Текст книги "Социальная работа с лицами и группами девиантного поведения"

Увеличение числа управленцев, вызванное, в частности, дроблением управленческих функций, приводит не только к отчуждению чиновников от масс, но и к противопоставлению профессионалов («верхней бюрократии») рядовым служащим-управленцам, ко все большему влиянию по линии «сверху вниз» и снижению влияния «снизу вверх».

Бюрократизация во все времена имела и имеет свою национально-государственную специфику, которая обусловлена в первую очередь общественно-экономическим строем, степенью развития демократических традиций в стране, уровнем культуры населения, нравственной зрелостью общества. Бюрократизация общества находится в прямой зависимости от природы государственной власти, конкретного государства, его особенностей, от политического режима в обществе. Последнее особенно важно, поскольку сущность политического режима определяется степенью демократии, предполагающей: народовластие на основе всеобщих выборов; развитое самоуправление народа, находящее выражение, в частности, в сети разветвленных институтов самоуправления; реальные полномочия представительных органов власти; реализацию свободы слова, гласности; право общественности и возможность контроля ею всех сторон деятельности государственных органов, государственного аппарата.

С точки зрения сказанного важна (и возможна) характеристика российской бюрократии, связь которой с советской бюрократией, особенно в первые послереволюционные годы, несомненна.

В России бюрократия развивалась одновременно с централизацией государства и ростом аппарата самодержавия, превратившись в XVIII—XIX вв. в военно-политическую государственную машину. Это была «крепостническая бюрократия». Военно-феодальный, самодержавно-абсолютистский характер государства превращал российскую бюрократию в реакционную силу, придавал ей такие качества, как полнейшая беспринципность и искусное лицемерие, гигантские размеры казнокрадства, антинародный дух, строжайшая иерархия и чинопочитание.

Характерными чертами российской бюрократии были (к сожалению, и остаются сейчас) неудовлетворительная организация дела, приверженность старым методам и схемам управления, стиль работы, базирующийся на различных согласованиях, утверждениях, отписках, порождающих канцелярщину, волокиту и формализм. Отечественным бюрократам свойственна чрезмерная осторожность, они избегают даже малейшей ответственности. Особую угрозу представляет хозяйственный бюрократизм, разновидностями которого являются ведомственность и местничество, т. е. отстаивание приоритета той или иной отрасли или территории даже в ущерб общенародным интересам.

Бюрократия может рассматриваться как специфический слой (группа) людей, которых объединяют особые групповые интересы и ценностные ориентации, а также сходство представлений о своем месте и роли в обществе. Данному слою людей свойственны особое самосознание, которому присущи безразличие к социальному смыслу и социальным последствиям собственной деятельности, ведомственные или местнические интересы, высокомерное отношение к народу, пренебрежение к демократическим ценностям, чувство социального превосходства, основанное на представлениях об особой значимости своего труда, и т. д.

Сама бюрократическая система управления объективно формирует особый тип личности. Бюрократизированный индивидуум характеризуется специфической этикой политического и идейно-морального конформизма, психологией верности (бездумной или чаще всего показной) существующим порядкам, ориентацией на соответствие мнениям и требованиям непосредственного окружения.

Для чиновника-бюрократа государственная цель, которую он призван формально реализовать, превращается в личную цель, в погоню за чинами, в «делание» карьеры. Именно карьера – ядро бюрократической системы ценностей.

Карьера трактуется в социологии как продвижение человека по ступеням производственной, имущественной, социальной или иной иерархии. Это – нормальное состояние для каждого человека в процессе его трудовой и общественной деятельности. До последнего времени в отечественной литературе карьера рассматривалась преимущественно в негативном плане, с оттенком осуждения, как карьеризм. Однако карьера и карьеризм хотя и взаимосвязанные, но отнюдь не тождественные понятия.

