Текст книги "Азы государства. Как государство управляет нами, а мы – им"

5. Из кого состоит государство или зачем нужны бюрократы?

Итак, государство – это машина, которая нужна, чтобы объединять наши с вами усилия на общее дело. Как и всякая другая машина, оно состоит из винтиков и шестеренок. Только винтики и шестеренки государственной машины – это бюрократы. Бюрократ – это совсем даже не ругательное слово. Бюрократами называют государственных служащих или чиновников. Каждый бюрократ имеет свой, четко определенный круг обязанностей, непосредственного начальника и, если повезет, подчиненных. Таким образом, получается своеобразный бюрократический конвейер, по которому решение, принятое высшим руководством страны, претворяется в жизнь. Например, представьте себе, что в связи с угрозой эпидемии опасной болезни руководство страны приняло решение всех жителей страны от этой болезни привить. Выглядеть это будет примерно так. Руководство страны (президент или парламент) отправит распоряжение премьер-министру, премьер-министр передает его министру здравоохранения, министр здравоохранения – своим заместителям, которые занимаются эпидемиями и прививками. Заместители передадут распоряжения в соответствующие отделы министерства, сотрудники которых разработают программу конкретных действий, в которой определят кто, где и как должен будет действовать на местах. Эта программа будет передана чиновникам в регионы, от них к бюрократам в районы, от них – в населенные пункты, а из них – в больницы, школы и учреждения, обрастая по дороге необходимыми дополнениями и пояснениями. В результате десятки тысяч специалистов на местах – врачей, учителей, полицейских и т. д – узнают, что конкретно им нужно сделать, чтобы все жители страны получили нужную прививку. Однако бюрократический конвейер действует не только в одном направлении. Для того, чтобы принять взвешенное решение, хотя бы о необходимости той же прививки, высшему руководству нужна информация с мест – сколько есть случаев заболевания, сколько прививок могут сделать местные службы и т. д. Эта информация собирается на нижнем уровне бюрократического конвейера и в обратном порядке передается наверх. Кроме информации наверх передается еще одна очень важная для существования государства вещь – деньги. Для того, чтобы в стране были армия, полиция, суды, дороги, школы, чтобы принимались законы, горели фонари, собирался мусор и делалось еще множество важных для всего общества дел, нужны деньги. Эти деньги в виде налогов государственные чиновники (бюрократы) собирают на местах с граждан и бизнесов, и передают по цепочке наверх, где они аккумулируются и затем тратятся на то, что нужно обществу, например, на прививки.

Конвейер – вполне подходящее сравнение для бюрократической машины государства. Чтобы понятно было, зачем этот конвейер нужен, можно государство сравнить с армией. Для того, чтобы тысячи солдат действовали слаженно, могли собрать все силы в один кулак и победить врага, нужна очень четкая цепочка командования. В идеальном бюрократическом государстве, как и в хорошо организованной и поэтому победоносной армии каждый чиновник (солдат) хорошо знает свои обязанности, обладает достаточными навыками и знаниями для их исполнения, назначается на свою должность начальством, четко выполняет его приказы и честно отчитывается перед ним об их выполнении. Чиновник получает установленную зарплату за свою работу и не может претендовать на государственные деньги и ресурсы, которые проходят через его руки, так же, как солдат не может использовать вверенное ему оружие для своей собственной войны.

