Текст книги "Полномочия прокуратуры по противодействию коррупции в Российской Федерации: административно-правовые аспекты. Монография"

Произвол чиновников послужил одним из основных факторов для начала в стране крупномасштабной административной реформы. О том, что коррупция в среде госслужащих сковывает экономическое развитие Российской Федерации, Президент напомнил в Послании за 2002 год: «Нынешняя организация работы госаппарата, к сожалению, способствует коррупции. Коррупция – это не результат отсутствия репрессий, – хотел бы это подчеркнуть, – а прямое следствие ограничения экономических свобод. Любые административные барьеры преодолеваются взятками. Чем выше барьер – тем больше взяток и чиновников, их берущих»⁶⁵.

В рамках административной реформы Президентом был подписан Указ «О Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией» (далее – Совет по борьбе с коррупцией)⁶⁶. Несмотря на свое громкое название, основные задачи создаваемого на основе данного документа Совета по борьбе с коррупцией имели больше теоретический и консультативный характер.

При Совете по борьбе с коррупцией были образованы две комиссии. Они непосредственно занимались аналитической работой по сбору информации о деятельности органов исполнительной власти с целью выявления причин и условий, способствующих коррупции, а также урегулированием ситуаций, связанных с преодолением конфликта интересов между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Между тем конкретный действенный механизм борьбы с коррупцией и связанные с ним полномочия прописаны так и не были. Совет по борьбе с коррупцией просуществовал до 2007 года и прекратил свои полномочия на основании соответствующего указа Президента Российской Федерации.

Еще одним негативным моментом стало превращение государственной службы в разновидность бизнеса. Чиновники, призванные обеспечивать интересы Российской Федерации и ее субъектов, используют свое служебное положение для собственного обогащения. Эта особенность российской бюрократии также вызвала серьезную озабоченность у Президента: «Особенностью последнего времени стало то, что наша недобросовестная часть бюрократии – как федеральной, так и местной – научилась потреблять достигнутую стабильность в своих корыстных интересах, стала использовать появившиеся у нас наконец благополучные условия и появившийся шанс для роста не общественного, а собственного благосостояния»⁶⁷.

Во исполнение инициатив Президента Правительство РФ разработало Концепцию административной реформы в Российской Федерации⁶⁸. Она включила задачи антикоррупционного характера: оптимизацию функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;

повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти.

В концепции было признано, что в ряде органов исполнительной власти возникают дополнительные условия для коррупции. Согласно концепции в группу органов исполнительной власти с повышенным коррупционным риском входят те, для которых характерны:

наличие полномочий, связанных с распределением значительных финансовых средств;

высокая степень свободы действия, вызванная спецификой их работы;

высокая интенсивность контактов с гражданами и организациями.

Для решения подобных рисков было предусмотрено: создание специальных антикоррупционных механизмов в сферах деятельности государственных органов с повышенным риском коррупции;

внедрение экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность;

создание методических основы оценки коррупциогенности государственных функций;

разработка пакета антикоррупционных нормативных правовых актов;

разработка ведомственных и региональныхе антикоррупционных программ.

Данные направления разрабатывались на основе международного опыта, свидетельствующего о целесообразности применения дополнительных механизмов, ограничивающих возможности коррупции. Наиболее распространенными среди них являются следующие: максимально возможная деперсонализация взаимодействия государственных служащих с гражданами и организациями, в частности, путем введения системы «одного окна» и системы электронного обмена информацией;

детальная регламентация процедуры взаимодействия с субъектами регулирования (потребителями государственных услуг);

деление административно-управленческих процедур на стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля; ротация должностных лиц.

Непосредственным противодействием коррупции в Российской Федерации занимаются правоохранительные органы. К их числу относятся Прокуратура РФ, Министерство внутренних дел РФ, Федеральная служба безопасности РФ.

Долгожданным результатом последовательных действий по устранению проблемы коррупции и ее проявлений со стороны органов государственной власти стало подписание действующим Президентом Российской Федерации Д. А. Медведевым Указа «О мерах по противодействию коррупции»⁶⁹.

