Текст книги "Административно-правовые аспекты борьбы с коррупцией в системе исполнительной власти в РФ. Монография"

1.3. Понятие, состав и виды коррупционных правонарушений

В юридической доктрине под коррупционными правонарушениями понимают «содержащие признаки коррупции проступки, запрещенные нормами права под угрозой юридической ответственности»⁹⁴. При этом все коррупционные правонарушения подразделяются авторами на гражданско-правовые деликты, дисциплинарные проступки, административные проступки и уголовные преступления. Так, гражданско-правовые коррупционные деликты, по мнению Ю. А. Тихомирова и Е. Н. Трикоз, представляют собой «обладающие признаками коррупции, но не являющиеся преступными нарушения правил дарения, предусмотренных соответствующими статьями ГК РФ, а также нарушения порядка предоставления услуг, предусмотренных соответствующими статьями… Кодекса и других законодательных актов»⁹⁵.

Дисциплинарным проступком авторы считают использование публичным служащим либо служащим коммерческой или иной негосударственной организации своего статуса для получения преимуществ вопреки установленному законодательством порядку несения соответствующей службы, за которое предусмотрено дисциплинарное взыскание.

Соответственно, административные коррупционные проступки представляют собой административное правонарушение (ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ), совершенное с использованием служебного положения с целью получения незаконных преимуществ. «Коррупционные уголовные правонарушения – это предусмотренные УК РФ общественно опасные деяния, непосредственно посягающие на авторитет публичной службы, выражающиеся в незаконном получении государственным, муниципальным или иным публичным служащим либо служащим коммерческой или иной организации (в том числе международной) каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот) либо в предоставлении последним таких преимуществ»⁹⁶.

А. В. Кудашкин и Т. Л. Козлов определяют коррупционное правонарушение как совершенное физическим или юридическим лицом противоправное деяние, обладающее перечисленными выше признаками, предусмотренное УК РФ, КоАП РФ, состоящее в нарушении антикоррупционных стандартов и влекущее дисциплинарную и (или) гражданско-правовую ответственность⁹⁷.

Сложность квалификации коррупционных деяний в качестве правонарушения обусловлена тем, что причиняемый вред не всегда носит очевидный характер благодаря согласованности интересов коррупционера и корруптера. Вред причиняется неопределенному кругу лиц, которые не участвуют в коррупционной сделке, и носит косвенный характер (например, «неполученная услуга»). Кроме того, в широком смысле коррупционные проявления как злоупотребление публичным статусом в личных интересах чрезвычайно многообразны, их значительная часть не формализована в законе. Ввиду этого, коррупционные правонарушения отличаются высокой степенью латентности.

В первом параграфе данной главы мы уже отмечали, что спецификой серой коррупции является сложность квалификации деяния в качестве коррупционного, поэтому законодатель вынужден прибегать к установлению в качестве промежуточного звена различного рода обязанностей, ограничений и запретов. Например, совместная служба близких родственников на соподчиненных должностях еще не означает проявления коррупции. Вместе с тем вероятность использования в личных целях своего служебного поведения в данном случае весьма высока. Поэтому предусматривается ограничение, связанное с прохождением государственной службы, – наличие близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.

Стандарты антикоррупционного поведения, которые зачастую называют «этическими кодексами» (хотя, как мы говорили выше, к этике они никакого отношения не имеют), как нам представляется, как раз и призваны ввести такое промежуточное звено в виде формализованных обязанностей, направленных на предотвращение совершения коррупционного правонарушения, элиминацию самой возможности его совершения. Например, Федеральный закон «О противодействии коррупции» содержит обязанность государственных и муниципальных служащих представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей; уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. При этом нарушение таких обязанностей, как нам представляется, и образует состав коррупциогенного правонарушения. Оно не является собственно коррупционным, поскольку нет самого факта коррупции, но создает опасность его совершения.