Характер, тип карьеры, темп ее достижения предопределяются в первую очередь существующими общественными отношениями, объективными возможностями, которые создает общество человеку. Вместе с тем карьера во многом обусловливается обстоятельствами жизни конкретного индивидуума, его личными способностями, целеустремленностью, волей, семейным положением, состоянием здоровья и т. д.

Нормальная карьера (продвижение) обеспечивается через механизмы социального отбора наиболее способных в различных областях жизни: в сфере образования, трудовой, общественно-политической, военной, религиозной деятельности, в искусстве, спорте, науке и т. д. Для естественного (нормального) продвижения требуется открытая и честная состязательность на всех этапах учебы и трудовой деятельности человека с предоставлением талантливым людям определенных, зафиксированных в законах привилегий.

В нашей стране также действовали механизмы отбора лучших, но во многом они были деформированы административно-командной системой, в частности отсутствием демократически организованных выборов, непременным членством в КПСС для большинства типов карьеры, профессиональной некомпетентностью части аппарата, низкой исполнительской дисциплиной, ориентацией работников аппарата на удовлетворение своих интересов, дефицитом чуткости и тактичности.

Происходящие в стране изменения сняли многие препоны в осуществлении карьеры. Однако незавершенность демократических преобразований, еще только формирующаяся многопартийная система, кризис общества, жесткое противостояние политических сил не дают возможности для нормального решения этого вопроса многим слоям населения.

В социологии карьера изучается путем фиксации продвижения граждан по ступеням квалификационной, должностной и иной иерархии. С этой же целью анализируются личные планы людей в различные периоды их жизни. Естественно, что здесь применимы прежде всего лонгитюдные (длительные, повторные) исследования, позволяющие фиксировать социальные и другие позиции людей в начале их жизненной, трудовой деятельности и к моменту проведения исследования. При этом могут быть использованы все основные социологические методы, в первую очередь опросы и изучение соответствующих документов (трудовые книжки, автобиографии и т. д.). Интересную и содержательную информацию могут дать материалы избирательных кампаний, стенографические отчеты съездов общественных организаций, сессий высших и местных органов власти и т. д.

Карьера рассматривается в позитивном значении неслучайно. Жизнь показывает, что многие управленцы – «бюрократы» – это эффективно работающие специалисты, люди, строящие карьеру на законном основании, на основе состязательности, продвижения по служебной лестнице в силу несомненных своих достоинств в той или иной области деятельности, в данном случае в управленческой. В то же время нередко карьера оборачивается своей обратной стороной – карьеризмом, явлением злободневным в управленческих структурах. В целом карьеризм представляет собой беспринципную погоню за личным успехом в служебной, научной или другой деятельности, в основе которой лежат корыстные цели в ущерб общественным интересам, стремление к продвижению по службе любой ценой. Бюрократизация, обусловленная прежде всего общественными факторами, порождает определенный тип личности – карьериста-конформиста, т. е. приспособленца, пассивно принимающего существующий порядок вещей, господствующее мнение и т. д. Данный тип личности характеризуется отсутствием собственной позиции, беспринципным и некритическим следованием любому образцу, обладающему наибольшей силой давления (имеются ввиду мнение большинства, авторитет, традиции и т. д.). Конформистско-карьеристский тип личности типичен для авторитарно-бюрократической системы. Бюрократизация начинается там и тогда, где и когда на смену профессионализму и авторитету человека как индивидуальности приходит авторитет места в системе социальной иерархии, а кадровая политика сориентирована на личную преданность руководителю.

§ 7. ПРИЧИНЫ СОХРАНЕНИЯ И УСИЛЕНИЯ БЮРОКРАТИЗМА В СТРАНЕ

Как уже отмечалось ранее, до середины 1980-х гг. тезис об отсутствии бюрократии при социализме в отечественной литературе разделялся большинством обществоведов. Точнее сказать, такова была официальная точка зрения. Во многом это объяснялось взглядами К. Маркса и В.И. Ленина по данному вопросу. Так, в работе «Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта» К. Маркс, раскрывая классовые основы бюрократии, сформулировал задачу слома буржуазной государственной машины как первое условие победы социалистической революции, ликвидации основ для произрастания бюрократии в результате создания новой государственной машины, выражающей интересы большинства населения. В.И. Ленин в своих работах «Государство и революция», «Марксизм о государстве» и других развил эти идеи, обосновал принципы ликвидации бюрократии в ходе социалистической революции. Послеоктябрьские преобразования были нацелены на отстранение от власти старой бюрократии. Однако, как показала жизнь, не допустить бюрократизации государственного аппарата, его роста, возникновения новой бюрократии советской власти не удалось. В чем же причины этого?

