Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (постатейный)"

1. Комментируемый пункт устанавливает правило, в соответствии с которым отношения, связанные с организацией розничных рынков, а также с организацией и осуществлением деятельности по продаже товаров на розничных рынках, регулируются Федеральным законом от 30 декабря 2006 г. № 271-ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации». Это положение коррелирует с п. 3 ч. 4 ст. 1 настоящего Закона, в соответствии с которым его положения не применяются к отношениям, связанным с организацией и осуществлением деятельности по продаже товаров на розничных рынках.

2. В Федеральном законе «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» под розничным рынком понимается не сфера розничной торговли (товаропотребления), а конкретный имущественный комплекс (в лексике комментируемого Закона – «торговый объект»), предназначенный для осуществления деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на основе свободно определяемых непосредственно при заключении договоров розничной купли-продажи и договоров бытового подряда цен и имеющий в своем составе торговые места (п. 2 ст. 3 Федерального закона «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации»). В соответствии с комментируемой частью настоящего Закона этот торговый объект не входит в сферу правового регулирования комментируемого Закона. Кроме того, договоры розничной купли-продажи также не могут входить в сферу правового регулирования настоящего Закона еще и в силу того, что одной из сторон является гражданин-потребитель, что требует формирования особого правового режима защиты его прав и не входит в число целей, установленных комментируемым Законом. По той же причине договоры бытового подряда также не могут быть предметом регулирования данного Закона; кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 2 комментируемого Закона деятельность по оказанию услуг не является видом торговой деятельности, подпадающей под действие норм настоящего Закона.

1. Дефиниция «муниципальный правовой акт» регламентирована ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Такой правовой акт определяется как решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер. Согласно ч. 1 ст. 2 указанного Закона вопросами местного значения являются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и данным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Муниципальные правовые акты в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обладают рядом особых признаков. Эти акты:

принимаются на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов РФ (п. 2 ст. 7);

подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования; за их неисполнение граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ (п. 3 ст. 7);

не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, указанному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ (п. 4 ст. 7).

В соответствии с п. 1 ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования, а также правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

2. Комментируемая часть содержит норму, которая регламентирует режим правового регулирования участия органов местного самоуправления в процессе формирования правовой основы государственного регулирования торговой деятельности. Законодатель устанавливает исключительный правовой режим возможности издания органами местного самоуправления правовых актов по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, только в случаях и в пределах, которые предусмотрены данным федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, законами субъектов РФ. Если такая возможность прямо не установлена законодательством, органы местного самоуправления не вправе осуществлять никакую иную деятельность в этом направлении самостоятельно, по собственной инициативе. Все случаи участия органов местного самоуправления точно выверены законодателем в целях исключения возможности злоупотребления правом с их стороны. Поэтому правовой режим участия органов местного самоуправления в законодательной деятельности в вопросах регулирования торговли близок по методу к административному правовому регулированию (так как органы местного самоуправления в данном случае выступают не как субъекты частного права, а в качестве органов законодательной власти). Этот режим складывается из совокупности прямых дозволений (разрешений), обязываний и запретов.

3. В соответствии с ч. 10 п. 1 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к компетенции органов местного поселения относятся вопросы создания условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания согласно ч. 18 п. 1 ст. 15 упомянутого Закона относятся к вопросам местного значения муниципального района; создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания (ч. 15 п. 1 ст. 16) – соответственно к вопросам местного значения городского округа.

Указанный Закон предусматривает для органов местного самоуправления систему дозволений в части правотворческой деятельности в сфере торговли. В частности, ч. 2 ст. 6 настоящего Закона предусмотрена возможность создания органами местного самоуправления условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, возможность разработки и утверждения ими схем размещения нестационарных торговых объектов на основе и в соответствии с уставом муниципального образования в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ (ч. 3 ст. 10 настоящего Закона). Часть 1 ст. 11 данного Закона предусматривает возможность участия органов местного самоуправления организации ярмарок в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов РФ, на территориях которых такие ярмарки организуются. Органы местного самоуправления наделены также правом разрабатывать соответственно региональные и муниципальные программы развития торговли, учитывающие социально-экономические, экологические, культурные и другие особенности развития субъектов РФ, муниципальных образований (ч. 1 ст. 18 настоящего Закона). Пункт 1 ст. 11 Закона РФ «О защите прав потребителей» регламентирует право органов местного самоуправления в части определения режима работы государственных, муниципальных организаций торговли.