Государство, состоящее из таких беспристрастных и квалифицированных чиновников, достигает поставленной обществом цели наиболее дешевым для этого общества путем. То есть, в нашем примере жители такого государства будут привиты быстро, дешево и без больших неудобств. Однако четко работающая бюрократическая машина – это идеал, к которому нужно стремиться. Бюрократы – это люди, а люди – не шестеренки, у них есть свои интересы и слабости. Слишком часто граждане сталкиваются с тем, что чиновники, получающие зарплату за то, чтобы им помогать, не слишком усердствуют в этом деле, а иногда даже пытаются использовать служебное положение в собственных целях. В результате государственная машина барахлит и даже может мешать жителям страны вместо того, чтобы помогать им совместно жить и работать. Чтобы подобного не происходило, за бюрократами нужен контроль. Кто может контролировать бюрократов? Другие вышестоящие бюрократы. А кто контролирует самых главных бюрократов? Это делают политики. Именно политики сидят за штурвалом бюрократической машины под названием государство, определяют ее курс и следят за тем, чтобы она не барахлила. Кто же может заставить политиков тратить время и силы на то, чтобы заставлять чиновников хорошо делать свое дело? В древние времена для этой цели неплохо помогали войны с соседями. Если чиновники страны вместо того, чтобы честно делать свое дело, думали лишь о своем кармане, то вряд ли такая страна могла снарядить сильную армию и проигрывала войну более организованному противнику. Поражение в войне часто означало угрозу политической карьере и другие неприятные последствия для политика, стоящего во главе страны. Страх перед подобной перспективой заставлял политиков древности следить за бюрократами в их подчинении. Не у всех, к сожалению, это хорошо получалось, но те, у кого получалось хуже, чем у соседей, долго у власти не задерживались. Однако в современном мире война – это страшная трагедия, которой нужно избегать любой ценой. Сегодня роль воинственных соседей древности принадлежит обществу, то есть нам с вами. Если раньше цари и короли соревновались с другими царями и королями за территории, то сегодня политики соревнуются с другими политиками за одобрение своих граждан. Ведь в демократических странах, где граждане могут выбирать своих лидеров, чтобы получить и удержать власть, нужно одобрение общества. Если политики во главе страны плохо справляются с контролем за бюрократической машиной государства, и она идет вразнос, то таким политикам придется через какое-то время распрощаться со властью, так как избиратели будут ими недовольны. Как и почему это происходит, мы поговорим с вами в главах, посвященных демократии и выборам.

6. Чем исполнительная власть отличается от законодательной, а законодательнаяот судебной?

Вы, наверное, знаете такое слово – технология? Оно обозначает рецепт или способ достигнуть желаемого результата. Например, колесо – это технология, придуманная для перевозки грузов, а дом – технология, которая нам нужна для защиты людей от переменчивой погоды, хищников и недоброжелателей. Государство – это тоже технология. Технология объединения большого количества людей для общего дела.

Для того, чтобы понимать, что делает государство, нужно подумать, что нужно, чтобы большое количество людей мирно друг с другом жили и делали общее дело. Во-первых, нужны законы – правила поведения, благодаря которым люди понимают, как нужно себя вести и чего можно ожидать от других. Кроме индивидуальных правил поведения в законах прописывается и то, на что пойдут совместные усилия общества, и то, как эти усилия должны быть распределены между его членами. Например, на что будут потрачены собранные налоги, кто и как должен эти налоги платить, как и где будет использована армия страны и т. д. Для того, чтобы законы существовали, их нужно кому-то писать. Для этого в любом государстве существует законодательный орган, или по-другому – законодательная ветвь власти. Например, в России эту роль должны исполнять Государственная Дума и Совет Федерации, в США – Конгресс и Сенат, а в Англии – парламент, состоящий из Палаты представителей и Палаты лордов.

После того как законы написаны, нужны люди, которые помогли бы эти законы исполнять. В первую очередь на ум приходят полицейские, которые должны следить за исполнением законов и наказывать правонарушителей. Однако, в исполнении законов участвуют не только полицейские, но и большое (зачастую просто огромное) количество чиновников – тех самых бюрократов, о которых мы с вами говорили в предыдущей главе. Они собирают налоги, следят, чтобы эти налоги пошли на запланированные законодателями цели, регулируют работу государственных и негосударственных учреждений, контролируют бизнес и отдельных граждан и т. д. Эта ветвь власти, существующая для исполнения законов, называется исполнительной. В России, как и во многих других странах, исполнительная ветвь власти состоит из президента и правительства. В странах, где политические системы не подразумевают должности президента, роль главы исполнительной власти играет премьер-министр. Многочисленные министерства и ведомства – тоже часть исполнительной власти.