Конечно, здесь сказались общее состояние российского общества, уровень его экономического и социального развития, культуры, и особенно политической, базирующейся на образованности, профессиональной компетентности, опыте социального управления. Однако самая фундаментальная, ключевая причина сохранения и усиления бюрократизма – природа и характер сложившихся в стране в конце 1920-х гг. общественных отношений, названных в обществоведческой литературе административно-бюрократической системой. Порождаемые ею безынициативность, безответственность, пассивность способствовали воспроизводству и укреплению бюрократии, практически исключали самоуправление как в обществе в целом, так и в основной его ячейке – трудовом коллективе.

В условиях сформировавшейся административно-бюрократической системы государство оказалось противостоящим гражданскому обществу. Вместо ответственности государства перед обществом, вместо его подчиненности и подконтрольности обществу само общество оказалось подчиненным и подконтрольным государству, его многочисленным бюрократическим структурам.

Бюрократизация, попытки тотального контроля центра над всеми экономическими процессами вылились уже с конца 1920-х гг. в централизацию, которая не только не ослабевала в последующие годы, но еще и усиливалась. Стремление ослабить позиции центра, передать часть полномочий на места при Н.С. Хрущеве (1953-1964), нашедшее свое выражение, в частности, в создании совнархозов (напомним, кстати, что впервые они возникли при В.И. Ленине), со временем было свернуто. Опять вернулись к сверхцентрализованной системе управления, обусловившей разрастание бюрократических структур, усиление бюрократизма. До конца 1980-х гг. в стране насчитывалось около тысячи союзных и республиканских министерств и государственных комитетов. Так, административно-управленческий аппарат с 1927 г. вырос к концу 80-х гг. с 2 млн до 18,6 млн человек, составив 15% общей численности рабочих и служащих.

Развитие администравивно-бюрократической системы в стране привело к фактическому отстранению Советов от решения важнейших жизненных вопросов. Партийные органы подменили государственные и административно-хозяйственные. Тем самым была отброшена идея о необходимости «размежевания» работы партийных, советских и хозяйственных органов.

Существовавший до второй половины 80-х гг. XX в. механизм формирования государственных, общественных и хозяйственных органов обусловливал подчиненное положение выборных органов по отношению к органам исполнительным.

На характер и существование политического по своей сути административно-бюрократического режима в стране сильнейшее влияние оказало положение лидеров государства, создание с помощью СМИ ореола их непогрешимости, гениальности, особенного политического чутья и т. д. При отсутствии оппозиции, многопартийности, демократических традиций, при большом сосредоточении власти в руках такого лидера политический режим все в большей степени перестраивается в соответствии с его представлениями и желаниями. В связи с этим влияние бюрократии может усиливаться или ослабевать.

В нашей стране усиление бюрократических сил находило выражение, например, в расширении «зон вне критики» как особых сфер полномочий особенно доверенных лиц при любом руководителе практически в каждой организации. Бюрократизация политической жизни усиливалась целенаправленным идеологическим обеспечением функционирования административно-командной системы, жестким пресечением инакомыслия, нетерпимостью к политическому плюрализму, что оказывало негативное воздействие на духовную жизнь общества в целом. Широкое распространение примитивных взглядов и настроений, демагогия, сочетание новых и старых подходов в оценках исторического прошлого и существующих ныне реальностей во взглядах многих – это несомненная «заслуга» бюрократической идеологии, сложившейся в Советском Союзе, с которой предстоит вести борьбу еще долгие годы.