4. Закон устанавливает ряд обязанностей для органов местного самоуправления в части выработки правил регулирования торговой деятельности. В частности, в их обязанности входят разработка и утверждение схем размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (п. 2 ч. 3 ст. 17), анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей состояния торговли на территориях муниципальных образований и анализ эффективности применения мер по развитию торговой деятельности на этих территориях (п. 4 ч. 3 ст. 17).

5. Закон устанавливает систему запретов для правотворческой деятельности органов местного самоуправления. Антимонопольные требования к органам местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности регламентируются ст. 15 настоящего Закона и сводятся к запрету принятия актов или осуществления действий (бездействия), которые приводят (могут привести) к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Статья 4. Методы государственного регулирования торговой деятельности

1. Государственное регулирование торговой деятельности осуществляется посредством:

1) установления требований к ее организации и осуществлению;

2) антимонопольного регулирования в этой области;

3) информационного обеспечения в этой области;

4) государственного контроля (надзора), муниципального контроля в этой области.

2. Не допускается применение не предусмотренных частью 1 настоящей статьи методов государственного регулирования торговой деятельности, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

1. Комментируемая статья устанавливает правовой режим государственного регулирования торговой деятельности. В целях настоящего комментария под правовым режимом понимается определенный порядок регулирования, выраженный в комплексе правовых средств, характеризующемся особым сочетанием взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний, создающих особую направленность правового регулирования[124]124
  См.: Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. – М., 1989. – С. 185.


[Закрыть]. Необходимость формирования специального правового режима государственного регулирования торговли связана со спецификой отношений субъектов этого регулирования, которая носит частно-публичный характер. Государственное регулирование торговой деятельности представляет собой особый вид правоотношения, участниками которого являются, с одной стороны, органы государственной власти и местного самоуправления, а с другой – юридические лица и индивидуальные предприниматели (хозяйствующие субъекты коммерческой деятельности), осуществляющие торговую деятельность как посредством создания торговых объектов и обеспечения их функционирования, так и без их использования.

Публичное вмешательство в имущественные отношения существенно ограничивает их свободу в целом и свободу предпринимательской деятельности в частности. Однако публичное вторжение в сферу правового регулирования имущественных отношений предусматривает и ГК РФ, устанавливая возможность ограничения гражданских (в том числе и имущественных) прав федеральными законами. Такое ограничение возможно лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (п. 2 ст. 1 ГК РФ). С другой стороны, если иное не предусмотрено законодательством, к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется (п. 3 ст. 2 ГК РФ).

2. Учитывая особенности отношений по государственному регулированию торговли, которые заключаются в необходимости регламентирования отношений публичных субъектов властных структур с частноправовыми хозяйствующими субъектами, формирование правовой основы таких отношений должно базироваться на определенных принципах, являющихся платформой государственного регулирования в области торговой деятельности.

Принцип недопустимости произвольного вмешательства в частные дела характерен и для отношений в сфере торговой деятельности и характеризует ее как область, регулируемую частным правом. В связи с этим непосредственное вмешательство публичных образований в частные дела, в том числе в хозяйственную деятельность, торговую деятельность участников рынков движения товаров – товаровладельцев-собственников, – допустимо только в случаях, прямо предусмотренных законом. Действие этого принципа приобретает большую актуальность в сфере торговли, регулирование которой в некоторых случаях предусматривает необходимость такого вмешательства со стороны государственных структур. Согласно этому принципу законодательством предусматривается, например, возможность признания судом недействительными актов публичной власти или их неприменения при разрешении спора (ст. 12 ГК РФ), а также имущественная ответственность органов публичной власти за незаконное вмешательство в гражданские правоотношения (ст. 16 ГК РФ).

