Текст книги "Теория и практика местного самоуправления"

«Далее, – продолжает И. А. Алебастрова, – совершенно естественным представляется то, что муниципальные органы принимают решения не от имени государства (всего государства), т. к. действительно выражают интересы части населения, но населения данного государства, проживающего на части его (т. е. опять же государства) территории. Иначе быть не может. Часть не может присвоить себе осуществление функций целого, но от этого не перестает быть его частью. Точно так же и органы местного самоуправления не могут быть исключены из системы государственного механизма и, несомненно, имеют государственно-правовую природу. Правда, для них характерна гораздо более тесная связь с населением, чем у центральных органов, что вроде бы отличает их от государственной организации в целом… Однако такое положение соответствует общей тенденции демократизации государственного управления в современном мире, а также отражает процессы децентрализации в рамках государственного механизма, которые действуют наряду с централизацией, олицетворяемой высшими органами государственной власти»4444
  Цит. по: Алебастрова И. А. Конституционные аспекты муниципального права в постсоциалистических странах // Право и жизнь. 1995. № 7. С. 171.


[Закрыть].

Следует отметить, что негосударственный характер местного самоуправления ни в современных конституциях, ни в современной научной литературе зарубежных стран не подчеркивается. Не наблюдается этого и в государствах, приверженных к англосаксонской системе местного управления. Так, согласно Конституции Чешской Республики 1992 г. территориальное самоуправление осуществляется публично-правовой корпорацией4545
  Правда, в западных конституциях и научной литературе органы местного самоуправления и их исполнительные органы относят к числу административных органов, государственными считаются только центральные органы государства, а в федерациях – высшие органы власти субъектов Федерации.


[Закрыть].

Относительно зарубежной научной литературы по проблемам местного самоуправления большинством авторов органы местного самоуправления признаются частью государственного механизма – партнерами (или даже агентами) центрального правительства. Правда, в западноевропейских конституциях и правовой литературе представительные органы местного самоуправления и их исполнительный аппарат чаще всего не именуются государственными, но лишь на том основании, что их относят к числу административных органов (государственными же называют только центральные органы государства, а в федерациях также высшие органы субъектов Федерации). Очевидно, что приведенная терминология предполагает отсутствие у местного самоуправления и его органов политических функций (и законодательной компетенции). Об общественной же, негосударственной, природе соответствующих органов речи нет.

Таким образом, англосаксонская модель местного (муниципального) управления представляет собой предельную форму децентрализации государственной власти, в структуру которой входят органы местного самоуправления, основанную на передаче значительных полномочий публичному территориальному коллективу.

По мнению М. А. Кулушевой, в настоящее время на практике «полное самоуправление в определенной степени ущемляется, и англосаксонская модель эволюционирует в направлении модели простой децентрализации, характерной для ряда стран континентальной Европы»4646
  Цит. по: Кулушева М. А. Сравнительный анализ организационноправовых основ местного самоуправления в России и за рубежом // Теория и практика местного самоуправления: материалы Межд. Симпозиума, 15–16 ноября 2000 г. Саратов, 2001. С. 5.


[Закрыть].

В отличие от англосаксонской модели для государств континентальной системы муниципального управления (ряд государств континентальной Европы и Ближнего Востока) характерно сочетание прямого государственного управления (государственной администрации) на местах, осуществляемого назначаемыми правительством полномочными представителями, и местного самоуправления, а также определенное подчинение нижестоящих звеньев вышестоящим. Особенностью указанной модели местного управления также является наличие надзора (контроля) за деятельностью местных представительных органов со стороны представителей центральной государственной администрации (префектов, комиссаров, управляющих и др.), осуществляемого специальными агентами, действующими в отдельных административно-территориальные единицах. Вместе с тем рассматриваемая модель может характеризоваться участием местных органов в осуществлении власти на национальном уровне.

Здесь имеет место известная иерархическая соподчиненность звеньев территориального управления, что служит, на наш взгляд, специфическим отличием именно континентальной модели устройства муниципальной власти. В итоге складывается некая пирамидальная система властных отношений между территориальными единицами разных уровней, в которой особое значение приобретает деятельность агентов правительства на местах, доводящих до отдельных регионов директивы и решения последнего4747
  В Италии, к примеру, это выражается, в частности, в наличии у правительственного комиссара, назначаемого в ту или иную область, конституционных полномочий административного контроля за законностью правовых актов, принимаемых областным советом, и в возможностях аналогичного надзора за действиями муниципальных органов нижестоящих звеньев – провинций, коммун и т. д. См.: Италия: Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1988. С. 130; Современные зарубежные конституции. М.: МЮИ, 1992. С.132–133.