Центральным моментом вышеназванного Указа является образование Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции (далее – Совет по противодействию коррупции). Появившийся орган внешне похож на существовавший ранее Совет по борьбе с коррупцией. Это обусловлено наличием консультативных полномочий данной структуры. Однако главной отличительной чертой созданного Совета по противодействию коррупции является возложение на него обязанности по созданию Национального плана противодействия коррупции. Кроме того, состав Совета по противодействию коррупции имеет более представительный характер по сравнению с Советом по борьбе с коррупцией. В него входят не только руководители федеральных органов исполнительной, законодательной и судебной властей, но и министры Правительства Российской Федерации, представители Администрации Президента Российской Федерации, члены Общественной палаты и др.

Логическим завершением антикоррупционных мероприятий, проведенных в 2008 году, стало принятие пакета законов о противодействии коррупции. К их числу относятся уже упомянутый ранее Закон о противодействии коррупции, Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О противодействии коррупции”» и Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона “О противодействии коррупции”»⁷⁰.

Вступление в силу представленных антикоррупционных законов завершило многолетний законодательный процесс, связанный с нормативным закреплением положений о профилактике, предупреждении и противодействии коррупции.

Итак, перечислим наиболее важные новеллы, привнесенные в российское законодательство и лежащие в основе данных нормативноправовых актов.

Во-первых, Закон о противодействии коррупции впервые нормативно закрепил такие важнейшие понятия, как «коррупция» и «предупреждение коррупции».

Во-вторых, в Законе о противодействии коррупции имеются весьма актуальные на сегодняшний день положения о международном сотрудничестве Российской Федерации в области противодействия коррупции, которые служат дополнительным подтверждением всей серьезности предпринимаемых руководством страны мероприятий по борьбе с коррупцией и готовности российских органов государственной власти к сотрудничеству с правоохранительными органами иностранных государств по всем вопросам, связанным с коррупцией.

В-третьих, на законодательном уровне был установлен круг субъектов по противодействию коррупции с указанием их прав и обязанностей в данной области государственной деятельности. К ним относятся Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, федеральные и региональные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, Прокуратура РФ, Счетная палата РФ.

В-четвертых, в Законе о противодействии коррупции были закреплены конкретные меры по профилактике коррупции (ст. 6), а также основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции (ст. 7).

К числу мер, направленных на профилактику коррупции, относятся:

1) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;

2) антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;

3) предъявление дополнительных квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами;

4) установление в качестве основания для увольнения лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, или для применения в отношении него иных мер юридической ответственности непредставления им сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

5) внедрение в практику кадровой работы органов государственной власти и органов местного самоуправления правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении;

6) развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции.

Перечень основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции включает:

1) проведение единой государственной политики в области противодействия коррупции;

2) создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества;

3) принятие законодательных, административных и иных мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих, а также граждан к более активному участию в противодействии коррупции, на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению;

4) совершенствование системы и структуры государственных органов, создание механизмов общественного контроля за их деятельностью;

5) введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области;

6) унификацию прав и ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных служащих, а также для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

7) обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

8) обеспечение независимости средств массовой информации;

9) неукоснительное соблюдение принципов независимости судей и невмешательства в судебную деятельность;

10) совершенствование организации деятельности правоохранительных и контролирующих органов по противодействию коррупции;

11) совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы;

12) обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд;

13) устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности;

14) совершенствование порядка использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи), а также порядка передачи прав на использование такого имущества и его отчуждения;

15) повышение уровня оплаты труда и социальной защищенности государственных и муниципальных служащих;

16) укрепление международного сотрудничества и развитие эффективных форм сотрудничества с правоохранительными органами и со специальными службами, с подразделениями финансовой разведки и другими компетентными органами иностранных государств и международными организациями в области противодействия коррупции и розыска, конфискации и репатриации имущества, полученного коррупционным путем и находящегося за рубежом;

17) усиление контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц;

18) передачу части функций государственных органов само-регулируемым организациям, а также иным негосударственным организациям;

19) сокращение численности государственных и муниципальных служащих с одновременным привлечением на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов;

20) повышение ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции;

21) оптимизацию и конкретизацию полномочий государственных органов и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах.