Совместная деятельность большого количества людей не обходится без конфликтов. Для того, чтобы разрешать эти конфликты мирным путем, существует третья ветвь государства – судебная власть. Судьи разбирают споры и претензии граждан к друг другу и к государству (чиновникам), а также претензии государства к гражданам, исходя из законов, действующих в стране. В России, как и во многих других странах, эта ветвь власти состоит из судов разных уровней и направлений. Различные уровни судов существуют для того, чтобы максимально предотвратить судебную ошибку – судьи ведь тоже люди и могут ошибаться. Поэтому, граждане, недовольные решением суда, могут подать жалобу в вышестоящую инстанцию.

Итак, мы выделили три основные ветви (части) государственной власти: законодательную, исполнительную и судебную. Они могут ассоциироваться с одним или несколькими органами власти. Так, древние князья были законодателями, судьями и исполнителями одновременно, а современные президенты не только исполняют волю парламента, но и вносят на его рассмотрение новые законы, а также утверждают уже готовые. Где заканчивается компетенция одного органа власти и начинается компетенция другого, во многом зависит от политической системы страны, ее истории, а часто и от амбиций и способностей конкретных людей, которые в этой истории участвовали. Главное то, что в странах, где общество научилось контролировать государство и ставить его себе на службу, законодательной, исполнительной и судебной властью обладают несколько независимых друг от друга структур. Почему это происходит, мы с вами узнаем в главе «Почему президент Трамп так и не смог построить «Великую Американскую стену» или как работает разделение властей?»

7. О чем мечтали скандинавские боги или что получается, когда государства слишком слабое?

Древняя легенда – это больше, чем просто интересная история. Сказания, дошедшие до нас от предков, рассказывают о том, как наши предки жили, о чем мечтали и чего боялись. Легенды, конечно же, повествуют не о простых людях, а исключительно о богах и героях. Однако заботы и чаянья легендарных богов обычно копируют заботы и чаянья сочинивших эту легенду людей. Вы, наверное, много слышали о бесстрашных и гордых викингах – свободных мореплавателях, пиратах и воинах древности. Так вот, у могущественных богов викингов, Асов, была мечта. Эта была такая страстная мечта, что для того, чтобы осуществить ее, боги готовы были рискнуть даже своей вечной молодостью. О чем же так горячо мечтали боги одного из самых сильных и отважных народов древности? Как это не удивительно, они мечтали о неприступной крепости Валгалле, где они, наконец, могли бы чувствовать себя в безопасности. И это неспроста. Викинги, как и большинство людей их времени, жили в состоянии непрерывной войны с соседями и друг с другом. Основным законом был закон силы: кто сильнее, тот и прав. Война всех против всех. Очень страшно. И очень неудобно. Необходимые для нормальной жизни торговля, строительство, культура и наука почти не существовали, каждый сидел в своем углу и справлялся как мог. Жизнь людей, по словам философа,[4]4
  Это слова английского философа Томаса Гоббса, который писал о государстве в середине XVII в.


[Закрыть] была «одинокой, бедной, грязной, жестокой, голодной и короткой». В этой обстановке, даже бессмертным богам, чтобы спокойно спать по ночам, нужна была неприступная крепость.

Все это происходило потому, что во времена создания легенды о Валгалле у викингов еще не было сильного государства, которое могло бы заменить им крепость, как оно заменяет ее нам с вами. Общество добровольно (а иногда и не совсем добровольно) передает государству исключительное право на применение силы по отношению к гражданам страны, и государство пользуется этим правом и для защиты граждан друг от друга, ну и, конечно, для мобилизации этих граждан для защиты от соседей. Но право само по себе мало что значит. Оно должно быть подкреплено реальной силой, против которой никому не захочется идти. Поэтому любое государство начинается с полиции и армии. Но для того, чтобы содержать армию и полицию, государству нужны деньги. Как правило, эти деньги оно собирает в виде налогов – обязательных отчислений всех членов общества на общие нужды. Таким образом, чтобы государство было достаточно сильным и в стране воцарились мир и порядок, государство должно уметь собирать налоги. После того, как государство научится это делать, оно сможет расширить свое поле деятельности и начать производить другие очень нужные для общества вещи, о которых мы с вами говорили в главе о том, зачем вообще нужно государство. В нем появятся дороги, мосты, освещение, школы и больницы. Люди перестанут бояться друг друга и начнут сотрудничать. Жизнь людей перестанет быть одинокой, грубой и короткой. И вместо того, чтобы мечтать о крепости, они начнут мечтать о чем-нибудь другом. Например, о лекарстве от старения или даже о выходе команды страны в финал Лиги чемпионов.