[Закрыть].

При этом прямое государственное управление на местах может затрагивать либо только уровень региональной администрации (как, например, губернаторы в областях Швеции и провинциях Испании, префекты в префектурах Греции и т. д.), либо пронизывать все звенья системы административно-территориального деления, включая нередко и низовое (например, в Бельгии и Индии).

Сочетание местного самоуправления с государственным управлением на местах обусловлено, по-видимому, следующими юридическими и политико-юридическими причинами. Вопервых, естественным противостоянием тенденции децентрализации, осуществляемой органами местного самоуправления, и тенденции централизма, что создает механизм согласования и сочетания местных интересов с общегосударственными. Во-вторых, значительной финансовой поддержкой самоуправляемых территорий со стороны государства (ввиду недостатка у муниципалитетов собственных материальных средств и ресурсов), что заставляет последнее осуществлять постоянный жесткий контроль за расходованием центральных государственных ассигнований. В-третьих, естественное ограничение самостоятельности местных органов в отраслях, имеющих общегосударственное значение, от состояния которых зависит нормальное функционирование всей хозяйственной и социально-политической системы страны. В-четвертых, потребностью законодательного регулирования деятельности муниципальных властей и административного контроля за законностью актов органов местного самоуправления по вопросам, отнесенным к их ведению4848
  См.: Алебастрова И. А. Муниципальные системы в странах Восточной Европы. С. 8; Глухов А. В. Местное самоуправление в условиях перехода к демократической организации общества. Саранск, 1997. С. 71–72.


[Закрыть].

Обосновывая государственный характер самоуправления, сторонник континентальной концепции самоуправления Л. Штейн писал: «Самоуправление есть первая форма, в которой достигает своего осуществления идея свободного управления, как организованного и полномочного участия граждан в функциях исполнения вообще и управления в особенности. Оно возникает не столько благодаря свободной и самодеятельной воле отдельных граждан, сколько благодаря природе данных отношений, порождающих и делающих необходимым это участие»4949
  Цит. по: Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. СПб., 1874. С. XIV.


[Закрыть].

Такого же мнения придерживался Р. Гнейст, который ввел понятие самоуправления (self-government). Он сформулировал доктрину в том виде, в каком она вплоть до XX в. сохранялась в Пруссии: «Самоуправление есть осуществление местными выборными учреждениями воли государства, местные органы являются, прежде всего, агентами государства и затем уже данной местности»5050
  Цит. по: Ашлей П. Местное и центральное управление: Сравнительный обзор учреждений Англии, Франции, Пруссии и Соединенных Штатов. СПб., 1910. С. 216.


[Закрыть]. Отличительным признаком самоуправления, по его мнению, является то, что должности в органах самоуправления – почетные должности; они замещаются по назначению от правительства, но бесплатны; бесплатность работы должностных лиц есть гарантия независимости их от центральной администрации5151
  См.: Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву… С. 43.


[Закрыть].

Другой немецкий ученый, профессор университета в Гейдельберге, Г. Еллинек в монографии «Общее учение о государстве» определял местное самоуправление как «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц»5252
  Цит. по: Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. С. 466.


[Закрыть].

В свою очередь, Н. И. Лазаревский определял местное самоуправление как осуществление правительственных прав по поручению от государства; как деятельность, состоящую в исполнении местных задач государственного управления; как исполнение задач государственного управления самим государством. Органы самоуправления, по его мнению, являются органами и представителями самого государства5353
  См.: Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996. С. 15.


[Закрыть]. В. П. Безобразов отмечал: «Самоуправление не может быть иначе рассматриваемо, как в совокупности с общим организмом всего государственного механизма управления, в состав которого оно входит, как органическая часть единого целого»5454
  Цит. по: Безобразов В. П. Государство и общество: Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 1.


[Закрыть]. Н. М. Коркунов подчеркивал, что «местное самоуправление есть составная часть государственного управления»5555
  Цит. по: Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. СПб., 1909. С. 240.


[Закрыть].

По мнению Л. А. Велихова, местное самоуправление – это «государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения5656
  Цит. по: Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М.; Л., 1928. С. 235.


[Закрыть].

Наконец, Б. Э. Нольде считает, что местное самоуправление есть «форма осуществления государственных функций при помощи независимых – в той или иной мере – лиц и учреждений»5757
  Цит. по: Нольде Б. Э. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996. С. 13.


[Закрыть].