Важную роль в формировании правовых основ государственного регулирования торговли играет принцип свободы конкуренции и ограничения монополистической деятельности. На необходимость поддержки конкуренции указывает ст. 8 Конституции РФ. Согласно ч. 2 ст. 34 Конституции РФ не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Создание конкурентной среды является мощным стимулом для развития экономических отношений в сфере торговли, сдерживанию цен и регулированию оптимального ценообразования. С другой стороны, установлению стабильных и справедливых цен способствует государственное ограничение монополистической деятельности, в том числе и на оптовых рынках. Регулирование монополистической деятельности необходимо для улучшения качества товаров, снижения их цены, создания на рынке товаров благоприятных условий для их сбыта и приобретения. Механизмом, сдерживающим монополистические тенденции на рынке, является конкуренция. Добросовестная конкуренция подразумевает экономически обоснованные и социально оправданные методы соперничества между коммерсантами. Благодаря конкуренции успех и прибыльность коммерческой деятельности достигаются за счет улучшения использования маркетинговых ходов и рекламных кампаний по реализации товаров и повышению качества услуг, связанных с их продвижением на рынке.

Принцип государственного воздействия на осуществление предпринимательской деятельности также называется принципом государственного регулирования экономики[125]125
  См.: Лаптев В.В. Предпринимательское право: понятие и субъекты. – М., 1997. – С. 8—17.


[Закрыть]. Исходя из этого принципа, государственное воздействие на экономику проявляется именно в форме регулирования[126]126
  См.: Гущин В.В., Дмитриев Ю.А. Российское предпринимательское право: учеб. – М., 2005. – С. 47.


[Закрыть]. Поэтому прямой публично-правовой элемент в виде вертикальных связей и непосредственного подчинения частных собственников государственным органам, органам власти субъектов РФ или органам местного самоуправления в отношениях в сфере торговой деятельности отсутствует. В отношениях субъектов хозяйственной деятельности доминируют горизонтальные связи. Государственное вмешательство может выражаться лишь в форме предъявления точно регламентированных законом требований к организации и осуществлению торговой деятельности, антимонопольного регулирования и информационного обеспечения в этой области, а также в виде государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в области торговли (ч. 1 ст. 4 настоящего Закона).

Принцип государственного регулирования экономики непосредственно связан с принципом ограничения монополистической деятельности. Однако вмешательство государства в сферу торговой деятельности не ограничивается регулированием деятельности монополий. Воздействие государства на торговлю связано с необходимостью достижения оптимального соотношения государственного регулирования торговой деятельности с интересами товаровладельцев, оптовых потребителей, а также потребителей услуг на товарных рынках. Главной задачей государства в этом направлении является использование экономических, а не административно-хозяйственных методов воздействия. Государство призвано не ограничивать деятельность субъектов товарных рынков, а способствовать защите конечных потребителей товаров, обеспечивая в соответствии с п. 2 ст. 1 ГК РФ защиту основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Правительством РФ сформулированы основополагающие принципы взаимоотношений государства с субъектами предпринимательской деятельности, которые заключаются в:

создании условий для свободы предпринимательства и конкуренции;

развитии механизмов саморегулирования предпринимательского сообщества;

формировании условий для массового создания новых частных компаний во всех отраслях экономики, совместной с бизнесом работе по повышению общественного статуса и значимости предпринимательства и собственности;

поэтапном сокращении участия государства в управлении собственностью в конкурентных отраслях экономики путем применения прозрачных и эффективных приватизационных процедур, основанных на принципах рыночной оценки, равного доступа к имуществу и открытости деятельности органов государственной власти;

развитии частно-государственного партнерства, направленного на снижение предпринимательских и инвестиционных рисков, прежде всего в сферах исследований и разработок, распространения новых технологий, развития транспортной, энергетической и коммунальной инфраструктур;

активной поддержке российских компаний на внешних рынках, в том числе прямых иностранных инвестиций российских компаний;

расширении участия предпринимательского сообщества в подготовке решений органов государственной власти, связанных с регулированием экономики.[127]127
  Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ. – 2008. – № 47. – Ст. 5489 (с послед. изм.).


[Закрыть]

Пункт 3 ст. 6 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»[128]128
  СЗ РФ. – 2007. – № 31. – Ст. 4006 (с послед. изм.).


[Закрыть] к основным принципам государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации относит:

разграничение полномочий по поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;

ответственность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий для развития субъектов малого и среднего предпринимательства;

участие представителей субъектов малого и среднего предпринимательства, некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства, в формировании и реализации государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства, экспертизе проектов нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов РФ, правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих развитие малого и среднего предпринимательства;

обеспечение равного доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к получению поддержки в соответствии с условиями ее предоставления, установленными федеральными программами развития малого и среднего предпринимательства, региональными программами развития малого и среднего предпринимательства и муниципальными программами развития малого и среднего предпринимательства.