В-пятых, законодательные нововведения серьезно затронули институт государственной и муниципальной службы. Госслужащим установили обязанность представлять сведения не только о собственных доходах, но и о доходах членов своих семей. Непредставление данных сведений теперь является серьезным правонарушением, влекущим для виновного лица ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

Кроме того, государственные и муниципальные служащие в обязательном порядке стали обязаны уведомлять работодателя, органы прокуратуры и другие органы государственной власти о ставших им известных фактах коррупции. Уклонение от указанной обязанности влечет не только увольнение со службы, но и привлечение к установленной федеральным и региональным законодательством ответственности.

В дополнение к перечисленным нововведениям, которые коснулись государственной и муниципальной службы, появилось положение, согласно которому гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, в течение двух лет после увольнения со службы имеет право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов.

В-шестых, для физических лиц был установлен более широкий перечень видов ответственности за совершение коррупционных действий (уголовная, административная, гражданско-правовая и дисциплинарная). Плюс к этому в соответствии с Законом о коррупции физическое лицо, совершившее коррупционное правонарушение, по решению суда может быть лишено права занимать определенные должности государственной и муниципальной службы.

В-седьмых, за совершение коррупционных правонарушений установлена ответственность юридических лиц, причем не только российских, но и зарубежных.

В-восьмых, в соответствии с законами, принятыми в дополнение к Закону о противодействии коррупции, были внесены существенные изменения в широкий перечень нормативных правовых актов.

Стоит обратить внимание на тот факт, что в некоторых субъектах Российской Федерации (Республика Татарстан, Нижегородская область, Саратовская область) уже давно приняты и действуют законы о борьбе с коррупцией. В остальных субъектах Российской Федерации работа по законодательному обеспечению противодействия коррупции либо ведется в настоящее время, либо завершилась, но сравнительно недавно.

В 2010–2011 годах в Российской Федерации действовали Национальная стратегия противодействия коррупции (далее – Национальная стратегия) и Национальный план противодействия коррупции (далее – Национальный план)⁷¹. В соответствии с данным нормативно-правовым актом руководителям федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов было указано:

а) принимать действенные меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов на государственной службе;

б) руководствуясь Национальной стратегией и Национальным планом на 2010–2011 годы, внести до 1 июня 2010 года в планы соответствующих федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов по противодействию коррупции изменения, направленные на достижение конкретных результатов;

в) организовать контроль за выполнением мероприятий, предусмотренных планами;

г) обеспечивать своевременную корректировку планов в соответствии с национальным планом противодействия коррупции на соответствующий период;

д) оказывать содействие средствам массовой информации в широком освещении мер по противодействию коррупции, принимаемых соответствующими федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами;

е) обобщить практику рассмотрения обращений граждан и организаций по фактам коррупции и принять меры по повышению результативности и эффективности работы с указанными обращениями;

ж) обеспечить усиление антикоррупционной составляющей при организации профессиональной переподготовки, повышения квалификации или стажировки федеральных государственных служащих.

В Национальной стратегии сказано, что она представляет собой постоянно совершенствуемую систему мер организационного, экономического, правового, информационного и кадрового характера, учитывающую федеративное устройство Российской Федерации, охватывающую федеральный, региональный и муниципальный уровни, направленную на устранение коренных причин коррупции в обществе и последовательно реализуемую федеральными органами государственной власти, иными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами.

Важно отметить, что Национальная стратегия имеет своей основной целью борьбу с коррупцией в системе государственной власти и реализуется в следующих направлениях:

повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию коррупции;

внедрение в деятельность федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность при принятии законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и управленческих решений, а также обеспечивающих межведомственное электронное взаимодействие указанных органов и их взаимодействие с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг;

совершенствование системы учета государственного имущества и оценки эффективности его использования;

устранение коррупциогенных факторов, препятствующих созданию благоприятных условий для привлечения инвестиций;

совершенствование условий, процедур и механизмов государственных и муниципальных закупок, в том числе путем расширения практики проведения открытых аукционов в электронной форме, а также создание комплексной федеральной контрактной системы, обеспечивающей соответствие показателей и итогов выполнения государственных контрактов первоначально заложенным в них параметрам и утвержденным показателям соответствующего бюджета;