А что же происходит в случае, если у государства не получается собрать налоги и создать хорошо работающие армию и полицию? Тогда вместо государства-льва мы имеем государство-львенка, который как Симба из мультика про Короля Льва не может противостоять другим зверям в своих джунглях. Такое государство называется слабым. У него просто нет достаточных сил, чтобы заставить общество себя слушаться. Жителям такого государства часто удается избежать уплаты налогов. Но в то же время, им не стоит особо надеяться на школы, больницы и дороги, и что важнее всего, на личную безопасность. Это все может и быть, но в недостаточном количестве и качестве. Армия и полиция в слабом государстве зачастую занимаются своими личными делами и не особо заботятся о безопасности граждан (а иногда даже пользуются своим положением для того, чтобы поживится за счет населения, совсем как простые бандиты). Если же лев-государство совсем ослабеет, то тогда дело становится крайне плохо. Для того, чтобы сохранить в таком государстве жизнь, имущество и свободу, человек должен либо спать с ружьем под подушкой, либо стать членом сильной группы, скажем, рода или клана, чтобы защищаться сообща. Однако такая защита не дается бесплатно. Спасая свою свободу и жизнь от чужих, член рода или клана становился рабом своих. В отличие от государства, в котором отношения между гражданами регулируются законами, отношения между членами клана основаны на подчинении одних его членов другим. Кто кому подчиняется, определяется традицией или силой. Также традицией определяются правила жизни каждого члена клана, который больше не свободен самостоятельно выбирать себе друзей, врагов, а также занятие и место жизни. Все это за него определяет клан, который сурово карает ослушников. Отказ от личной свободы и подчинение интересам своей группы – это страшная цена, которую людям приходится платить за личную безопасность в отсутствие государства. Если вам кажется, что все это не так ужасно, подумайте, понравилось ли бы вам, например, оказаться жертвой кровной мести, требующей, чтобы за члена клана, совершившего преступление, отвечали своей жизнью его родственники?

Итак, слабое государство – это плохо. Но как сделать его сильным? Это непросто. Сильное государство – продукт совместных усилий общества. Для того, чтобы государство было сильным, его гражданам нужно расстаться с частью своей свободы, подчинившись законам, а также поступиться личными интересами и начать платить налоги. Чаще всего люди это делают только в силу крайней необходимости, например, в случае нападения внешнего врага или стихийного бедствия. Если подобного кризиса нет, то каждый остается сам за себя. Универсального рецепта государственного строительства, к сожалению, не существует. Однако, если жители страны понимают, зачем вообще нужно государство, то это уже хорошее начало.

8. Почему советские люди так много времени проводили в очередях или может ли государства быть слишком много?

Длинные очереди за всем и всегда – это то, с чем ассоциируется жизнь в Советском Союзе наравне с пионерскими лагерями, первомайскими демонстрациями, обязательными субботниками, первым человеком в космосе и самым большим количеством танков. Советские люди чаще всего стояли в очередях не за какой-то необыкновенной редкостью вроде нового айфона и не ради возможности попасть на выставку великого художника. Они тратили долгие часы для того, чтобы купить такие элементарные вещи как колбаса, масло, стиральный порошок или билет на поезд. Проблема состояла в том, что в Советском Союзе государства было слишком много и оно занималось теми вещами, которыми государство заниматься не должно. Вместо того, чтобы ограничить свою деятельность делами, о которых людям трудно самостоятельно договориться, как, например, охрана границ или строительство дорог, советское государство участвовало во всех делах общества – от выпуска книг до производства булавок. Сколько и чего производить и как распределять, решали не сами граждане с помощью рынка (обмена) на основании своих предпочтений и возможностей, а чиновники, исходя из собственных интересов и идейных соображений. Что получается, когда кто-то пытается за вас решить, что вам есть, одевать или смотреть? Большое разочарование. Неудивительно, что в Советском Союзе танков было много, а вот популярных книг, колбасы и булавок мало и за ними, как правило, выстраивались очереди.

