Текст книги "Парламентское право"

г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Кандидатуры на должность Председателя Счетной палаты и аудиторов Счетной палаты представляются Комитетом Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам. Назначение производится на первой сессии Государственной Думы первого созыва, а в последующем – на сессии, ближайшей к моменту истечения полномочий Председателя Счетной палаты и ее аудиторов. Председатель Счетной палаты и аудиторы считаются назначенными, если за каждого из них проголосовало большинство от общего числа депутатов. По вопросу о назначении на должность или об освобождении от должности этих должностных лиц принимается постановление;

д) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ. Кандидатура на должность Председателя Центрального банка РФ представляется Президентом РФ Назначение производится на сессии Государственной Думы, ближайшей к моменту истечения полномочий Председателя Центрального банка РФ Кандидатура на должность Председателя Центрального банка предварительно рассматривается на заседании Комитета по бюджету, налогам, банкам и финансам, который выносит свое заключение, представляемое Государственной Думе. Кандидат выступает перед Государственной Думой с краткой программой предстоящей деятельности, отвечает на вопросы. Председатель Центрального банка считается назначенным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Если кандидатура отклонена палатой, назначение на должность считается несостоявшимся. Повторное рассмотрение той же кандидатуры или рассмотрение новой кандидатуры производится на ближайшем после ее представления Президентом РФ заседании Государственной Думы. Вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка решается по представлению Президента РФ. Решение об этом принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов. Если же решение об освобождении от должности не принято, освобождение от должности считается несостоявшимся;

е) выдвижение обвинения против Президента РФ. Предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности может быть внесено по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Государственной Думы. Предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту РФ, а также обоснование его причастности к этому преступлению. Предложение о выдвижении обвинения направляется на заключение специальной комиссии, образуемой палатой, для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, а также в Верховный Суд РФ для дачи заключения о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления. Специальная комиссия избирается Государственной Думой в составе Председателя, его заместителя и 10– 12 членов комиссии. Председатель комиссии избирается Государственной Думой путем открытого голосования большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Члены комиссии избираются палатой по представлению фракций и депутатских групп общим списком большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Состав комиссии формируется с учетом равного представительства фракций и депутатских групп. Специальная комиссия проверяет обоснованность выдвинутого против Президента РФ обвинения, соблюдение кворума, необходимого для выдвижения обвинения, правильность подсчета голосов и других процедурных правил, установленных Регламентом. Специальная комиссия заслушивает на своих заседаниях лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, рассматривает соответствующие документы, заслушивает представителя Президента РФ. Комиссия большинством голосов членов комиссии принимает заключение о наличии фактических обстоятельств, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, и о соблюдении процедуры выдвижения такого обвинения. Предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ и заключение специальной комиссии рассматриваются на заседании Государственной Думы. По решению палаты заседание может быть объявлено закрытым.

В обсуждении предложения принимают участие депутаты Государственной Думы, а также приглашенные для этого эксперты и другие лица, оценки и показания которых имеют существенное значение. По итогам обсуждения двумя третями голосов от общего числа депутатов палаты принимается постановление о выдвижении обвинения против Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления для отрешения его от должности. Постановление принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней. Постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента РФ в пятидневный срок направляется в Совет Федерации. Если предложение о выдвижении обвинения не получило поддержки большинства в две трети голосов от общего числа депутатов, Государственная Дума принимает постановление об отказе в выдвижении обвинения против Президента, которое является окончательным и подлежит официальному опубликованию. Постановление направляется в Совет Федерации, а также Президенту РФ;

ж) объявление амнистии. Амнистия – освобождение от ответственности определенных лиц, осужденных по одной или нескольким статьям Уголовного кодекса или в отношении которых только возбуждено или может быть возбуждено дело по данным статьям. Амнистия отличается от помилования, которое касается только конкретных лиц, совершивших преступление (право помилования принадлежит Президенту РФ). Объявление амнистии осуществляется Государственной Думой путем принятия постановлений об объявлении амнистии и о порядке исполнения амнистии. Проект постановления об объявлении амнистии вносится в Государственную Думу и рассматривается ею в порядке, установленном для внесения и рассмотрения законопроектов. Постановление об объявлении амнистии принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Оно, естественно, не требует утверждения главы государства и может приниматься против его желания. Постановление подлежит официальному опубликованию в течение трех дней и сразу же вступает в силу;

з) обращение в Конституционный Суд Российской Федерации. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 129) Государственная Дума может обращаться с ходатайствами в Конституционный Суд РФ по разрешению дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, международных договоров, не вступивших в силу для РФ. Государственная Дума может также обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ о толковании Конституции РФ и по другим вопросам, относящимся к ведению Государственной Думы, предусмотренным в ст. 125 Конституции РФ. Запрос в Конституционный Суд РФ не может направляться в связи с делами, находящимися в производстве Конституционного Суда РФ.

