Текст книги "Государственные цифровые платформы: формирование и развитие"

M. Janssen, H. van der Voort ввели термин «адаптивное госуправление» (adaptive governance) [Janssen, van der Voort, 2016], понимая под ним способность органов власти адаптироваться к использованию новых цифровых решений: больших данных, искусственного интеллекта, цифровых платформ. Авторы считают, что органы власти должны адаптировать государственную политику, законодательство и даже организационную структуру таким образом, чтобы справиться с технологическими изменениями. Система государственного управления должна становиться адаптивной и в части создания возможностей эффективно организовывать партнерства с внешними акторами для использования дополнительных ресурсов, персонификации системы государственных услуг и ресурсов в интересах граждан.

Запуск государственных цифровых платформ потребует от органов власти серьезных организационных изменений как во внутренних процессах, так и во взаимодействии с референтными группами. При этом с учетом новых функциональных возможностей платформ должно измениться и само содержание деятельности госслужащих, что, в свою очередь, потребует от руководителей госаппаратов системной работы по адаптации организационной культуры к изменениям в регулировании и управлению отраслью на основе цифровых платформ. Госслужащим предстоит научиться работать с аналитикой данных и принимать решения, основанные на данных. Для этого необходимо будет научиться «доверять» технологиям, т. е. использовать подходящие инструменты и алгоритмы для решения поставленных задач.

Отдельно отметим вызовы, связанные с необходимостью проведения организационных изменений в части усиления механизмов межгосударственного, межведомственного, а также межсекторального сотрудничества, которые могут реализовываться одновременно [Gil-Garcia, 2012].

С внедрением государственных цифровых платформ изменяется и этика принятия решений. Данные, создаваемые на платформах, позволяют понять об объектах управления гораздо больше, и они становятся открытыми для участников взаимодействия. В свою очередь, повышение безопасности и прозрачности данных вынуждает больше ресурсов тратить на их сбор и мониторинг. Поэтому формирование нового платформенного мышления госслужащих мы считаем сильнейшим организационно-культурным стимулом для повышения качества предоставляемых гражданам государственных услуг, поскольку в этих условиях оно зависит от успешной интеграции и взаимодополнения коммерческих и государственных сервисов.

Уроки для государственной платформизации

Авторы исследования [Klievink, Bharosa, Tan, 2016], анализируя два кейса создания государственно-частных информационных платформ, выделили несколько принципиальных различий между изучаемыми типами платформ, исходя из разных подходов к управлению ими. Опираясь на эмпирические исследования двух видов платформ, объединяющих государственный и частный секторы, они проанализировали, какие инструменты могут применяться органами власти для цифровой трансформации и какие проблемы могут возникать при совместном использовании государственных и частных платформ. Исследователи полагают, что на ученых и специалистов ложится одна из основных задач по распространению идеи государственно-частных платформ, особенно в части помощи заинтересованным политикам и высокотехнологичным компаниям в понимании потенциальных эффектов и рисков. В монографии представлены кейсы, описанные по итогам двух исследовательских проектов, в разработке которых авторы принимали непосредственное участие. По их мнению, госуправление и техническая инфраструктура являются взаимозависимыми аспектами государственно-частных платформ. Поэтому поиск баланса между автономией и контролем над участниками, согласование интересов и бизнес-моделей частного сектора с общественными ценностями и целями трансформации стали основным предметом исследования в обоих описанных кейсах.

Первый кейс посвящен созданию платформы для стандартной бизнес-отчетности (Standard Business Reporting), в которой госорганы играют ведущую роль, поскольку функции и услуги, ставшие основой для трансформации на платформу, являются обязанностью госорганов, и создаваемая платформа обеспечивает предоставление конкретных услуг государственного органа (учреждения). Это означает, что коммерческие организации не могут предоставлять такие услуги и распоряжаться базовой информационной инфраструктурой. Поэтому в описанной ситуации было принято решение о двойной структуре управления для решения основных элементов управления: структура государственно-частного партнерства для разработки стандартов и соглашений и структура государственного управления для информационной инфраструктуры, принадлежащей правительству Нидерландов. В управлении информационной инфраструктурой частные лица не принимают участие. Основным преимуществом такого разделения стало стабильное публичное финансирование на создание платформы.

