Текст книги "Экологическое право"

Право собственности на природные ресурсы. Экологическая система как объект права собственности. Право природопользования

Институт права собственности на природные ресурсы имеет эколого-экономическую сущность, т. к. природные ресурсы – это основа жизнедеятельности народов, живущих на соответствующей территории и в то же время являющихся объектами частной, государственной, муниципальной форм собственности. Особо важную роль земля играет в агропромышленном комплексе. Здесь она и главное средство производства, и пространственная основа всякой деятельности.

Основы права собственности на природные ресурсы определены Конституцией РФ. В законодательстве об окружающей природной среде закрепляются специфические черты и формы собственности на конкретные природные ресурсы, а также особенности механизма реализации правомочий собственника земли, вод, недр, лесов и т. д.

Под правом собственности на землю и другие природные объекты понимается: 1) совокупность правовых норм, регулирующих данный вид собственнических отношений (ст. 8, 9, 35, 36, 72 Конституции РФ, Гражданский кодекс РФ и другие правовые акты), иначе – это право собственности в объективном смысле; 2) совокупность правомочий лица по владению, пользованию и распоряжению объектом собственности (право собственности в субъективном смысле); 3) правоотношение, возникающее между собственником и иными лицами, как собственниками, так и не являющимися собственниками, а это значит, что право собственности имеет структуру, сходную со структурой любого правоотношения.

Под правом собственности на природные ресурсы в субъективном смысле понимается совокупность правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению землей, водами, лесными ресурсами и др. объектами собственности. Находящиеся в собственности природные ресурсы используются собственником свободно, по своему усмотрению. Но это не абсолютное право. Право собственности ограничивается общественно значимыми интересами, то есть собственник имеет право свободно пользоваться принадлежащими ему природными ресурсами, если это не наносит вреда окружающей природной среде. Собственник обязан в законодательном порядке обеспечить рациональное использование принадлежащих ему природных ресурсов.

Признаки права собственности на природные ресурсы: овеществленность, неотделимость от окружающей природной среды.

Экологическая система страны рассматривается законодательством с трех основных позиций: 1) как целостный интегрированный объект; 2) как определенные части этого целостного интегрированного объекта, обладающие определенной самостоятельностью; 3) как индивидуальные природные объекты, обладающие относительной самостоятельностью.

Экологическая система страны представляет собой систему экологических систем, каждая из которых обладает своей неповторимой целостной обособленностью от других и неразрывной взаимосвязью с остальными. Несмотря на их индивидуальность, можно типизировать эти экосистемы, и поэтому в законодательстве предусмотрены такие объекты, как типичные ландшафты, курортные местности, заповедники, заказники, достопримечательные природные объекты и другие составные части экологические системы.

Правовое регулирование экосистемы страны идет по трем основным уровням, регулируя использование и охрану экосистемы страны в целом, отдельные экосистемы, входящие в экосистему страны, отдельные природные объекты (землю, недра, леса и иную растительность, животный мир, микроорганизмы, поверхностные, подземные воды, генетический фонд, атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы, природные ландшафты и др.), природные ресурсы континентального шельфа, являющиеся первичными элементами экосистемы страны и составляющих ее экосистем.

Правовое регулирование осуществляется с позиций взаимосвязи природных объектов и их относительной самостоятельности, а поэтому относительно основных природных объектов экосистемы имеются головные нормативно-правовые акты, которые взаимосвязаны и при всей своей обособленности осуществляют в целом комплексное правовое регулирование экологопользования.

Право природопользования – это совокупность норм, устанавливающих порядок и условия рационального использования природных ресурсов для удовлетворения потребностей народного хозяйства, экологических, экономических, культурных, оздоровительных интересов граждан.

Выделяют формы природопользования:

• экономическая (ведущая форма),

• экологическая,

• культурно-оздоровительная.

Эти формы осуществляются в виде природопользования общего (не требует разрешения, осуществляется гражданами в силу принадлежащих естественных прав – пользование атмосферным воздухом, водой для питьевых, коммунально-бытовых и лечебно-оздоровительных нужд и т. д.) и специального (на основе разрешения компетентных органов, связано с потреблением природных ресурсов, имеет целевой характер: использование недр, землепользование, лесопользование, водопользование, пользование животным миром – дикими животными и птицами и рыбными запасами, использование атмосферного воздуха).