Обратим внимание, что такого рода антикоррупционные обязанности отличаются от служебных обязанностей. Служебные обязанности имеют дисциплинарный характер и обеспечивают эффективное исполнение служащим его профессиональной деятельности. Антикоррупционные обязанности призваны препятствовать неправомерному использованию своего статуса в личных целях, включая внеслужебное поведение государственного или муниципального служащего. Этим, в частности, обусловлено то обстоятельство, что нарушение антикоррупционной обязанности может иметь место, например, во внеслужебное время.

Правонарушения, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением антикоррупционных обязанностей, запретов и ограничений, логично было бы назвать коррупциогенными правонарушениями, поскольку в данном случае только создается возможность для коррупционного поведения лица. Спецификой таких правонарушений является их предельно формализованный состав, поскольку речь идет о нарушении конкретной обязанности, запрете или ограничении. Вместе с тем, исходя из презумпции противоправности коррупции, нам представляется правильным законодательно закрепить абстрактный состав коррупционного правонарушения (коррупционный проступок).

В самом общем виде можно сказать, что любое злоупотребление публичным статусом в личных целях представляет собой коррупционное правонарушение. Однако оно может быть формализованным в виде конкретного состава преступления или правонарушения (например, взятка) и неформализованным (например, оказание личной услуги, выполнение просьбы родственника или коллеги). Действительно, если говорить об уголовных преступлениях или административных правонарушениях коррупционной направленности, то здесь используются строго формализованные составы. Если же обратиться к такому противоправному деянию, как дисциплинарный проступок, то мы увидим, что законодатель использует абстрактный или открытый состав правонарушения. Иными словами, в данном случае указываются лишь общие признаки правонарушения. Так, согласно Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации», под дисциплинарным проступком понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей (ст. 57). В данном случае законодатель не предусматривает конкретных форм, деяний, которые составляют объективную сторону дисциплинарного проступка.

Аналогичным образом мы предлагаем законодательно закрепить состав коррупционного проступка как виновного использования публичным лицом своего статуса в целях личной заинтересованности. Разумеется, совершение подобного деяния может повлечь только дисциплинарные санкции. Более подробно правила и порядок привлечения к ответственности за коррупционный проступок будут рассмотрены в другой части работы. В данном параграфе необходимо остановиться на элементах состава коррупционного проступка.

Исходя из выработанного в теории права и отраслевых науках (преимущественно уголовного права) понятия состава правонарушения⁹⁸, в нем можно выделить четыре элемента:

• объект правонарушения;

• объективная сторона;

• субъект правонарушения;

• субъективная сторона.

Объектом правонарушения выступают охраняемые правом общественные отношения, которым наносится ущерб⁹⁹. Н. И. Матузов и А. В. Малько отмечают, что «под объектом правонарушения понимается то, на что посягает правонарушитель, чему причиняется непосредственный вред, ущерб. В качестве общего объекта выступают правопорядок, интересы государства и общества, существующий социально-экономический и политический строй, сложившиеся общественные отношения»¹⁰⁰.

Выше мы неоднократно отмечали, что коррупция как социально-правовое явление приводит к деградации власти и гражданского общества. Следовательно, родовым объектом коррупционного правонарушения является система общественных отношений, обеспечивающая нормальное функционирование государственного аппарата и гражданского общества. Поскольку коррупционные проявления связаны с использованием публичного статуса в личных целях, то видовой объект данного правонарушения составляет система отношений, связанная с исполнением публичными лицами своих функций. И. С. Самощенко отмечает, что «объективную сторону правонарушения образуют все те элементы деяния, которые характеризуют правонарушение как определенный акт внешнего поведения лица»¹⁰¹. В качестве элементов, составляющих объективную сторону правонарушения в юридической науке выделяют:

• противоправное действие или бездействие;

• вред, причиненный действием или бездействием;

• наличие причинно-следственных связей между совершенным противоправным деянием и наступившим вредом;

• время, место и иные обстоятельства, при которых было совершено противоправное деяние¹⁰².