Давайте обобщим. Сильное государство – это хорошо. Как лев – царь зверей оно своим мощным рыком останавливает войну всех против всех и может заставить жителей страны объединить усилия, чтобы произвести то, что нужно всем, но может быть произведено только сообща: дороги, мосты, уличное освещение, школы, санитарный контроль и т. д. Однако будучи самой большой силой в стране, оно может заставить жителей этой страны делать и много других вещей, даже тех, которые им не нужны вовсе. Ведь если подумать, государство – это механизм принуждения. Когда он принуждает нас работать на общее благо, это хорошо, а когда заставляет делать какую-то ерунду, то это уже плохо. Приведу несколько примеров того, как государство может злоупотреблять своей силой.

Во-первых, как мы с вами говорили, государство существует, чтобы заставлять людей делать то, что нужно всем, но что не получается сделать путем обычного обмена (рынка). Список подобных вещей не маленький, но и не очень большой. Часто государство (а точнее, политики и государственные чиновники) расширяет свое поле деятельности и вмешивается в работу рынка. Например, объявляет галоши жизненной необходимостью и строит завод по производству галош на принудительно собранные с населения в виде налогов деньги. Однако галоши не относятся к категории товаров, с производством которых рынок не может справиться. Если их продается меньше, чем хотелось бы государственным чиновникам, то это происходит потому, что они мало кому нужны, а не потому, что их некому производить. Строительством завода государственные чиновники заставляют жителей страны платить за то, что они не хотят покупать. В результате денег у жителей на то, что они хотят покупать, остается меньше.

Даже если вещь, в производстве которой участвует государство и относится к его прямым обязанностям (например, армия и ее вооружение), то вполне может случиться, что мнение государственных чиновников, принимающих решение о том, какую часть созданного жителями страны продукта нужно тратить на эту вещь, будет разительно отличаться от мнения самих этих жителей. К сожалению, мир устроен так, что мы не можем иметь все и сразу. Для того, чтобы получить что-то одно, нужно пожертвовать чем-то другим. Представьте, что в стране производится только две вещи – ружья и булки. Если мы хотим производить больше ружей, то нам придется сократить количество булок, ведь на производство ружей нужно будет отвлечь ресурсы, которые до этого использовались для производства булок, например, рабочих. В результате боевая готовность нашей булочно-ружейной страны повысится, однако ее жители будут ходить полуголодными.

Заставлять людей делать то, с чем они не согласны, непросто. Для этого из просто сильного государство превращается в так называемое полицейское государство, и вместо того, чтобы защищать права и свободы своих граждан, подавляет их. Гражданам запрещается проявлять недовольство, пресса жестко контролируется, те, кто отважился протестовать, отправляются в тюрьму. Чиновники всегда объясняют подобное ограничение свободы государственной необходимостью, однако чаще всего никакой необходимости нет, а просто есть желание заставить людей делать то, чего они делать не хотят.

Почему у государства может возникнуть желание заставлять людей делать то, что для блага общества делать не надо? А потому что, как мы с вами говорили, государство состоит из людей – политиков и чиновников. Они могут как искренне заблуждаться по поводу нужд вверенного их заботам общества, так и блюсти свои личные интересы. Например, у чиновника, ратующего за строительство завода по производству галош, могут найтись друзья, заинтересованные в том, чтобы поставлять оборудование на этот завод, а чиновник, пробивающий рост расходов на вооружение, может захотеть таким образом увеличить влияние своего департамента в правительстве. Причин может быть миллион и всех не перечислить. Главное понимать, что для того, чтобы не попасть в рабство к созданному им же государству, общество должно научиться государство контролировать. О том, как общество может укротить этого льва – царя зверей, мы поговорим в следующих главах.