В связи с этим представляется крайне трудным провести дифференциацию между задачами государственного управления и местного самоуправления. Кроме того, если мы приходим к выводу, что задачи, стоящие перед государством и органами самоуправления, одинаковы и для их реализации государство передает последним часть своей власти, то вряд ли оно может ограничиться надзором за тем, чтобы ничьи права не были нарушены действиями местного самоуправления. Возникает опасность вмешательства государственных органов в деятельность самоуправляющихся единиц. В зависимости от ответа в государственной теории самоуправления выделились две позиции. Одни ученые основывались на самостоятельности местного самоуправления в специфике порядка замещения должностей самоуправления, другие – на том, что органы самоуправления являются органами местного сообщества, а не частью государственного аппарата.

Говоря о соотношении между органами местного самоуправления и местной администрацией, В. П. Безобразов отмечал, что они представляют собой разные формы одной и той же власти и, следовательно, должны быть включены в государственную систему управления, а не являться чужеродным телом по отношению к ней5858
  Нольде Б. Э. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. С. 9.


[Закрыть].

Рассуждая об истоках местного самоуправления, Ю. М. Козлов пишет, что муниципальные органы, действуя на локальном уровне, принуждены тем не менее решать проблемы и задачи общегосударственного характера. Большая приближенность их, в сравнении с государственными центральными органами, к населению местных сообществ, ориентированность на отстаивание интересов последних составляют специфику муниципального управления, отвечающую современным политическим реалиям (децентрализации государственной власти)5959
  Козлов Ю. М. Административное право: учебник. М.: Юристъ, 1999. 320 с.


[Закрыть].

Немаловажным обоснованием государственной природы местного самоуправления являются признаки государственной власти, присущие местной власти. К ним можно отнести: четко выраженный институциональный характер6060
  Так, И. А. Коваленко отмечает, что местное самоуправление является общеобязательным институтом, с положением которого не может не считаться население территории, в пределах которой оно осуществляется. См., например: Коваленко А. И. Конституционное право Российской Федерации. М., 1995. С. 179.


[Закрыть]; наличие специфического обособленного аппарата, осуществляющего эту власть; непрерывность во времени, универсальность, всеобщность; основанность на законах и иных нормативных актах; осуществление на определенной территории по отношению ко всем находящимся на ней лицам; возможность использования средств законодательно институированного принуждения; установление и сбор налогов; самостоятельное формирование бюджета.

В то же время необходимо отметить, что территория местного сообщества есть территория, местные жители которой являются гражданами государства. Необходимо также учитывать ряд других обстоятельств: статус местного самоуправления определяется в Основном законе государства и законах, принимаемых органами государственной власти; статус местного самоуправления защищается органами государственной власти;

местные дела хотя и решаются самостоятельно, но в русле единой государственной политики; решения органов местного самоуправления обязательны к исполнению всеми, кому они адресованы; органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями; у органов местного самоуправления есть соответствующий комплекс полномочий государственно-властного характера, без которого невозможно управление; органы местного самоуправления не обладают «компетенцией устанавливать свою компетенцию», то есть не могут самостоятельно определять круг своих полномочий; в отличие от государства, местное сообщество не обладает суверенитетом6161
  См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 39–41.


[Закрыть].

Иными словами, обоснованием критериев единства государственной власти и муниципального управления является: 1) наличие государственного конституционно-законодательного регламентирования и регулирования деятельности местного самоуправления; 2) возможность осуществления правовой защиты самоуправляемых единиц через посредство судебных и иных органов государственной власти, а также обязательность исполнения решений муниципальных органов; 3) допустимость роспуска органов местного самоуправления правительственным декретом; 4) соответствие линии поведения муниципальной администрации общим политическим установлениям центральной власти6262
  См.: Васильев В. И. Местное самоуправление и государственная власть // Вестник государственной службы. 1993. № 14. С. 17.


[Закрыть].

Суть проблемы взаимоотношений местной и центральной властей в государствах, относящихся к континентальной модели муниципального управления, наиболее полно, на наш взгляд, раскрывается за счет понятия «деконцентрация», детально разработанного и используемого во французском административном праве. Так, французский исследователь Жорж Ведель под деконцентрацией понимает «организационный принцип, заключающийся в том, что значительные властные полномочия передаются государственным служащим, представляющим центральную власть на местах: поставленным во главе различных административных округов, либо различных государственных служб»6363
  Ведель Ж. Административное право Франции. M.: Прогресс, 1973. С. 392.


[Закрыть]. Из данного определения деконцентрации можно выделить, на наш взгляд, два принципиальных момента: 1) речь идет о «значительных властных полномочиях», а не только о так называемых полномочиях в области управления, причем не обо всех полномочиях, а лишь об их части; 2) эти полномочия передаются «государственным служащим» – представителям центральной власти. Они – служащие, даже будучи высшими должностными лицами.