Ввиду многообразия проявлений коррупции мы считаем необходимым определить объективную сторону коррупционного проступка в максимально абстрактной форме – действия или бездействия, направленные на использование своего публичного статуса в целях личной заинтересованности. При этом, как мы писали выше, специфика таких деяний заключается в том, что на практике бывает трудно определить конкретные проявления вреда, причиняемого в результате их совершения. Г. Ф. Шершеневич отмечал, что «правонарушение всегда представляет нарушение норм объективного права, а иногда и субъективных прав. Противоправность правонарушения состоит в том, что поведение человека противоречит тому, какое требуется объективным правом <…> нарушение субъективного права предполагает нарушение объективного права, но нарушение объективного права не всегда сопровождается нарушением субъективного права»¹⁰³.

В правовой доктрине устоявшимся является выделение формальных и материальных составов правонарушений. Объективная сторона формального состава ограничена совершением противоправного деяния. Материальный же состав требует установления конкретных вредных последствий правонарушения и причинно-следственной связи между деянием и последствием (вред имуществу, здоровью человека и т. п.). Между тем это не означает, что правонарушения, очерченные формальным составом, не причиняют вреда. В юридической (преимущественно уголовно-правовой) литературе отмечается, что «последствиями должны быть признаны не только изменения, происходящие в сфере внешней физической природы, но и факты, относящиеся к сфере политической, психической, моральной…»¹⁰⁴. Это означает, что последствия правонарушения могут иметь материальный характер либо быть нематериальными.

В случае совершения коррупционного проступка такой вред причиняется установленному законом публичному порядку (порядку управления, порядку оказания публичной услуги и т. п.). В этой связи вполне допустимо сконструировать состав коррупционного проступка в форме формального состава правонарушения.

Время, место, способ и иные обстоятельства, при которых было совершено противоправное деяние в литературе, называют факультативными признаками объективной стороны правонарушения, поскольку они характеризуют не все составы правонарушений, а только некоторые из них. Например, время и место совершения правонарушения будет иметь значение для квалификации деяния в качестве дисциплинарного проступка, поскольку последний совершается по месту работы и в рабочее время. Как нам представляется, состав коррупционного проступка должен быть сформулирован без привязки к конкретному времени, месту или способу совершения, поскольку если ограничиться только теми деяниями, которые совершаются при исполнении служебных обязанностей (публичных функций), то отпадает смысл закрепления коррупционного проступка в качестве самостоятельного правонарушения. Действительно, любое использование публичных функций в личных целях при исполнении служебных обязанностей, т. е. по месту службы и в служебное время, следует квалифицировать как дисциплинарный проступок, который выражается в ненадлежащем исполнении служебных обязанностей. Специфика коррупционного проступка как самостоятельного состава правонарушения, по нашему мнению, должна заключаться не в нарушении служебной (трудовой) дисциплины, а в общественно опасных деяниях, направленных на деформацию порядка управления или порядка осуществления публичных функций.

Субъективная сторона правонарушения указывает на психическое состояние лица в момент совершения им правонарушения. Содержание ее составляет одна из форм вины (умысел или неосторожность) субъекта противоправного деяния, являющаяся обязательным условием или основанием привлечения его к юридической ответственности¹⁰⁵. С субъективной стороны коррупционное правонарушение всегда выступает в качестве прямого умысла, так как субъект действует с определенной целью (личная заинтересованность), т. е. осознает последствия своих действий и желает их наступления.

В качестве факультативных признаков субъективной стороны состава правонарушения выступают мотив и цель¹⁰⁶. В специальной литературе отмечается, что любое умышленное преступление в социально-правовом или криминологическом понимании совершается по какому-либо мотиву или с какой-нибудь целью. Однако когда они названы в конкретном составе в качестве факультативных признаков субъективной стороны, то имеется в виду их правовое значение, влияющее на квалификацию деяния¹⁰⁷. Другими словами, если в действиях лица отсутствует предусмотренный составом правонарушения мотив, то эти действия нельзя рассматривать в качестве правонарушения.