Принципы природопользования:

1) производность природопользования от права собственности;

2) рациональность использования природных ресурсов;

3) целевое использование ресурсов;

4) устойчивость природопользования;

5) платность;

6) плановость;

7) сохранение качества природных ресурсов и биологического разнообразия;

8) участие граждан в принятии решений, которые могут иметь экономические последствия.

Субъектами природопользования могут быть граждане РФ, юридические лица, иностранные юридические лица.

Основания возникновения права природопользования: передача природного объекта в аренду; заключение договора выдачи лицензии между субъектом и органом исполнительной власти края, области и т. д., на основе заключения экоэкспертизы на предполагаемую деятельность. Договор предусматривает условия, порядок использования, права, обязанности, размер платежей.

Основания прекращения права природопользования:

1) добровольный отказ субъекта от пользования объектом;

2) непредусмотренная деятельность субъекта; 3) прекращение оснований; 4) прекращение договорных, арендных, трудовых отношений; 5) нарушение правил природопользования.

Под правом природопользования подразумевают систему норм, контролирующих отношения по использованию природных богатств.

Право природопользования распределяется на виды права: землепользования; недропользования; водопользования; пользования атмосферным воздухом; лесопользования; пользования растительным миром вне лесов; пользования животным миром.

Основные принципы права природопользования:

рациональное природопользование; экосистемный подход к регулированию природопользования; целевой характер пользования природными ресурсами; платность специального природопользования.

Следует различать понятия «природопользование» и «право природопользования». Природопользование как фактическое использование человеком природных объектов, полезных свойств окружающей природной среды было всегда, независимо от форм организации человеческого общества и этапов его развития. Право природопользования возникло лишь на определенном этапе развития человеческого общества вместе с возникновением государства и регулятора общественных отношений – права. Под природопользованием понимается фактическое использование различных свойств окружающей природной среды и ее объектов; право природопользования – это их использование, урегулированное нормами права.

Право природопользования – один из фундаментальных институтов экологического права и природоресурсных отраслей права – земельного, горного, водного, лесного и др. Оно определяет характер правового регулирования использования природных ресурсов и других природных объектов, их охрану и воспроизводство. Таким оно было и раньше (до отмены монополии государства на землю в 1990 г.). И в настоящее время оно не утратило свое значение важнейшего юридического института и правомочия субъектов права.

По характеру и основаниям возникновения различают право общего и специального природопользования. Право общего природопользования признается за всеми субъектами, для его осуществления не требуется какого-либо разрешения. Специальное природопользование осуществляется гражданами и другими субъектами права лишь на основе специальных разрешений (лицензий) соответствующих органов.

Природопользование и экологопользование. Под природопользованием в широком смысле понимают удовлетворение потребностей общества путем использования различных видов природных ресурсов; в узком смысле – это хозяйственно-экономическая деятельность общества, направленная на использование природных ресурсов с целью извлечения из них материальных благ. Природопользование – использование природных ресурсов в процессе общественного производства для удовлетворения материальных и культурных потребностей общества.

Экологопользование – одно из направлений взаимодействия человека и природы – использование окружающей среды, ориентированное на сохранение экологических связей и экосистем; это природопользование, организованное на основе экологической теории. Не любое природопользование (по разным причинам) является экологопользованием. Тем не менее на современном этапе развития производительных сил надежное обеспечение экологической безопасности невозможно без постоянной опоры на экологическую теорию.

Право экологопользования

Экологопользование существует с начала появления человечества на Земле. Современные охотники довели экологопользование до такого состояния, что человечество вынуждено от природоресурсового правового регулирования переходить к экологоправовому, взять под правовую охрану и природные объекты, и экологические связи между ними.

В экологопользовании преследуются экономические и хозяйственные цели не менее значимые, чем в природопользовании, но в экологопользовании производственные отношения строятся в полной гармонии с объективными экологическими законами, а в природопользовании эти объективные законы часто игнорируются.

Понятие «право экологопользования» отличается от понятия «право природопользования».

Право природопользования определено как установленный законом порядок использования природных ресурсов для удовлетворения экономических потребностей народного хозяйства и граждан. Право экологопользования следует определить как институт экологического права, регулирующий правомочия экологопользователей через правоотношения собственности в зависимости от видов и состояния природных объектов с учетом их экологических взаимосвязей, экологической системой страны, планетарной экологической системой и взаимодействия субъектов экологических правоотношений.