Предложение об обращении с запросом в Конституционный Суд РФ вносится фракцией, депутатской группой или комитетом Государственной Думы. Решение об обращении с запросом в Конституционный Суд принимается большинством голосов депутатов. Предложение об обращении с ходатайством в Конституционный Суд по разрешению дела о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ и по другим вопросам, предусмотренным ст. 125 Конституции РФ, может внести фракция, депутатская группа, а также инициативная группа депутатов Государственной Думы, насчитывающая не менее одной пятой от общего числа депутатов. В последнем случае к проекту ходатайства прилагается перечень подписей запрашивающих с указанием фамилии, имени и отчества каждого депутата.

Полномочия Федерального Собрания в финансовой области. Это одна из наиболее важных и сложных областей деятельности государства, в связи с чем во всех странах предусматривается особый порядок принятия финансовых законов, и прежде всего государственного бюджета и налогов. Осознание необходимости контроля за установлением налогов, доходами и расходами государства послужило одной из главных причин, приведших к учреждению первых парламентов мира. Бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти. Этот важнейший документ, всегда устанавливаемый отдельным законом, определяет источники поступления финансовых средств и классифицирует статьи расходов с тем, чтобы народные деньги использовались правительством строго по назначению. Бюджет принимается парламентом ежегодно обычно в форме закона. В компетенцию представительного органа входит и контроль за исполнением бюджета, который включает как право проверок, так и утверждение отчета правительства об исполнении закона о бюджете.

Понятие «доходы» обычно охватывает поступления от налогов, займов и сборов, разного рода штрафов и пошлин, доходы от государственных предприятий и вкладов в банки, арендную плату и другие платежи в бюджет. Государственные расходы включают средства, которые направляются на субвенции и дотации субъектам федерации, погашение внешнего и внутреннего государственного долга, содержание государственного аппарата и армии, социальную поддержку населения, экономические и культурные нужды и др. Идеальный бюджет призван свести доходы и расходы без дефицита с тем, чтобы у страны не было государственного долга, но добиться этого ни одной стране не удается. Поэтому принятие бюджета всегда и везде порождает политические осложнения.

Полномочия Федерального Собрания в области финансов регламентируются Конституцией РФ и рядом федеральных законов. Из Конституции РФ (ст. 71) вытекает, что Федеральное Собрание вправе принимать законы по таким вопросам ведения РФ, как финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ Федеральное Собрание вправе принимать законы по такому вопросу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, как установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ.

Полномочия Федерального Собрания в области обороны и безопасности. Основные полномочия палат в этой области перечислены в Конституции РФ или установлены в федеральных законах. Прежде всего это вопрос об объявлении войны и заключении мира. Конституция РФ прямо не устанавливает, кто имеет на это право, но из смысла п. «к» ст. 71 и п. «е» ст. 106 можно сделать вывод о том, что объявление войны и заключение мира входит в компетенцию обеих палат Федерального Собрания. При этом Государственная Дума принимает по этим вопросам федеральный закон, а Совет Федерации в обязательном порядке его рассматривает с целью одобрения или неодобрения. Естественно, что закон должен быть подписан Президентом РФ. Такое распределение полномочий, по существу означающее отстранение Президента РФ от решения вопросов объявления войны и заключения мира, свидетельствует о стремлении законодателя перенести центр тяжести и основную ответственность на представительный орган. Однако следует помнить, что в случаях агрессии или непосредственной угрозы против РФ, возникновения вооруженных конфликтов, направленных против страны, именно Президент РФ объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе, отдает приказ Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ о ведении военных действий. Следовательно, с юридической точки зрения надо различать войну и ведение военных действий, объявление войны и введение военного положения. Приведенное положение закреплено в Конституции РФ (ч. 2 ст. 87) и ФЗ «Об обороне» (ч. 4 ст. 4) Оно ясно указывает на то, что военные действия со стороны России могут начаться только в случаях агрессии против нее или непосредственной угрозы, а также вооруженных конфликтов, направленных против нее. Следовательно, и объявление войны может последовать только в оборонительных целях. Заключение мира всегда является результатом переговоров, завершаемых договором. Переговоры, разумеется, ведутся от имени Президента РФ. Однако договор о мире приобретает полную юридическую силу только после того, как Государственная Дума примет федеральный закон, который подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации, после чего должен быть направлен на подпись Президенту РФ.