В Нидерландах стремление снизить административные издержки при формировании многочисленной отчетности побудило государственные учреждения сотрудничать с частным сектором. Одним из результатов стала инициатива по созданию платформы на основе государственно-частного партнерства с целью упростить формирование отчетности бизнеса в правительство. Платформа Standard Business Reporting, основанная на принципе «store once, report to many» («запиши один раз, отчитайся перед многими»), создавалась с января 2011 г. по октябрь 2013 г. с целью сокращения многочисленных транзакционных издержек предоставления отчетности, связанных с ручной обработкой данных, неструктурированностью данных из различных источников в электронном формате, дублированием и противоречивостью данных. Таким образом, при создании платформы решались достаточно типовые проблемы для сдачи отчетности хозяйствующих субъектов в органы власти: фрагментация данных, систем и государственных запросов, отсутствие общих стандартов, отсутствие интеграции информационных систем, ошибки в данных и т. д. Несмотря на то что созданная платформа обеспечила повторное использование данных в различных цепочках отчетности, фактический акт отчетности по-прежнему конкретно адресован одному учреждению. Для этого есть две причины. Во-первых, законодательство не позволяет повторно использовать данные, собранные с одной целью (например, налоговые), для использования другими учреждениями в других целях. Во-вторых, поскольку различные субъекты запрашивают данные на основе различных правовых оснований (например, налоговая отчетность и коммерческая), одни и те же данные могут использоваться с различными интерпретациями [Klievink et al., 2016].

Во втором кейсе создания платформы для международной торговли аналогичное решение было невозможно, поскольку не было ни одного ведущего субъекта, обладающего полномочиями или юрисдикцией для принятия решений или управления инфраструктурой, охватывающей все международные торговые отношения и различные деловые круги.

Создание ГЦП

Постоянно возникает необходимость согласования ключевых компонентов инфраструктуры, особенно для объединения платформ на международном уровне, что позволяет сбалансировать модель ценностного предложения и доходов для конкретного сообщества и одновременно согласовать способ раскрытия данных. Другая инновационная модель позволила поставщикам ИТ-решений разрабатывать платформы с собственными бизнес-моделями. Вместо того чтобы финансировать и развивать собственную инфраструктуру, государственные учреждения могут стимулировать бизнес к принятию решений, где создаваемая инфраструктура также может поддерживать решение государственных задач. Это и было сделано путем влияния на выбор стандартов и требований к инфраструктуре. Подобная роль правительства способствует созданию равных условий, что видно на примере кейса международной торговли, поскольку коммерческие стороны могут создавать платформы и услуги. Однако основанный на открытых стандартах кросс-платформенный подход имеет ограниченные возможности, поэтому так важно управление именно на этом уровне.

Второй исследовательский проект осуществлялся с июня 2010 г. по сентябрь 2013 г. и был посвящен разработке информационных платформ для обмена данными в международных цепочках поставок. Как и в кейсе с бизнес-отчетностью, одни участники международной торговли также предоставляют большой объем данных другим участникам. Специфической особенностью является многократная передача между разными компаниями в цепочке поставок, прежде чем информация будет предоставлена правительству от одной из этих компаний. Информация становится фрагментированной, ее качество снижается. При этом все стороны должны управлять цепочкой поставок с помощью информации «из вторых рук», которая фильтруется, изменяется и может быть неточной. Усилия по сбору данных из различных источников приводят к высокой административной нагрузке для предприятий и делают государственные оценки излишне ресурсоемкими, при этом обмен информацией затруднен в силу отсутствия согласованных стандартов. С одной стороны, степень IT-зрелости и качество информационных систем у участников существенно различаются. Кроме того, большинство компаний взаимодействуют с органами власти из разных стран, и им приходится приспосабливаться к отличающейся информационной инфраструктуре, способам запроса и обработки данных и т. д. С другой стороны, и от органов власти требуется больше усилий для проверки и анализа данных, что нередко приводит к дополнительным информационным запросам. Таким образом, создаваемая платформа нацелена на проработку трех основных проблем: 1) обмен информацией между участниками с акцентом на определение интерфейса, стандартов данных и семантики запросов; 2) новые организационные и межорганизационные процессы и практики; 3) новые протоколы взаимодействия бизнеса и органов власти. Все эти процессы прорабатывались одновременно, и процесс получения результатов включал совместное использование прав на принятие решений. В настоящее время платформа функционирует для отдельных направлений. Как и в случае с SBR, стандартизация данных и обмен данными остаются ключевыми для принятия большего числа компаний и направлений. В идеале информационная инфраструктура должна быть полностью распределена, но для этого потребуется, чтобы информационные системы всех национальных компаний были открыты с использованием одного и того же стандартизованного интерфейса. Пока это недостижимо исходя из уровня ИТ-зрелости всех участников цепочки поставок. Кроме того, просто открытие систем – без понимания того, куда могут пойти данные, – было рискованно для участвующих компаний. Одно из решений заключается в том, что отдельные компании предлагают платформы и могут получать доступ и агрегировать данные по конкретным цепочкам поставок. Поэтому в рамках проекта была разработана распределенная система, в которой несколько платформ разработаны по трем моделям: 1) платформы как услуга, предлагаемая поставщиками ИТ-решений; 2) платформы цепочки поставок, инициированная и управляемая ведущим участником цепочки поставок; 3) платформы, разработанные и управляемые сообществом компаний или с участием государственного учреждения. В рамках проекта были разработаны стандарты обмена данными и спецификации интерфейса, которые позволили всем этим различным платформам подключиться друг к другу, открывая первичные информационные системы предприятий в цепочке поставок, на которых они работают. Взаимосвязанные платформы создают полную видимость цепочки поставок для покупателя и/или владельца товаров и государственных инспекционных органов через так называемые «информационные панели», которые поддерживают отчетность бизнеса и правительства, а также облегчают обмен информацией между предприятиями. Многие платформы предлагают дополнительные услуги, например, логистические приложения для улучшенного синхронного планирования, управления рисками, проверки данных и т. д. Это имеет важное значение, поскольку заявленная цель проекта заключалась в разработке решений, которые полезны бизнесу и могут быть использованы для обмена информацией между бизнесом и правительством, а также для государственного надзора за цепочками поставок [Klievink et al., 2016].