Через право экологопользования реализуются следующие экономические и экологические задачи:

а) реализуются правомочия государства и иных собственников природных объектов;

б) достигаются задачи правильной хозяйственной эксплуатации природных богатств;

в) реализуются правомочия всех субъектов экологических правоотношений по отношению к другим субъектам. (Так, основные права экологопользователей выражаются в праве на собственные действия, в праве на требование определенного поведения от иных лиц, в праве на защиту.)

В результате возникновения права экологопользователя появляется правовая форма общественных отношений, обеспечивающая надлежащий режим использования природных объектов и взаимоотношений субъектов правовых отношений.

Элементы права экологопользования:

1. Как институт экологического права право экологопользования – это совокупность норм, закрепленных нормативно-правовыми актами разного уровня: в Конституции РФ, законах бывшего СССР (Основы законодательства о земле, о недрах, водного и лесного законодательства); законах независимых государств (Кодексы: земельный, водный, лесной, о недрах); постановлениях правительства и др. Иначе это понятие называют «правом экологопользования в объективном смысле»: экологические нормы, будучи порожденными государственной волей, обязательны и для государства, и для экологопользователей (пока не будут изменены или отменены в установленном порядке).

2. Право экологопользования – это совокупность прав и обязанностей экологопользователей, исполнение которых зависит от них самих (пользователи земли имеют право использовать полезные свойства земельных участков, предоставленных им на определенном правовом статусе в пользование, но не обязаны это делать).

3. Право экологопользования как правоотношение представляет собой механизм реализации субъективных правомочий экологопользователей, закрепленных в объективном праве экологопользования, их применение на практике.

Содержание права экологопользования включает наличие нескольких правомочий: права собственности, права владения, права пользования и права внутрихозяйственного управления природным объектом, предоставленным в пользование, владение, собственность или аренду.

Объект права экологопользования – материализованная субстанция, которой возможно обладать как реальной вещью (не может быть объектом права экологопользования атмосферный воздух). Нематериализованные субстанции могут являться объектом права экологопользования лишь при условии, что они являются частью тех природных объектов, которыми можно обладать как вещами (так, в нормально функционирующей в природных процессах почве имеется почвенный воздух, поскольку для произрастания растений необходим воздушный режим почвы. Почвенным воздухом экологопользователь пользуется в составе материализованного объекта – земельного участка, предоставленного ему в пользование).

Поэтому юридическим объектом экологопользования могут быть лишь земельные участки, участки для разработки недр, водные объекты или части их, участки леса для заготовки древесины и других лесопользований, имеющих побочный характер, охотничьи угодья и иные участки обитания дикой фауны.

Природный объект может быть объектом права экологопользования лишь в том случае, если он имеет естественное происхождение (нельзя считать объектом права экологопользования искусственные теплицы, диких животных, содержащихся в неволе).

Субъекты права экологопользования – граждане РФ, иностранные граждане и организации, учреждения и предприятия, включая иностранные юридические лица. Для обретения статуса субъекта права экологопользования необходимо:

а) наличие экологической правоспособности субъектов, определенной в законе (для российских организаций определена полная экологическая дееспособность, для иностранных – частичная);

б) реализация данной экологической правоспособности в установленном порядке (для получения земельного участка в пользование граждане и организации, обладающие экологической правоспособностью, должны пройти определенную процедуру).

Виды права экологопользования можно подразделить на три основные группы – в зависимости от:

1) объекта права экологопользования – общее или специальное (осуществляемое без каких-либо разрешений либо по специальному разрешению);

2) субъектов экологопользования – право экологопользования организаций и право экологопользования граждан: граждане имеют общую экологическую правоспособность, организации – специальную;

3) вида эксплуатируемых природных объектов и их состояния – землепользование, водопользование, лесопользование, недропользование и т. п.

Право экологопользования, в отличие от права частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на природные объекты, не является постоянным.

Право экологопользования может возникать по различным основаниям:

1) предоставление природного объекта, находящегося в собственности государства или других лиц, в собственность, пользование или аренду;

2) заключение договора аренды природного объекта;

3) включение земли как недвижимости в гражданский оборот, что влечет за собой участие ее в сделках купли-продажи, аренды, мены, ипотеки, залога и т. п.;

4) переход титула права собственности на недвижимость (строение или сооружение); вместе с этими объектами переходят и права на земельный участок, если иное не предусмотрено законодательством.

