конкурса стал стимулом для реализации целого ряда региональных, отраслевых и ведомственных конкурсов;

2018 г. – начало реализации программы подготовки «Кадрового управленческого резерва» на базе ВШГУ РАНХиГС («школа губернаторов»);

2018 г. – постановлением Правительства РФ утверждена единая методика проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы Российской Федерации и включение в кадровый резерв государственных органов;

2020 г. – начинают меняться подходы к работе с федеральным резервом управленческих кадров в первую очередь с точки зрения упорядочивания процессов управления резервом, его подготовки и развития.

Таким образом, можно наблюдать определенную эволюцию работы с резервами одновременно по двум направлениям – с кадровыми резервами на государственной службе и с резервами управленческих кадров. При этом можно отметить тенденцию, в соответствии с которой чем более централизованной и унифицированной становится подход к формированию резервов разных видов и уровней, тем более быстрыми темпами повышается уровень зрелости данной кадровой технологии. Вместе с тем приходится констатировать, что в силу значительного количества игроков и уполномоченных органов управления на этом поле и вытекающими сложностями законодательного регулирования уровень зрелости работы с кадровыми резервами в госсфере остается достаточно дифференцированным и в целом не очень высоким.

Далее предпринята попытка на основе обобщения опыта формирования и использования кадровых резервов как в государственной, так и в негосударственной сферах описать уровни зрелости данной кадровой технологии применительно к кадровым резервам на государственной службе и резервам управленческих кадров.

2. Оценка уровня зрелости формирования и использования кадровых резервов как кадровой метатехнологии

Как указывалось ранее, работа с кадровыми резервами является одной из наиболее комплексных кадровых технологий, включающей в себя целый ряд подтехнологий кадрового планирования, привлечения, оценки и отбора, подготовки и развития кадров и др., что позволяет определить ее как метатехнологию. Далее представлено описание уровней зрелости работы с резервами как комплексной кадровой технологии – при этом зрелось описана на четырех уровнях (от самой низкой к наиболее высокой) и в разрезе пяти основных процессов или этапов работы с резервом.

Таким образом, далее используется описание кадровой технологии на одном из четырех уровней, где первый уровень зрелости можно обозначить как пассивный, или начальный. Принципиальным отличием данного уровня является организация процесса случайным образом, иногда хаотичность.

На втором уровне зрелости процесс реализуется уже значительно более активно, но при этом носит скорее реактивный характер. При этом, несмотря на реактивность, процесс носит воспроизводимый характер, его повторяют в том же виде на регулярной основе. Особенностью процессов второго уровня зрелости является их чуткая реакция на оперативные задачи, а также попытки планирования и отслеживания этого процесса.

На третьем уровне зрелости процесс можно уже описать как проактивный, характеризующийся высокой степенью управляемости и стандартизации. Четкая определенность и организованность процесса на основе принятого стандарта осуществляется из понимания целей и задач, на решение которых направлен процесс. Реализация процесса на третьем уровне зрелости определяет уже достаточно высокий уровень развития кадровой технологии. Однако существует и четвертый уровень зрелости.

Четвертый уровень характеризуется четкой стратегической направленностью. Кроме того, процесс организован таким образом, что постоянно улучшается, оптимизируется, совершенствуется качество отдельных подпроцессов с учетом имеющейся и меняющейся стратегии.

Перечисленные уровни зрелости описаны применительно к каждому из пяти основных этапов (процессов) работы с резервами. Таким образом, уровни зрелости описаны относительно пяти основных элементов работы с кадровым резервом:

1. Планирование, включая целеполагание, в том числе управление численностью.

2. Привлечение и отбор/подбор кандидатов.

3. Подготовка и развитие резерва.

4. Использование резерва.

5. Оценка эффективности работы с резервом.

Первый уровень зрелости (пассивный, начальный). Принцип: самоорганизующийся хаос; процесс осуществляется случайным образом

Планирование, включая целеполагание, в том числе управление численностью

Определение количественной потребности в резерве не ведется, численность резерва может быть любой. Резерв формируется/пополняется спонтанно, в любое время, например в течение всего календарного года. Резерв на государственной гражданской службе рассматривается кадровыми службами и руководителями госорганов в первую очередь как инструмент обойти неудобные требования Федерального закона № 79-ФЗ о проведении конкурса на замещение вакантных должностей.