Итак, государственно-частные платформы создают немало функциональных возможностей для коммерческих компаний, позволяют эффективнее обмениваться информацией между партнерами, но также способствуют внедрению инноваций в государственном секторе за счет не только повторного использования данных, но и повышения качества работы путем использования платформ частного сектора. Это яркие примеры преобразования работы правительства под влиянием решений извне. Однако для успеха платформ важна и роль правительства: необходимо стимулировать бизнес-сообщество к созданию платформ, прежде всего предлагая новые концепции государственного регулирования в этих сферах.

Рассматривая новую роль современных правительств (Gov 2.0) под влиянием тектонических сдвигов в технологиях, Тим О’Рейли описывает уроки платформизации, чтобы государство стало лучшей платформой [O’Reilly, 2010]. Современные правительства вынуждены принимать решения совершенно на иных скоростях, под серьезным давлением граждан, научившихся и стремящихся инициировать инновации и ежедневно участвовать в принятии решений. Новые бизнес-модели, поощряющие коллективное творчество людей и участие в создании предлагаемого продукта самих пользователей, не только сделали успешными Google, Amazon, eBay, Craigslist, Wikipedia, Facebook, Twitter и др., но и полностью изменили экономику. В этих условиях, по мнению Тима О’Рейли, правительства отходят от модели «вендинговой машины», когда граждане просто платят налоги и ожидают в обмен на это качественные услуги. Gov 2.0 использует технологии совместного действия, когда граждане, как никогда раньше, имеют и необходимые навыки, и желание решать проблемы, касающиеся их на местном и национальном уровнях.

7 уроков государственной платформизации от Тима О’Рейли:

1. Открытые стандарты вызывают инновации и рост

Наиболее открытые платформы становятся движущей силой новой экономической активности. Когда барьеры входа на рынок низкие, предприниматели свободны изобретать сервисы будущего. Когда барьеры высокие, инновации уходят.

2. Построить простую систему и позволить ей развиваться

Большие и наполненные различными функциями программы должны быть заменены минимальным количеством сервисов, расширяемых другими. Вместо того чтобы правительство само писало все сайты и приложения с использованием этих данных, предоставление API-интерфейсов частному сектору позволит независимым разработчикам предложить новые способы ими воспользоваться. Целью является не просто предоставить более широкий доступ к данным, а создать простую структуру, которая позволит гражданам и частному сектору самим создавать и делиться данными.

3. Разрабатывайте для участия

Вместо единого органа, который утверждает предложения и разработки, существует изначально установленная система правил, технологий и методов, которым следуют разработчики. Цель – создать систему, которая побудит самих граждан и частный сектор делать большую часть работы.

4. Учитесь у своих хакеров

Секрет инновационных систем заключается в том, что наиболее креативные идеи о том, как использовать платформу, приходят не от создателей платформы. Правительство должно поощрять создание сервисов, которые не были им предусмотрены или на которые у него нет ресурсов.

5. Интеллектуальный анализ данных (Data Mining) позволяет вам использовать скрытое участие

Государственные инвестиции в инфраструктуру данных для измерения и отчетности о результатах могут дать толчок и стимулировать инвестиции частного сектора.

6. Понизьте барьеры для экспериментирования

Государственные платформы должны разрабатываться с самого начала не как фиксированный набор спецификаций, а как открытые платформы, которые допускают расширяемость и пересмотр рынком. Платформенное мышление является противоядием от полных спецификаций, которые в настоящее время доминируют в государственном подходе не только к ИКТ, но и к программам всех видов.