В зависимости от количества лиц, осуществляющих возложенные на них государством полномочия, французские исследователи выделяют «вертикальную» либо «горизонтальную» деконцентрацию. В первом случае властные полномочия на местах оказываются сконцентрированными в руках одного агента центрального правительства, несущего всю полноту ответственности на надлежащее исполнение им своих служебных обязанностей, в результате чего деконцентрация в центре порой обращается, по нашему мнению, концентрацией на местах. При «горизонтальной» деконцентрации полномочия разделены между несколькими «центрами публичной власти», существующими на местном уровне и функционирующими по отраслевому принципу.

По сравнению с предельно децентрализованной англосаксонской моделью местного управления, деконцентрация являет собою пример иной схемы построения структуры местных органов, что, по мнению французских исследователей, служит даже основанием для противопоставления децентрализации и деконцентрации как двух принципиально различных видов «перемещения властных полномочий из центра на места».

Данная проблема, на наш взгляд, заключается не в узкой, а в широкой трактовке самого понятия «децентрализация», состоящего из тех или иных организационных форм распределения власти между центром и периферией, между органами управления одного и того же уровня (что существенным образом отличает его от централизации, т. е. сосредоточения власти в едином законодательно-распорядительном органе). Во всем остальном вполне можно согласиться с Г. Брэбаном, отмечавшим, что специфической чертой деконцентрации является ее «управленческий, а не политический смысл: в географическом отношении аппарат управления приближается к гражданам, но сами они никакой властью не наделяются»6464
  Цит. по: Брэбан Г. Французское административное право. М.: Прогресс, 1988. С. 87.


[Закрыть].

Децентрализация же, по мнению Ж. Веделя, заключается «в передаче властных полномочий не государственным служащим и органам, представляющих центральную власть, а иным органам, не находящимся в иерархическом подчинении последней, большей частью – избираемым населением»6565
  См.: Ведель Ж. Указ. соч. С. 9.


[Закрыть]. Обоснование необходимости децентрализации у Ж. Веделя носит двойственный характер. Во-первых, «децентрализация, передаваемая непосредственно в руки заинтересованных лиц управление делами, имеет достоинства демократического характера», причем демократизм «гораздо более реален в местных масштабах, нежели в общенациональном». Во-вторых, «децентрализованное управление, если только для этого обеспечены необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практичным, чем централизованное управление»6666
  Там же.


[Закрыть].

Таким образом, деконцентрация и децентрализация, помимо общих черт (как виды перемещения властных полномочий из центра на места), имеют и существенные различия. «Деконцентрация – это лишь техника управления, которая сама по себе не равнозначна развитию демократии, поскольку сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти или ее представителей»6767
  Ведель Ж. Указ. соч.


[Закрыть]. Деконцентрация «лишь способ организации властвования внутри государства», когда «министр или представитель государства вправе делегировать часть своих полномочий префектам – представителям государства на местах», однако при этом и те и другие продолжают оставаться должностными лицами, подчиненными одному властному институту – государству. При децентрализации происходит отчуждение полномочий государства как юридического лица в пользу другого юридического лица, каковым является местный управленческий коллектив. Если децентрализация ведет к возникновению публичных юридических лиц, иных, нежели государство, то эти публичные юридические лица имеют чисто административный характер и совершенно не располагают законодательной или судебной властью6868
  См: Брэбан Г. Указ. соч. С. 57.


[Закрыть].

Наряду с децентрализацией, английские исследователи выделяют понятие деволюции, которая «имеет региональный характер и ассоциируется с делегированием центральным правительством полномочий отдельным частям государства (субнациональным единицам) при полном сохранении суверенитета центра. Различают законодательную (предоставление органам региона права издавать законы) и административную деволюцию (передача органам соответствующей субнациональной единицы права осуществлять законы и политику, устанавливаемую центром, конкретизируя ее применительно к специфике данного региона).

Продолжая рассмотрение основных муниципальных моделей (систем), необходимым представляется отметить, что в современных развитых демократических государствах различия между двумя рассмотренными – англосаксонской и континентальной – моделями местного управления не имеют принципиального характера.

Представляется возможным говорить об определенном сближении между ними: обе модели базируются на сходных принципах, где основой местного управления являются представительные органы, избираемые населением на основе свободных выборов, обладающие легитимностью и определенной самостоятельностью. Следствием данного положения является наличие ряда стран (Австрия, Германия, Латинская Америка, некоторые страны СНГ, Япония, а также Польша, Венгрия, Болгария, Румыния), которым присущи признаки своеобразной смешанной (гибридной) формы управления на местах, имеющей сходство как с англосаксонской, так и с континентальной моделями.