Конституция РФ, как было отмечено, предусматривает возможность введения военного положения Президентом РФ с незамедлительным сообщением об этом палатам Федерального Собрания. Указывается также, что соответствующий указ Президента РФ входит в силу только после его утверждения Советом Федерации. Однако конкретное содержание режима военного положения остается пока не раскрытым, поскольку предусмотренный для этого Конституцией РФ федеральный конституционный закон не принят. Полномочия палат Федерального Собрания в области обороны и безопасности вытекают также из тех положений Конституции РФ (ст. 71), которыми устанавливаются вопросы ведения Российской Федерации, и, в частности, такие, как оборона и безопасность, оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, а также определение статуса и защита Государственной границы.

Федеральный закон «Об обороне» суммирует и в то же время существенно расширяет конституционные полномочия палат Федерального Собрания в области обороны. В соответствии с этим Законом Совет Федерации:

1) рассматривает расходы на оборону, установленные принятыми Государственной Думой федеральными законами о федеральном бюджете;

2) рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы в области обороны,

3) утверждает указы Президента РФ о введении военного положения и чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, а также о привлечении Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов с использованием вооружения к выполнению задач. не по их предназначению;

4) решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации.

Государственная Дума:

1) рассматривает расходы на оборону, устанавливаемые федеральными законами о федеральном бюджете;

2) принимает федеральные законы в области обороны.

Федеральный закон «Об обороне», следовательно, предоставляет Федеральному Собранию РФ фактически ничем не ограниченные полномочия принимать законы в области обороны.

Выше говорилось о конституционном полномочии Совета Федерации решать вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ. Однако в Конституции РФ дано лишь самое общее определение данного полномочия. ФЗ «О порядке предоставления РФ военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» от 23 июня 1995 г. конкретизирует это полномочие Совета Федерации, усиливая роль федерального Собрания. Под поддержанием или восстановлением международного мира и безопасности законом понимаются операции по поддержанию мира и другие меры, предпринимаемые Советом Безопасности ООН и в соответствии с Уставом ООН, и в ряде других случаев. Президент РФ может принять решение об участии в таких операциях после принятия Советом Федерации постановления о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ и в соответствии с ратифицированным международным договором или с федеральным законом. При этом предложение о ратификации международного договора или проект федерального закона могут быть внесены в Государственную Думу только после принятия Советом Федерации соответствующего постановления Конституция РФ выделяет важный аспект безопасности страны: статус и защита Государственной границы. Государственная Дума вправе принимать федеральные законы по этим вопросам, а Совет Федерации в обязательном порядке их рассматривает. Введение такой процедуры принятия федеральных законов о статусе и защите Государственной границы подчеркивает повышенную ответственность Федерального Собрания, и особенно Совета Федерации, в обеспечении данных вопросов государственной безопасности. Важным правовым актом, регулирующим вопросы безопасности, остается ФЗ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. В нем указывается, что обеспечение безопасности личности, общества и государства осуществляется на основе разграничения полномочий органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Данный Закон предусматривал многие полномочия законодательного органа в области безопасности, однако после принятия в 1993 г. Конституции РФ эти полномочия пришли в противоречие с новой Конституцией, в связи с чем Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. соответствующие статьи Закона были признаны утратившими силу. В частности, федеральный законодательный орган утратил право контроля за деятельностью по обеспечению безопасности страны. Тем не менее, в практику работы Совета Безопасности, создаваемого в соответствии с этим Законом, вошло приглашение Президентом РФ Председателя Государственной Думы и Председателя Совета Федерации к участию в заседаниях Совета Безопасности. Тем самым руководители палат получили возможность участвовать в принятии наиболее важных решений по вопросам безопасности страны.