Согласно предложенному нами понятию коррупционного правонарушения, цель противоправного использования публичного статуса является признаком его состава. Данное деяние совершается в целях личной заинтересованности.

Традиционно коррупция понимается как прямое использование должностным лицом своего служебного положения в целях личного обогащения¹⁰⁸. В Федеральном законе «О противодействии коррупции», как мы отмечали выше, коррупционные правонарушения должны быть совершены с целью получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных выгод. В первом параграфе работы мы уже говорили об узости такого понимания коррупции и коррупционного правонарушения.

Широкий подход к цели и мотиву коррупционных правонарушений содержится в международных соглашениях, направленных против коррупции. Как мы видели выше, основные международные соглашения используют понятия «неправомерное преимущество», «ненадлежащее преимущество», «выгода имущественного или неимущественного характера» и др. В данном случае имеется в виду выгода не только имущественного, но и неимущественного характера. Вместе с тем понятие «выгода» представляется нам не вполне определенным. Семантически «выгода» обозначает прибыль, пользу, извлекаемую из чего-нибудь, преимущество, интерес (чаще материальный). Выгода – получение определенных преимуществ, дополнительного дохода, прибыли¹⁰⁹.

Основным возражением против использования в составе коррупционного правонарушения понятий «выгода», «преимущество» является то, что они относятся к результату данного противоправного деяния, а не к цели и мотиву его совершения. Кроме того, коррупционный проступок может мотивироваться не получением преимущества, а причинением вреда третьему лицу. Например, ст. 201 УК РФ в качестве цели злоупотребления полномочиями называет нанесение вреда другим лицам.

Не совсем верным представляется нам и понимание коррупционного правонарушения как использования служебных полномочий в личных целях. Указание на личную цель совершения коррупционного деяния не охватывает те проявления коррупции, которые совершаются в интересах третьих лиц. Если же определить коррупционное правонарушение как использование публичного статуса в личных интересах и интересах третьих лиц, то таким составом будут охватываться и вполне правомерные деяния, например помощь лицу в составлении какого-либо документа. Строго говоря, публичное лицо обязано действовать в интересах третьих лиц.

На наш взгляд, цель совершения коррупционного проступка можно обозначить через понятие личной заинтересованности. Нужно сказать, что признак личной заинтересованности широко используется в законодательстве, предусматривающем различные виды ответственности за совершение преступлений и правонарушений (уголовном, административном и т. п.). Например, ст. 285 УК РФ предусматривает ответственность за использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. В этой связи Пленум Верховного Суда РФ¹¹⁰ разъяснил, что под иной личной заинтересованностью следует понимать стремление должностного лица извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленное такими побуждениями, как карьеризм, семейственность, желание приукрасить действительное положение, получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса, скрыть свою некомпетентность и т. п.

Е. И. Соктоева относит к личной заинтересованности «выгоды неимущественного характера, для достижения (реализации) которых виновный не выплачивал обязательные платежи»¹¹¹. Возражая против этой точки зрения, Ю. С. Варанкина отмечает, что помимо получения выгод неимущественного характера побудительными мотивами могут быть месть, ревность, зависть и т. д.¹¹²

На практике может сложиться ситуация, когда деяния, формально подпадающие под признаки коррупционного правонарушения, совершаются по мотивам ложно понимаемых интересов организации, исходя из узковедомственных интересов. Например, использование государственным служащим своих полномочий с целью обеспечить более высокие показатели своего государственного органа. В научной литературе отмечается, что мотивы такого поведения не охватываются понятием личной заинтересованности¹¹³. Так, анализируя злоупотребление должностными полномочиями, многие авторы отмечают, что «иная личная заинтересованность может выражаться в стремлении извлечь выгоду нематериального характера. Такое стремление может быть обусловлено карьеризмом, протекционизмом, семейственностью, желанием приукрасить действительное положение, получить взаимную услугу и т. п. Если же деяние совершено из других побуждений, например ввиду ложно понимаемых служебных интересов, оно не образует состава рассматриваемого преступления»¹¹⁴.