В указанных странах сочетаются начала прямого государственного управления и местного самоуправления. Доминирующее положение здесь принадлежит обычно представителю центральной администрации. Современный российский исследователь М. А. Штатина, говоря о смешанной системе во многих странах, в частности в Латинской Америке, отмечает следующее: «В настоящее время большинство латиноамериканских стран организует местное управление на основе принципа политического единства и административной автономии. Этот принцип предполагает необходимость гармонического сочетания государственного руководства с самостоятельностью мест»6969
  Цит. по: Штатина М. А. Местное управление в зарубежных странах (Великобритания, США, Франция, страны Латинской Америки). М.: РУДЫ, 1994. С. 46.


[Закрыть].

Вместе с тем В. В. Еремян считает, что смешанную систему на местах можно охарактеризовать как централизованную с элементами децентрализации. «В государствах со смешанной системой в провинциях (департаментах) главой администрации является должностное лицо, назначаемое центральной властью (например, губернатор), или избираемое населением на определенный срок. Наряду с главой администрации действуют и органы местного самоуправления, избираемые местным населением. Провинциальные (департаментские) органы местного самоуправления в осуществление принципа административной децентрализации наделяются полномочиями по управлению местными делами»7070
  Цит. по: Еремян В. В. Указ. соч. С. 423.


[Закрыть].

Концепция дуализма местного самоуправления, на основе которой сложилась, по сути, смешанная (гибридная) система местного управления, сочетает и общественные, и государственные элементы. Двойственный характер местного самоуправления проявляется в самостоятельности в местных делах и осуществлении определенных государственных функций на местном уровне. В рамках данной теории в управлении местным сообществом устанавливается некоторое двоевластие, и она управляется как государственными органами, так и органами самоуправления. Как правило, в этих случаях одна ветвь власти формируется гражданами, а вторая назначается «сверху». При данном виде устанавливаются те или иные формы контроля и государственного ограничения и регулирования муниципальной собственности.

Указанная концепция признает самостоятельность органов местного самоуправления только в местных делах. Когда эти органы выходят за рамки местных интересов, они должны действовать как орудие государства. Это оправдывает вмешательство правительства в дела, связанные с общегосударственными интересами (сюда в наше время входят просвещение, строительство, экология, здравоохранение)7171
  См.: Еремян В. В. Современный мексиканский муниципализм. М., 1996. С. 8.


[Закрыть]. Английский ученый И. Редлих в 1908 г. отмечал, что местное самоуправление есть осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им представлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву7272
  См.: Сравнительное конституционное право / под ред. В. Е. Чиркина. M.: Манускрипт, 1996. С. 682.


[Закрыть]. Другой представитель данной концепции В. А. Баранчиков под местным самоуправлением понимает «такую децентрализованную форму организации территориальной публичной власти, которая обеспечивает исполнение законов и других нормативных актов органов государственной власти в пределах территории соответствующих видов поселений самим населением и образуемыми им самостоятельно органами местного самоуправления и избираемыми и назначаемыми соответствующим образом должностными лицами»7373
  Баранчиков В. А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: монография. М.: Велби; Проспект, 2005. С. 57.


[Закрыть].

Современные российские ученые В. В. Бойцова и Л. В. Бойцова подчеркивают, что местное самоуправление имеет двоякую природу, сочетая демократические и властные начала, однако его общественная природа доминирует7474
  См.: Бойцова Л. В., Бойцова В. В. Конституционное право России и зарубежных стран в сравнительной перспективе. М., 2000. С. 73.


[Закрыть]. Думается, данная трактовка местного самоуправления корреспондирует с понятием местного самоуправления, данного в ст. 3 Европейской Хартии о местном самоуправлении 1985 г., в соответствии с которым:

1) под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регулировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения;

2) это право осуществляется не только выборными органами самоуправления, но и через формы прямого участия граждан в реализации функций местного самоуправления.

Таким образом, возвращаясь к рассмотрению природы местного управления и местного самоуправления, по нашему мнению, указанные термины в определенном смысле являются синонимами, поскольку одно есть главная составная часть другого, определяющая его суть. В то же время термин «местное самоуправление» несет особую смысловую нагрузку, иллюстрируя прежде всего функциональный аспект демократического управления на местах, автономию местных коллективов в рамках более широкого целого, а также их способность самостоятельно решать местные вопросы. Местное управление – это осуществление местными органами власти делегированных государственных полномочий. При этом указанные полномочия могут осуществляться либо представителями центральных органов (при континентальной модели управления), либо выборными органами местного самоуправления (как это принято при англосаксонской модели).