Как отмечают многие исследователи, в постсоветской России бюрократия повернулась к населению в основном в негативном обличии. Чиновничий аппарат во много раз превысил аппарат в СССР. Привилегии и защищенность чиновников всех уровней не уменьшились, а несоизмеримо возросли. Но главное, бюрократические структуры власти вышли из-под контроля со стороны общества. В результате отсутствия правовых норм чиновничество стало бесконтрольным, оно не боится ответственности и имеет массу уловок, чтобы уйти от реального решения проблем. Попыткам демократизации России препятствуют коррупция чиновничества, расцвет в его среде взяточничества, кумовства, протекционизма. Это серьезно подрывает веру людей в возможность упорядоченной жизни в российском обществе. В общественном сознании все больше крепнет убежденность, что опасность, исходящая от современного российского чиновничества, не уступает по масштабам возможной социальной катастрофе, провоцирует напряженность и конфликты на всех уровнях социальной организации.

§ 8. ПУТИ ДЕБЮРОКРАТИЗАЦИИ ОБЩЕСТВА

Преодоление бюрократизма – постоянная проблема и необходимый компонент функционирования и развития системы социального управления, общественных отношений в целом. Один из возможных путей преодоления бюрократизма – дебюрократизация как реальная система мер по его преодолению. Она предполагает использование способов как универсальных (необходимых в любом обществе), так и специфических (свойственных конкретным типам общества), а также ситуативных (актуальных для конкретной общественной обстановки).

К числу универсальных способов и первоочередных мер относятся повышение общей и особенно управленческой культуры, внедрение грамотного делопроизводства, использование средств автоматизации в управленческих процессах. Важнейшими методами борьбы с бюрократизмом являются упрощение процедур управления, придание им наглядности и доступности для широких слоев населения.

К числу специфических способов преодоления бюрократизма можно отнести открытость и прозрачность процессов принятия общих решений, сокращение государственного аппарата, свободу доступа к информации, имеющей социальную значимость, повышение роли общественных организаций в управленческом процессе, реализацию принципа многопартийности и др.

Меры ситуативного характера включают как уже названные (их применение и реализация зависят от конкретной общественно-политической ситуации), так и снятие ряда ограничений на трудовую и общественную деятельность, развитие самоуправленческих начал, реализацию принципа состязательности программ руководителей, делегатов, депутатов, рассекречивание и обнародование статистики и другие меры по осуществлению коренных социально-экономических и политических преобразований.

Успех борьбы с бюрократией и бюрократизмом во многом зависит от того, по какому пути пойдет дальше наше общество, насколько будут реализованы идеи его обновления, принципы самоуправления. Меры по преодолению бюрократизма могут стать действенными лишь при условии повышения общественно-политической активности граждан, новых взаимоотношений центра (ныне республиканского) и периферии, «верхов» и «низов».

Важнейшее условие ликвидации бюрократизма как системы власти – это коренные преобразования общественной жизни, органическое сочетание общих, групповых и личных интересов людей, полная ликвидация форм отчуждения трудящихся в процессе переустройства общества и создание такого общественного строя, в котором общественная жизнь становилась бы все более самоорганизующейся, самодействующей, а управление обществом – реально демократичным.

Глубочайший смысл осуществляемых в России перемен и состоит (должен состоять) в создании предпосылок подлинной демократизации общества, ликвидации отчуждения человека от власти и тем самым – в ликвидации самих основ бюрократии, бюрократизма. Понятно, что процесс преобразования общества не определяет автоматически положительных результатов. Это зависит, как свидетельствует практика, от исхода борьбы между силами, защищающими устремления бюрократии, и демократическими силами, выражающими интересы большинства трудящихся.

Преодоление бюрократизма невозможно без глубокой и последовательной демократизации всей системы общественных отношений.