Субъект правонарушения в специальной литературе определяется как лицо, чьи непосредственные действия (бездействие) стали причиной негативных последствий в виде вреда¹¹⁵. Как известно, субъект может быть общим и специальным. В сформулированном нами составе коррупционного проступка очевидно предусматривается специальный субъект – лицо, обладающее публичным статусом.

Как мы уже отмечали выше, в Федеральном законе «О противодействии коррупции» понятие коррупции сформулировано таким образом, что можно сделать вывод о наличии общего субъекта коррупционного правонарушения (законодатель употребляет термин «физическое лицо»). Действительно, если рассматривать понятие коррупционного правонарушения как понятие коррупционной сделки, что является достаточно распространенным в юридической литературе¹¹⁶, то субъектом противоправного поведения является не только коррупционер, но и корруптер, т. е. лицо, подкупающее или склоняющее коррупционера к совершению такого рода деяния. Вместе с тем, как справедливо отмечают некоторые авторы, исходя из содержания Федерального закона «О противодействии коррупции» можно сделать вывод, что российский законодатель в качестве основных субъектов коррупционных правонарушений видит государственных и муниципальных служащих¹¹⁷. Это неслучайно, поскольку меры антикоррупционной направленности в виде конкретных обязанностей, ограничений и запретов возможно использовать в отношении не любого лица.

Учитывая, что предлагаемый нами общий состав коррупционного проступка является основанием для привлечения лица к дисциплинарной ответственности, есть смысл в узком подходе к субъекту коррупционного правонарушения как только к лицу, использующему свой публичный статус в целях личной заинтересованности, оставляя за рамками состава вторую сторону коррупционной сделки.

Однако мы полагаем, что субъектом коррупционного проступка должны выступать не только государственные и муниципальные служащие. Выше мы уже указывали, что международно-правовые нормы в данной сфере исходят из более широкого понятия – «публичного лица». Как справедливо отмечается в юридической литературе, «к лицам, имеющим публичный статус, могут быть отнесены депутаты, руководители и должностные лица политических партий и другие лица, которые не наделены полномочиями государственных служащих, но могут оказывать влияние на деятельность должностных лиц, обладающих организационно-распорядительными функциями, своим авторитетом или своим общественно-политическим положением на членов политической партии, являющихся должностными лицами, т. е. так называемые политические должностные лица»¹¹⁸.

Так, например, Модельный закон о борьбе с коррупцией, принятый в Санкт-Петербурге на 13-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ, содержит развернутый перечень субъектов правонарушений, связанных с коррупцией (ст. 3). Согласно данному документу, за коррупционные правонарушения на основании Закона несут ответственность государственные должностные лица, судьи, а также приравненные к ним иные лица.

К государственным должностным лицам приравниваются:

1) депутаты парламента;

2) лица, избранные в органы местного самоуправления;

3) граждане, зарегистрированные в установленном законом порядке в качестве кандидатов в президенты и вице-президенты государства, в депутаты парламента государства, а также в члены выборных органов местного самоуправления;

4) служащие, постоянно или временно работающие в органах местного самоуправления, оплата труда которых производится из средств государственного бюджета, внебюджетных фондов, создаваемых государственными органами или органами местного самоуправления.

К числу субъектов коррупционных правонарушений относятся также физические и юридические лица, противоправно предоставляющие имущественные блага и преимущества государственным должностным лицам или лицам, приравненным к ним.

В данном случае следует согласиться с А. В. Кудашкиным и Т. Л. Козловым, которые отмечают, что коррупции может быть подвержен любой человек, обладающий дискреционной властью – властью над распределением каких-либо не принадлежащих ему ресурсов по своему усмотрению (чиновник, депутат, судья, сотрудник правоохранительных органов, администратор, экзаменатор, врач, воинское должностное лицо и т. д.), имеющий полномочия и использующий их вопреки законным интересам общества и государства в своих личных интересах или в интересах иных лиц¹¹⁹.