Право экологопользования изменяется вследствие:

1) замены одного природного объекта другим при изъятии первоначально предоставленного для государственных или общественных нужд;

2) изменения правового статуса используемого объекта (так, с признанием данного земельного участка землей историко-культурного назначения на нем запрещается любая деятельность, противоречащая целевому назначению этой земли);

3) изменения экологического состояния используемого природного объекта (заболачивание и др., в результате чего изменяется режим экологопользования);

4) ограничений, вводимых законодательством, или возникновения потребности в этих ограничениях из-за соседних природных объектов и экологических систем.

Основания прекращения права экологопользования:

1) добровольный отказ экологопользователя от пользования данным природным объектом или его частью;

2) прекращение экологопользования в случае прекращения деятельности организации, крестьянского хозяйства;

3) прекращение оснований права экологопользования – при прекращении договора арендных или трудовых отношений;

4) нарушение правил экологопользования;

5) другие основания прекращения права собственности, землепользования и аренды (нецелевое использование земли, использование земли способами, приводящими к снижению плодородия почв и т. д.).

Особый вид экологопользования. Кроме особо охраняемых территорий и природных объектов, выделяют территории с особым режимом экологопользования. Ст. 58 и 59 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» предусматривают зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия (они объявляются решениями Федерального Собрания РФ либо указами Президента РФ по представлению специальной государственной экологической экспертизы).

Организация экологопользования в зоне чрезвычайной экологической ситуации состоит в комплексе мероприятий по оздоровлению экологической обстановки, реабилитации нарушенных природных комплексов, снижении уровня воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. Организация экологопользования в этом случае оформляется в виде проекта Федеральной целевой программы неотложных мер по улучшению состояния окружающей среды, санитарно-эпидемиологической обстановки и здоровья населения.

Подготовка Федеральной целевой программы включает в себя: 1) разработку неотложных мер и мероприятий по улучшению состояния окружающей среды, санитарно-эпидемиологической обстановки, здоровья населения; 2) создание условий для субъектов хозяйствования в целях организации устойчивого социально-экономического развития территории.

Источники финансирования Программы: целевые средства федерального бюджета; средства бюджетов различных уровней; средства предприятий-экологопользователей, загрязняющих окружающую среду, и их отраслевых объединений; средства экологического фонда; заемные средства (кредиты); средства благотворительных фондов и иностранные инвестиции.

Организация деятельности по выполнению утвержденной Программы и ответственность за ее выполнение возлагаются на главу администрации территории, объявленной зоной чрезвычайной экологической ситуации.

По истечении срока выполнения Программы администрация территории готовит материалы о состоянии окружающей среды и реализации мероприятий Программы и представляет их на государственную экоэкспертизу.

Решение о снятии статуса зоны чрезвычайной экологической ситуации принимает Президент РФ по представлению Госкомитета РФ по охране окружающей среды на основании заключения государственной экоэкспертизы.

Частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности на природные объекты

Под правом собственности на землю и другие природные объекты понимается: 1) совокупность правовых норм, регулирующих данный вид собственнических отношений (закреплены в ст. 8, 9, 35, 36, 72 Конституции РФ, в Гражданском кодексе РФ и других правовых актах); 2) совокупность правомочий лица по владению, пользованию и распоряжению объектом собственности (право собственности в субъективном смысле); 3) правоотношение, возникающее между собственником и иными лицами – как собственниками, так и не являющимися собственниками; то есть право собственности имеет структуру, сходную со структурой любого правоотношения.

Структура любого регулятивного правоотношения включает в себя три основных элемента: объект правоотношения, субъект правоотношения и содержание правоотношения.

Объектами права частной, государственной, муниципальной и других форм собственности на природные объекты являются: 1) отдельные природные объекты (земля, недра, леса и т. п.); 2) только те, что предусмотрены в законе (не являются объектами экологические взаимосвязи, ветровая энергия, солнечная энергия); 3) находящиеся в экологической связи с окружающей природной средой. Например, воду в водопроводе, древесину на предприятии, полезные ископаемые в промышленной переработке и т. п. нельзя считать находящимися в экологической взаимосвязи с природой. Они переходят в разряд имущества, становясь объектами гражданского права.

Субъектами права частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на природные ресурсы являются народы России, проживающие на соответствующей территории, где земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа их жизни и деятельности. В законе народам не предоставлено статуса собственника; правомочия по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами осуществляет государственный аппарат.

Содержание права государственной и иных форм собственности на землю и иные природные объекты выражается в трех правомочиях: праве владения, праве пользования и праве распоряжения.