Полномочия Федерального Собрания в области внешней политики и международных отношений. Широкие полномочия Президента РФ в этой области, сформулированные в ст. 86 Конституции РФ, и, прежде всего, осуществление им руководства внешней политикой страны, существенно сокращают возможности Федерального Собрания влиять на решение внешнеполитических вопросов. Однако значительные полномочия в этой области, вытекающие из таких вопросов ведения РФ (ст. 71 Конституции РФ), как международные договоры, вопросы войны и мира, внешнеэкономические отношения, оно все же имеет Государственная Дума, как сказано в ее Регламенте, рассматривает внешнеполитические вопросы по собственной инициативе, или в связи с обращением Президента РФ, либо по докладам и сообщениям Правительства РФ и комитетов палаты. Палата принимает обращения и заявления, выражающие позицию палаты по общим или отдельным вопросам внешней политики Российской Федерации, а также по вопросам международных отношений в целом. Инициатива внесения проектов обращений и заявлений Государственной Думы может исходить от любых субъектов права законодательной инициативы. Более существенным является ратификация Думой международных договоров РФ. Международные договоры РФ, подлежащие ратификации, вносятся Президентом РФ в Государственную Думу вместе с проектом федерального закона о его ратификации, пояснительной запиской, другими необходимыми документами и материалами. Председатель Государственной Думы обязан известить депутатов палаты о поступившем на ратификацию международном договоре, а Совет Государственной Думы, исходя из содержания поступившего на рассмотрение договора, определяет ответственный комитет по подготовке к его ратификации Государственной Думой и направляет договор и проект федерального закона о его ратификации с сопроводительными материалами на заключение в соответствующий комитет. Одновременно договор и проект федерального закона о его ратификации направляются в Комитет по международным делам или в Комитет по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками в соответствии с их компетенцией. Решением Совета Государственной Думы к участию в подготовке заключений по договору привлекаются другие комитеты палаты. Эти комитеты могут запрашивать у соответствующих государственных органов дополнительную информацию, касающуюся представленного на ратификацию международного договора, привлекать к оценке этой информации и текста международного договора независимых экспертов. Ответственный комитет оказывает содействие другим комитетам Государственной Думы в подготовке заключений по международному договору в соответствии с их компетенцией, создает подготовительные комиссии. Этот комитет по решению Государственной Думы может проводить парламентские слушания по вопросу о ратификации международного договора.

На заседании ответственного комитета о представленном на ратификацию международном договоре заслушивается полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе или уполномоченное Президентом РФ лицо. В обсуждении вопроса могут принимать участие приглашенные члены других комитетов, депутаты Государственной Думы, эксперты и иные лица. По итогам обсуждения с учетом поступивших предложений и на основе результатов парламентских слушаний ответственный комитет представляет заключение и проект федерального закона о ратификации. Заключение комитета содержит рекомендации о ратификации или о нератификации международного договора, предложения о необходимости сопроводить ратификацию возможными декларациями, заявлениями или оговорками, допускаемыми международным правом, поручениями, принимаемыми Государственной Думой протокольно. Заключение по вопросу о ратификации международного договора принимается большинством голосов от общего числа членов комитета. Ответственный комитет направляет в Государственную Думу свое заключение и проект федерального закона о ратификации. В обязательном порядке в соответствии с компетенцией представляются заключения Комитета по международным делам, Комитета по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками, а также рекомендации других комитетов, если они содержат предложения воздержаться от ратификации или сопроводить ее оговорками. Совет Государственной Думы включает вопрос о ратификации международного договора в календарь рассмотрения вопросов вне очереди.

Государственная Дума рассматривает вопросы и принимает решения о ратификации международных договоров в таком же порядке, как и по другим законопроектам. При рассмотрении вопроса с докладом выступает полномочный представитель Президента РФ в палате. С содокладами могут также выступить председатели комитетов. Государственная Дума принимает федеральный закон о ратификации международного договора большинством голосов от общего числа депутатов. Принятый закон направляется в Совет Федерации. В случае если Государственная Дума принимает решение об отсрочке рассмотрения вопроса о ратификации международного договора, такое решение должно быть мотивировано. Если согласно ст. 125 Конституции РФ в Конституционный Суд РФ был направлен запрос о соответствии Конституции РФ вынесенного на ратификацию международного договора, то до вынесения Конституционным Судом решения по этому вопросу Государственная Дума не рассматривает проект федерального закона о ратификации международного договора.