Экономические реформы, разгосударствление собственности (разумное, оптимальное) призваны были, по существу, ликвидировать саму основу, экономическую базу командно-административной системы с присущей ей бюрократизацией. Успех реформ зависит от создания такого экономического механизма хозяйствования, который обеспечит рациональное сочетание рыночных отношений и плановости развития экономики, разумный централизм и автономию, самостоятельность республик, регионов, предприятий, всемерно стимулирует экономическую и социально-политическую активность людей с учетом их материальных и духовных интересов. Экономические преобразования призваны создавать объективную возможность усиления социальной направленности развития экономики, преодоления ее узких мест как главного условия существования бюрократической системы в экономической области. Однако, как свидетельствует практика, реализация экономических преобразований, к сожалению, не согласуется с провозглашенными целями.

Важнейшее условие преодоления всевластия бюрократии – коренное обновление политической системы, механизма политической власти. Этот процесс включает ломку сложившихся бюрократических структур и создание новых структур, четкое разделение законодательной, исполнительной и судебной властей, улучшение аппарата управления, его упрощение и сокращение на всех уровнях управления. Следствием этого должно стать изменение социального предназначения государственных служащих: их деятельность призвана активно способствовать защите интересов всех социальных слоев и групп, содействовать удовлетворению личных, групповых и общественных потребностей, а не подчинять человека интересам государства, ставить чиновника над другими гражданами. Чиновничество должно стоять на службе всего народа, а не отдельных его слоев, добиваться единства государственных целей и целей личности. Однако эти требования слабо или совсем не выполняются в реальной жизни. Так, сокращение аппарата управления осуществляется, как и прежде, без учета функций, объема и характера работы, т. е. административным путем. Нередко сокращаемые приказами сверху работники упраздняемых министерств оказываются в стенах других. «Лечить» эту болезнь можно только экономическими методами, поставив в зависимость материальное благополучие каждого должностного лица от реальных экономических результатов работы предприятий, министерств, ведомств.

Наличие громадного бюрократического аппарата неизбежно увеличивает производство деловых бумаг, что приводит к преобладанию канцелярско-бюрократического стиля работы, отрыву руководящих органов от реальной жизни.

В преодолении бюрократизма важнейшее значение имеет сменяемость кадров. Весь мировой опыт (и наш в том числе) показывает, что подавляющее большинство людей не способно противостоять соблазняющему и деморализующему воздействию власти. Длительное пребывание у власти портит даже хороших в прошлом людей. И «лекарством» здесь может быть только законодательная ротация. Сменяемость должна стать нормой жизни для всех звеньев управленческого аппарата – от самых высоких до самых низших.

Говоря о сменяемости как о методе борьбы с бюрократизмом, следует подчеркнуть: поочередная смена позиций из подчиненного во властвующего (руководителя), и наоборот, во многом предопределила бы нормальность, человечность отношений управляемых и управляющих. Эту мысль подчеркивал еще Аристотель: «Кто хочет прекрасно повелевать, должен сначала научиться повиноваться. А всякая власть… может осуществляться, с одной стороны, в интересах властвующего, с другой – в интересах подчиненного»[10]10
  Аристотель. Соч. Т. 4. С. 616.


[Закрыть]. Эта проблема (изучение состояния, сознания, поведения бывших и настоящих управленцев) является одним из важных направлений социологических исследований, в том числе на местном (муниципальном) уровне.

Главными признаками бюрократии являются существование и рост слоя бюрократов – привилегированной и оторванной от народа чиновничье-административной касты, наличие и расширение управленческого аппарата. Но, рассматривая бюрократию аппарата, обратим внимание на то, что борьба с бюрократизмом не означает борьбу с аппаратом как таковым. Без профессионального аппарата нет и не может быть управления как неотъемлемого атрибута каждого общества. В то же время борьба с бюрократизмом требует постоянной и неформальной работы по улучшению и совершенствованию управленческого аппарата. Ни один руководящий орган, как показывает всемирная практика, не может обойтись без специального, профессионально подготовленного аппарата управления.