Право владения природными объектами предполагает обладание ими, фактическое господство над ними, удержание в обладании.

Право пользования землей и природными объектами выражается в хозяйственной и иной их эксплуатации, извлечении из них полезных свойств и использовании для иных целей удовлетворения потребностей общества. Право пользования землей и природными объектами осуществляется с соблюдением определенных правил, основополагающая конструкция которых введена Законом РФ «Об охране окружающей природной среды», которые конкретизируются в кодексах республик и в законах РФ об использовании и охране природных объектов; о животном мире; об охране атмосферного воздуха.

Право распоряжения собственника землей и природными объектами. В отношении природных объектов больше подходит термин «определение юридического статуса природного объекта», поскольку судьбу природных объектов определяет состояние окружающей среды, состояние самого объекта, на которые человек не всегда может оказать решающее влияние.

Владение, пользование и распоряжение природными объектами как правомочие собственности осуществляются собственником с учетом не только природных объектов, но и всей экологической системы, поскольку прямо или косвенно экосистема страны находится в сфере отношений государственной и иных форм собственности на природные объекты.

Система отношений государственной и иных форм собственности складывается под влиянием двух основных тенденций: интересов государства в максимальной эффективности производства и сохранности природных объектов и экосистемы страны в целом. Поэтому обязанности экологопользователей государство устанавливает с позиций эффективного использования природных объектов при охране и повышении их естественной продуктивности.

Государственная собственность на природные ресурсы. Субъекты права собственности на природные ресурсы: физические лица, юридические лица, муниципальные образования, государство (РФ, субъекты РФ).

Государственной собственностью являются все земли и другие природные ресурсы, не состоящие в частной или муниципальной собственности. Она выступает в виде собственности федеральной и субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов) (ст. 214 Гражданского кодекса РФ).

Права собственника от имени Российской Федерации и субъектов РФ осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими их статус (ст. 125 ГК РФ). Земля и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной собственности, закрепляются за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с законом.

К федеральным природным ресурсам относятся:

земля, леса и другие природные объекты, необходимые для обеспечения обороны и безопасности страны, охраны государственных границ; земельные участки, занятые федеральными энергетическими, транспортными, космическими системами, объектами ядерной энергетики, связи, метеорологической службы, историко-культурного и природного наследия, другими объектами федеральной собственности; земельные участки, водные и иные природные объекты федеральных государственных природных заповедников, национальных природных парков, природных заказников, курортных и лечебно-оздоровительных зон, других особо охраняемых природных территорий; виды растений и животных, занесенные в Красную книгу Российской Федерации; виды животных, ценные в хозяйственном отношении и отнесенные к особо охраняемым, естественная миграция которых проходит по территории двух и более субъектов Российской Федерации, а также животные, отнесенные к видам, подпадающим под действие международных договоров; месторождения полезных ископаемых, имеющих общегосударственное значение; водные объекты, расположенные на территории двух и более субъектов Российской Федерации, пограничные и транспортные водные объекты; иные природные ресурсы по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ.

Согласно ст. 215 ГК РФ муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. От имени муниципального образования права собственности осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими их статус.

Природные объекты, находящиеся в муниципальной собственности, закрепляются за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с действующим законодательством.

Частная собственность. По ст. 213 ГК РФ в собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество, за исключением отдельных видов имущества, которое в соответствии с законом не может принадлежать гражданам или юридическим лицам.

Право граждан и их объединений иметь землю в частной собственности закреплено в Конституции РФ (ст. 36). Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются федеральным законом.

Законодательство содержит соответствующие нормативные положения о праве частной собственности на другие природные ресурсы (не всегда четкие). Так, закон, исходя из специфики такого природного ресурса, как недра,

признает право частной собственности лишь на добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы, а не на сами недра и содержащиеся в них полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являющиеся государственной собственностью.

В соответствии с Водным кодексом РФ, водные объекты – государственная собственность. Частная и муниципальная собственность допускаются только на обособленные водные объекты.

Урегулированы вопросы права собственности на лесной фонд и на леса, не входящие в него (специальный раздел Лесного кодекса РФ 1997 г.). Ст. 30 Кодекса установлено, что право собственности граждан и юридических лиц на древесно-кустарниковую растительность, расположенную на земельном участке, находящемся в собственности гражданина или юридического лица, принадлежит ему, если иное не установлено федеральным законом.