Привлечение и отбор/подбор кандидатов

Главная цель – формирование списков резерва. Используются формальные процедуры отбора без учета их валидности и надежности (например, часто тесты на знание законодательства (а также русского языка, ИТ и т. п.), разработанные самостоятельно/приобретенные у местного вуза/консалтинговой компании, но не прошедшие валидизации и нормирования). Процедуры оценки меняются от случая к случаю. Формирование резерва может быть побочным эффектом других кадровых процедур (например, включение в резерв может осуществляться в соответствии с решением коллегиального органа – аттестационной или конкурсной комиссии – по результатам аттестации или, соответственно, конкурса). Кандидат может включаться в резерв «задним числом» уже после фактического принятия решения о его приеме на работу/продвижении по службе с целью «улучшения статистики» по использованию резерва.

Подготовка и развитие резерва

Никаких специальных/централизованных мероприятий по развитию, в том числе по обучению участников резерва, не проводится.

Использование резерва

Резерв существует в виде списков, которые никого ни к чему не обязывают. Уполномоченными органами/должностными лицами эксплуатируется тезис о том, что включение в резерв ничего не гарантирует и не является обязательством работодателя по карьерному продвижению участника.

Оценка эффективности

Об этом не задумываются или намеренно избегают оценки эффективности, чтобы не рисковать и не нести ответственности за качество работы с резервом.

Второй уровень зрелости (реактивный, воспроизводимый). Принцип: процесс как реакция на оперативные задачи, процесс планируется и отслеживается

Планирование, включая целеполагание, в том числе управление численностью

Определяется предельная численность резерва. При этом предельная численность устанавливается без обоснования и расчетов «волевым» или псевдоэксперным решением уполномоченного руководителя или кадровой службы и/или формально определяется перечень должностей, на которые формируется резерв, например на все управленческие должности (например, на все должности «выше начальника отдела»).

Привлечение и отбор/подбор кандидатов

Целенаправленно разрабатывается и используется комплекс оценочных инструментов, однако сами оценочные инструменты не проходили валидизации и нормирования, отсутствуют технические отчеты, исследования эффективности инструментов и т. п. Отбор и оценка кандидатов часто проводятся «своими силами» (государственного органа, не имеющего специализированных подразделений по оценке), в том числе с использованием сомнительных «специализированных» ресурсов в интернете. В штате госоргана нет сертифицированных (профессионально подготовленных) специалистов по оценке.

Подготовка и развитие резерва

Реализуется образовательная программа(ы), в которой принимают участие участники резерва, возможно не все (например, ежегодная программа обучения).

Использование резерва

Резерв может выполнять функцию отбора кадров, являясь еще одним механизмом привлечения кандидатов. Резервистов назначают на вакантные должности наряду с другими кандидатами (специально их продвижением никто не занимается). Однако ведется учет числа назначений из резерва. Назначение из резерва воспринимается позитивно руководителем/кадровой службой.

Оценка эффективности

Используются формальные показатели и критерии эффективности, процветает фиктивно демонстрационная деятельность (ФДД), ориентированная прежде всего на хорошую отчетность.

Третий уровень зрелости (проактивный, стандартный, управляемый). Принцип: процесс полностью определен и организован на основе единого стандарта и осуществляется исходя из определенных целей и задач

Планирование, включая целеполагание, в том числе управление численностью

Осуществляется расчет предельной численности резерва исходя из планируемых к высвобождению должностей и с учетом динамики персонала/руководителей. Может действовать институт преемников либо резерв рассматривается как инструмент выявления и работы со всеми наиболее потенциальными сотрудниками. Формирование резерва синхронизировано с HR-циклом.

Привлечение и отбор/подбор кандидатов

Отбор кандидатов в резерв основан на использовании комплекса валидизированных, отнормированных и стандартизированных инструментов и на «корпоративной» модели компетенций. Может учитываться как текущая результативность кандидата в резерв (или уровень его профессиональных достижений), так и его потенциал развития.

Подготовка и развитие резерва

Для участников резерва существуют различные возможности личностно-профессионального развития, включая участие в образовательных программах и др. мероприятия. Практикуется наставничество, стажировки и т. п. мероприятия для развития резервистов.

Использование резерва

Резерв рассматривают не только как источник назначений на должности, но и привлекают участников к решению задач развития, реализации проектов, назначают врио руководителя и т. д.

Оценка эффективности

Главные критерии оценки эффективности – назначаемость из резерва. Ведется объективная статистика.