Особое значение в преодолении бюрократизма имеет повсеместный и повседневный учет и контроль со стороны общества всей системы управления, всех социальных институтов и организаций и, безусловно, политических партий. Принципиально существенную роль играет здесь такая сторона демократии, которая связана с возможностью для населения участвовать в принятии решений, их обсуждении, критике, иначе говоря, со степенью открытости информации. В начале 1990-х гг. были сделаны первые попытки внедрения в политику, в систему управления начал гуманизма, моральных принципов, устранения из нее нечестности, обмана, лицемерия и тайны. Были ликвидированы «зоны вне критики», рассекречены многие документы, стали доступными многие ранее запретные литературные и другие произведения. Однако эти попытки быстро иссякли.

Существенное значение в преодолении бюрократизма имеют уровень образования и культуры населения, в том числе политической культуры, уровень и характер политических знаний, оценок и действий людей, содержание социальных механизмов, традиций и норм, которые регулируют политические отношения в обществе.

Одни из важных путей преодоления бюрократизма – рационализация управления и управленческого труда и проведение «канцелярских реформ». Этот процесс предполагает: установление ответственности каждого за выполнение определенных, четко очерченных заданий и практических дел; контроль за ходом исполнения решений; рациональные формы учета и отчетности; сокращение деловой переписки, совершенствование делопроизводства и документообмена; упрощение процедур согласования; регламентацию совещаний и заседаний; должную организацию приема посетителей руководителями, управленцами и т. д. Короче говоря, речь идет о профессионализации управленческого труда.

В решении этих вопросов немалую роль играют анализ документов управленческого труда, организация экспериментов по апробированию новых его форм, а также проведение деловых игр. Достоинством социологических методов является то, что с их помощью можно измерить каждое бюрократическое препятствие, разработав систему показателей и индикаторов. Например, какое количество документов оформляется для решения дела (и нужны ли они); сколько подписей требуется; сколько времени тратится для записи на прием к руководителю, в учреждение, какова продолжительность ожидания приема (обоснованность такого ожидания); сколько должностных лиц приходится включать для решения того или иного вопроса; сколько дней (недель, месяцев, лет) проходит с момента первого бюрократического обещания решить вопрос и т. д. Выявление и измерение таких показателей позволят показать истинное лицо «слуг народа», их «заботу» о людях.

Показывая с помощью фактов, во что обходится обществу бюрократизм как явление, каковы экономические, социальные и нравственные потери от него, обобщая и рекомендуя общие образцы управленческого труда, социология тем самым выполняет функцию не только познавательную, но и управленческую.

УЧЕБНЫЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ ЗАДАНИЯ

1. Проанализируйте процесс становления и развития теории бюрократии (с указанием персоналий).

2. На основе анализа литературы, собственных наблюдений покажите проявление бюрократизма по месту вашего жительства, учебы или работы.

3. Раскройте факторы сохранения бюрократизма на примере нашей страны, различных ее регионов.

4. Какие принимались и принимаются меры по дебюрократизации общества? Почему они не дают должных результатов?

5. На примере проведенных социологических исследований покажите их роль в преодолении бюрократизма.

ЛИТЕРАТУРА

Американская социология: перспективы, проблемы, методы: Пер. с англ. М., 1972.

Бурганова Л.А. Теория управления: Учеб. пособие. М., 2005.

Комаров Е.И. Бюрократизм – на суд гласности. М., 1989.

Крыштановская О. Анатомия российской элиты. М., 2005.

Макаренко В.Г. Бюрократия и государство: Ленинский анализ бюрократии царской России. Ростов/н-Д, 1987.

Миллс Е.И. Властвующая элита. М., 1959.

Охотский Е., Смольков В. Бюрократия и бюрократизм. М., 1996. Политическая социология: Учебник для вузов/Под ред. чл. – корр. РАН Ж.Т. Тощенко. М., 2002.

Социологическая энциклопедия: В 2 т. М., 2003. Социология: Энциклопедия. Минск, 2003.