При осуществлении государственного регулирования торговой деятельности государство ограждает интересы общества от недобросовестных действий коммерсантов, обеспечивая общественные интересы и реализуя таким образом принцип баланса (сочетания) частных и публичных интересов. Такой подход прямо вытекает из предусмотренного ст. 7 Конституции РФ положения, согласно которому Россия является социальным государством. Отношения в сфере торговли, кроме гражданского законодательства, опосредуются рядом публично-правовых норм, сужающих сферу свободы хозяйствующих субъектов товарных рынков. Создание публично-правовой базы правового регулирования торговой деятельности должно не только исходить из соблюдения интересов государства, предъявляющего специальные требования к деятельности участников торговых рынков, но и учитывать интересы товаровладельцев и производителей работ и лиц, оказывающих услуги на рынках товаров, в целях создания условий, наиболее выгодных для предпринимательства. Поэтому соблюдение принципа баланса частных и публичных интересов является залогом успешного развития предпринимательства в целом и торговой деятельности в частности.

3. В рамках каждого правового режима всегда участвуют все способы правового регулирования. Но в каждом режиме – и это во многом определяет его специфику – один из способов, как правило, выступает в качестве доминанты, определяющей весь его строй и создающей специфическую направленность, «климат», настрой в регулировании, что и лежит в основе классификации первичных юридических режимов. В соответствии с п. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Конституция РФ не только предусматривает ограничения прав граждан, но и сама выступает способом ограничения государства и государственной власти и содержит обязанности, запреты и т. д., адресатами которых выступают как граждане, так и органы государства и должностные лица, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные субъекты конституционных правоотношений. В специальной литературе подчеркивается, что следует различать конституционные ограничения и ограничения конституционных прав, которые соотносятся как общее и особенное и по-разному нормируются Конституцией РФ и конституционным правом[129]129
  Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева (документ опубликован не был).


[Закрыть]. Законодатель, определяя средства и способы защиты государственных интересов, должен использовать лишь те из них, которые для конкретной правоприменительной ситуации исключают возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина; при допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату; цели одной только рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод.[130]130
  Постановление Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана» // СЗ РФ. – 2000. – № 9. – Ст. 1066.


[Закрыть]

Правоотношения в сфере государственного регулирования торговой деятельности носят относительный характер. В связи с этим правам, выступающим в качестве дозволений для одной из сторон этого правоотношения, необходимо соответствуют обязанности другой его стороны. С юридико-технической точки зрения законодатель регламентирует права и обязанности сторон договора системой нормативного установления дозволений (предоставления прав) и ограничений (обязываний, требований и запретов). Государственное регулирование торговой деятельности осуществляется при помощи 5 основных методов правового воздействия на отношения хозяйствующих субъектов торговли и управомоченных органов государственной власти и местного самоуправления:

требования в связи с осуществлением торговой деятельности хозяйствующими субъектами товарных рынков, которые юридико-технически регламентируются в виде установления системы обязываний по отношению к субъектам частного права (ст. 8 и 9 настоящего Закона);

требования в связи с организацией компетентными государственными органами и органами местного самоуправления торговой деятельности хозяйствующих субъектов товарных рынков, которые юридико-технически регламентируются в виде обязываний по отношению к субъектам публичной деятельности (ст. 10, 11, 17—19 настоящего Закона);

требования в области антимонопольного регулирования, представляющие собой два вида ограничений:

ограничения деятельности субъектов частного права в виде установления антимонопольных правил для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, и хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки продовольственных товаров (ст. 13 настоящего Закона), и ограничения приобретения, аренды дополнительной площади торговых объектов для хозяйствующих субъектов, осуществляющих розничную торговлю продовольственными товарами посредством организации торговой сети (ст. 14 настоящего Закона);

ограничения деятельности субъектов публичной деятельности в виде установления антимонопольных требований в области регулирования торговой деятельности по отношению к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления (ст. 15 настоящего Закона);

требования в области информационного обеспечения торговли в отношении обязанных субъектов публичной деятельности (ст. 20 настоящего Закона);

дозволения в части государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в отношении управомоченных субъектов публичной деятельности (ст. 16 настоящего Закона).