повышение значимости комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов;

совершенствование работы подразделений кадровых служб федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов по профилактике коррупционных и других правонарушений;

периодическое исследование состояния коррупции и эффективности мер, принимаемых по ее предупреждению и по борьбе с ней как в стране в целом, так и в отдельных регионах;

совершенствование правоприменительной практики правоохранительных органов и судов по делам, связанным с коррупцией;

разработка организационных и правовых основ мониторинга правоприменения в целях обеспечения своевременного принятия в случаях, предусмотренных федеральными законами, актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, а также в целях реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации;

совершенствование организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и повышение ее результативности;

повышение денежного содержания и пенсионного обеспечения государственных и муниципальных служащих;

распространение ограничений, запретов и обязанностей, установленных законодательными актами Российской Федерации в целях предупреждения коррупции, на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, включая высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности;

повышение качества профессиональной подготовки специалистов в сфере организации противодействия и непосредственного противодействия коррупции;

совершенствование системы финансового учета и отчетности в соответствии с требованиями международных стандартов;

повышение эффективности участия Российской Федерации в международном сотрудничестве в антикоррупционной сфере, включая разработку организационных основ регионального антикоррупционного форума, оказание при необходимости поддержки другим государствам в обучении специалистов, исследовании причин и последствий коррупции.

Что касается механизма реализации указанных направлений, то автор считает, что положения, прописанные в разделе V, имеют недостаточно четкое содержание. Наблюдается явный перекос в сторону правового обеспечения (безусловно, это важно), но нет норм, которые были бы связаны с конкретной деятельностью органов государственной власти. Например, п. «в»: в ходе осуществления права законодательной инициативы и принятия законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации и муниципальных правовых актов. На наш взгляд, было бы уместным более детально прописать все полномочия и указать персональную ответственность руководителей и должностных лиц органов государственной власти.

В национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы зафиксировано достаточно большое количество мероприятий, которые реализуются в настоящее время органами государственной власти. В соответствии с п. 2. Национального плана Правительству Российской Федерации в сфере государственного управления поручено:

а) предусмотреть дальнейшее финансирование мероприятий:

по созданию и использованию инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность при принятии законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и управленческих решений, а также обеспечивающих межведомственное электронное взаимодействие федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и электронное взаимодействие указанных органов с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг;

по созданию многофункциональных центров для предоставления гражданам и организациям государственных и муниципальных услуг;

по переподготовке и повышению квалификации федеральных государственных служащих, в должностные обязанности которых входит участие в противодействии коррупции, а также по подготовке методических рекомендаций по вопросам противодействия коррупции;

б) принять меры:

по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти и по оптимизации предоставления ими государственных услуг;

по внедрению в практику механизма ротации государственных гражданских служащих;

в) совместно со Счетной палатой Российской Федерации:

принять меры по усилению общественного контроля за использованием бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

определить показатели для оценки эффективности реализации программ по противодействию коррупции;

обеспечить систематический контроль за эффективностью использования бюджетных ассигнований федерального бюджета, выделяемых на осуществление мероприятий по противодействию коррупции;

г) определить показатели для оценки эффективности управления имуществом, находящимся в государственной и муниципальной собственности; осуществить разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере управления таким имуществом; ввести административную ответственность должностных лиц указанных органов за нарушение законодательства Российской Федерации об управлении имуществом, находящимся в государственной и муниципальной собственности.

Что касается Прокуратуры РФ, то на нее, согласно Национальному плану, также возложено к исполнению большое количество антикоррупционных мероприятий, более подробно речь о которых пойдет в следующей главе.

Таким образом, сегодня имеется достаточно большой массив нормативных правовых актов, направленных на противодействие коррупции в системе государственной власти. Но все же стоит заметить, что механизм реализации практических мероприятий прослеживается недостаточно объемно и четко, не прописана ответственность должностных лиц за непринятие мер по борьбе с коррупцией. Мы считаем, что в данной ситуации было бы возможным принятие отдельного документа (в виде приложения к Национальному плану), в котором была бы закреплена согласованная деятельность органов государственной власти по борьбе с коррупцией при непосредственной ее координации Генеральной прокуратурой РФ.