В соответствии с Конституцией РФ (п. «г» ст. 106) федеральные законы по вопросам ратификации и денонсации международных договоров РФ подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации. Так же, как и Государственная Дума, Совет Федерации не рассматривает этот вопрос в случае, если в Конституционный Суд РФ направлен запрос о соответствии не вступившего в силу международного договора Конституции РФ.

Государственная Дума и Совет Федерации рассматривают рекомендательные законодательные акты Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. Однако практика принятия таких актов пока небогата. Конституция РФ предусматривает (п. «м» ст. 83), что назначение и отзыв дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях осуществляется Президентом РФ после консультаций с комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания. В связи с этим Регламенты палат устанавливают порядок таких консультаций. Предложения по кандидатурам для назначения дипломатических представителей (послов и др.) оформляются решением коллегии Министерства иностранных дел РФ или иного министерства и представляются вместе с документами, характеризующими каждого кандидата. Аналогичные документы представляются на кандидатов для отзыва дипломатических представителей. Предложение о назначении или отзыве дипломатических представителей должно быть мотивировано Комитет может затребовать представление дополнительных данных о кандидатах и мотивировки назначения либо отзыва дипломатического представителя. Далее, соответствующий комитет Государственной Думы на своем закрытом заседании в присутствии кандидата на назначение дипломатическим представителем или дипломатического представителя, которого предлагается отозвать, а также соответствующих должностных лиц Министерства иностранных дел РФ проводит обсуждение и по его итогам выносит свое заключение. Такое заключение должно быть мотивировано и официально направляется на имя Президента РФ.

Аналогичные консультации при назначении и отзыве дипломатических представителей Президент РФ проводит отдельно с комитетами и комиссиями Совета Федерации. Процедура этих консультаций аналогична той, которая применяется в Государственной Думе. Заключение соответствующих комитетов направляется Президенту РФ. Палаты Федерального Собрания принимают участие в деятельности трех международных парламентских организаций Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ, Межпарламентской Ассамблеи Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) и Межпарламентского союза.

Государственная Дума закрепляет в своем Регламенте право заключать с парламентами других государств и с международными парламентскими организациями соглашения о межпарламентском сотрудничестве. По решению Совета Государственной Думы руководителям парламентов других государств, главам государств и правительств, руководителям парламентских делегаций может быть предоставлена возможность выступить на заседании Государственной Думы. Государственная Дума рассматривает рекомендательные законодательные акты Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ, принимает решения по их реализации.

Положение о российских частях межпарламентских комиссий по двустороннему сотрудничеству с парламентами других государств, а также положение о парламентских делегациях РФ в Межпарламентской Ассамблее государств – участников СНГ, в Межпарламентской Ассамблее ОВСЕ утверждаются Государственной Думой. Участие депутатов Государственной Думы в деятельности Межпарламентского Союза регламентируется Положением о парламентской группе России (она состоит из представителей обеих палат), принимаемым общим собранием парламентской группы Государственная Дума утверждает согласованный с Советом Федерации единый порядок протокольного, финансового и организационно-технического обеспечения иностранных парламентских делегаций, а также депутатов Думы, выезжающих за рубеж в рамках российских частей межпарламентских комиссий или в составе делегаций Государственной Думы или Федерального Собрания.

Совет Федерации также осуществляет сотрудничество с парламентами иностранных государств и международными парламентскими организациями в соответствии с основными направлениями межпарламентского сотрудничества, которые ежегодно утверждаются палатой. Совет Федерации может самостоятельно заключать соглашения о межпарламентском сотрудничестве с парламентами других государств и осуществлять обмен парламентскими делегациями. Совет Федерации со своей стороны утверждает положение о российской части межпарламентских комиссий (парламентских групп) по двустороннему сотрудничеству с парламентами других государств, а также положения о парламентских делегациях РФ в Межпарламентской Ассамблее государств – участников СНГ, других международных парламентских организациях. Участие членов Совета Федерации в деятельности Межпарламентского Союза регламентируется Положением о Парламентской группе РФ, принимаемым Общим собранием Парламентской группы. Совет Федерации также утверждает согласованный с Государственной Думой единый порядок протокольного, финансового и организационнотехнического обеспечения парламентских организаций в РФ, а также членов Совета Федерации, выезжающих за рубеж в составе российской части межпарламентских комиссий, делегаций Совета Федерации, делегаций Федерального Собрания РФ.