7. Веди на собственном примере

Если правительство – это платформа, а Gov 2.0 – следующая версия, давайте сделаем ее так, чтобы она потрясла и изменила мир.

Потенциал цифровых платформ в сфере государственного управления требует дополнительного изучения и анализа, поскольку, в отличие от бизнеса, в государственном управлении действуют иные условия и возможности реализации проектов и программ. Этому будут посвящены следующие главы.

Выводы по главе 1

Итак, при изучении проблем цифровой трансформации государственного управления мы определяем платформизацию как ключевое направление для дальнейших цифровых реформ госсектора. Создание платформенной модели в госуправлении должно содержать комплекс организационных, технологических, правовых мер по формированию взаимосвязанной системы договоренностей, правил и стандартов, стимулирующих обмен ценностями между различными группами, потребителями и поставщиками в рамках экономики совместного использования. Способом реализации платформенной модели на основе использования инфраструктуры хранения, передачи данных, Интернета и цифровых технологий идентификации пользователя, анализа больших данных, машинного обучения и является цифровая платформа как технологический программно-аппаратный комплекс.

Создание цифровых платформ стало эффективным ответом бизнеса на развитие экономики совместного потребления. Государство также не может оставаться в стороне и должно развивать платформенную модель, которая позволит интегрировать достижения коммерческих платформ в систему отношений государства и бизнеса, государства и граждан.

Чтобы реализовать платформенную модель, соответствующие органы власти должны обладать так называемым платформенным мышлением, которое основано на осознании того, что гражданину как пользователю государственных услуг и сервисов или бизнесу как объекту государственного контроля и надзора должно быть удобно, легко и незатратно осуществлять отношения с государством. Зачастую для этого государству нужно выстраивать партнерские отношения со сторонними производителями услуг, причем по всей технологической цепочке. Разделяемыми могут быть: инфраструктура, данные и даже отдельные информационные системы. Целью объединения ресурсов является удобство пользователя, для которого появляются дополнительные критерии выбора наиболее подходящих услуг и сервисов, при этом их потребление остается бесшовным, т. е. от гражданина-пользователя скрыты указанные договоренности между государством и бизнесом, которые и позволяют предлагать сервисы нового качества.

Во многом платформенное мышление у органов власти является характеристикой изменившейся государственно-управленческой культуры изнутри, например, привнесенной руководителем и его командой по цифровой трансформации ведомства. В любом случае изменение мышления с более ригидного на платформенное (более гибкое) – процесс, требующий времени, которое следует предоставить органам власти, чтобы внедрение платформенной модели было эффективно и служило широким общественным интересам.

Важным выводом можно назвать назревшую потребность переосмыслить основы государственно-частного партнерства при создании цифровых платформ, интеграции государственных и коммерческих ресурсов, чтобы выигрывали все: государство, предлагающее качественные сервисы с низкими транзакционными издержками, бизнес, наращивающий производство и предложение своих сервисов через государственные цифровые платформы, граждане, получающие право выбора поставщиков услуг и некоторые гарантии качества предлагаемых сервисов от государства.

Искусство государственного управления формированием цифровых платформ состоит в нахождении государством правильного баланса (своего для каждой отрасли) между комбинированием собственного функционала и функционала коммерческих игроков для их объединения в итоговую платформенную модель. Данное государственное балансирование можно назвать дирижированием (orchestration) [Cordella, Paletti, 2019]. При этом ключевой особенностью ГЦП является ориентация государства на общественные интересы и ценности при потреблении ресурсов и услуг на платформе. Подобный подход предполагает гибкое использование государственных ресурсов и ресурсов коммерческих, чтобы не дублировать функционал, сокращать издержки, реализуя принципы бережливого управления.

Наконец, платформа становится средой для формирования цифрового двойника отрасли или объекта государственного регулирования, который управляется через платформу. Платформа аккумулирует данные о предметной области, которую моделирует. Тем самым открываются новые технологические возможности для анализа данных, моделирования сценариев отраслевого развития и выбора оптимальных решений для реализации управления, ориентированного на общественные интересы и максимизирующего общественную ценность.

Изучив обширный перечень академической литературы, посвященной исследованию платформ в коммерческом секторе, мы увидели, что большинство вопросов, связанных с анализом ключевых взаимодействий на платформах, способов снижения транзакционных издержек участников, действующих алгоритмов и проявляющихся сетевых эффектов, требует отдельного осмысления в отношении цифровых платформ, создаваемых в государственном секторе. Этому будет посвящена следующая глава.