Четвертый уровень зрелости (стратегический, оптимизирующий). Принцип: планомерное улучшение и повышение качества процесса с учетом стратегии

Планирование, включая целеполагание, в том числе управление численностью

Дополнительно к индикаторам третьего уровня зрелости: резерв формируется не только с учетом перспективной потребности в кадрах (кадрах управления), но и с учетом стратегии развития органа власти/государственной гражданской службы/системы госуправления (в зависимости от уровня), например с учетом необходимости селекции талантов, необходимости подготовки кадров к решению задач завтрашнего дня.

Привлечение и отбор/подбор кандидатов

При формировании резерва используются не только модели компетенций, но и модели потенциала. Мероприятия по оценке обязательно носят развивающий характер. По результатам оценки формируются индивидуальные планы развития, строятся карьерограммы, разрабатываются/адаптируются образовательные программы и т. п.

Подготовка и развитие резерва

Подготовка и развитие участников осуществляются на основе результатов предварительной оценки (или оценки по итогам отбора) с учетом индивидуальных особенностей и ресурсов. Развитие участников ориентировано не только на устранение дефицитов компетенций, но и носит ресурсный характер, развивая индивидуальные таланты каждого. Проводится работа по формированию сообщества из участников резерва. Участники резерва вовлекают друг друга в развивающие мероприятия. В процессе личностного развития участники принимают участие в решении перспективных задач органа власти/системы госслужбы/госуправления.

Использование резерва

Резерв является экосистемой, одинаково полезной всем сторонам: для органа власти – источником решения кадровых проблем; для участников резерва – инструментом личностного развития и карьерного продвижения. В случае участия субъектов государственной кадровой политики в формировании резервов (например, федеральных) резерв выступает реальным инструментом реализации кадровой повестки на уровне государства. Технологии работы с резервом, как с наиболее перспективными сотрудниками, являются площадкой для апробации наиболее перспективных кадровых решений (технологий отбора, адаптации, развития и др.). Кадровый резерв стимулирует всех участников процесса к осмысленному поведению в рамках кадровой стратегии организации/системы госслужбы/госуправления.

Оценка эффективности

Используется комплексный критерий оценки эффективности, который может включать назначаемость из резерва/долю должностей, замещаемых из резерва/число получивших повышение (понижение)⁄уволенных и т. д. Оцениваются отдельные процессы: эффективность обучения; вовлеченность/приверженность участников резерва; скорость адаптации после назначения на должность и т. д. Учитывается участие участников резерва в решении задач развития. Отслеживается динамика личностно-профессионального развития резервистов. Готовятся аналитические материалы, которые используются для совершенствования всей работы с резервом.

Сразу стоит оговориться, что наличие одного признака из всех перечисленных на том или ином уровне зрелости не делает процесс соответствующим этому уровню зрелости. Для того чтобы зафиксировать наличие определенного уровня зрелости, все индикаторы этого уровня должны быть подтверждены. Например, может существовать сообщество участников резерва, в деятельность которого они постоянно вовлекаются, что является одним из признаков четвертого уровня зрелости процесса использования резерва. Но если такая деятельность носит в основном развлекательно-общеразвивающий характер и участники не вовлечены в решение задач развития структуры/организации или соответствующей системы, то наличие этого признака недостаточно для характеристики всего процесса, как процесса четвертого уровня. Таким образом, для соответствия процессу более высокого уровня все индикаторы этого уровня должны иметь место. В данном случае оценивается уровень зрелости отдельного процесса: планирование; отбор; подготовка; использование или оценка эффективности работы с резервом. Вместе с тем по совокупности наличия индикаторов, характеризующих уровень зрелости, можно говорить о соответствии уровня зрелости этого процесса отдельным признакам более высокого уровня зрелости. Например, оценка кандидатов в резерв осуществляется на втором уровне зрелости. Также применяется ряд валидизированных методов, имеющих технические отчеты о валидности, надежности и т. п. Следовательно, можно констатировать, что уровень зрелости процесса оценки и отбора кандидатов в резерв содержит элементы третьего уровня зрелости.

В то же время можно оценивать и уровень зрелости работы с резервом в целом. Уровень зрелости работы с резервом в целом оценивается по нижнему уровню зрелости отдельных процессов. Например, если уровень зрелости отбора находится на четвертом уровне, все остальные процессы на третьем, а использование резерва только на втором, значит уровень зрелости работы с резервом в целом находится на втором уровне. Однако и в этом случае можно констатировать, что отдельные процессы работы с резервом развиты на третьем и даже четвертом уровнях зрелости.

Далее будут описаны практики работы с резервами разных видов, в том числе через призму описания уровней зрелости работы с этими резервами.