Текст книги "Государственные цифровые платформы: формирование и развитие"

Глава 2
Концептуализация государственных цифровых платформ: международный опыт

Д. Аджемоглу и Д. Робинсон, анализируя роль экстрактивных и инклюзивных институтов в развитии стран, отмечали позитивную роль последних, причем не только с точки зрения создания возможностей для экономической активности, но и для участия в процессах принятия государственных решений, выбора пути развития, обеспечения баланса общественных интересов. Согласно определению авторов, инклюзивные экономические институты – это те, которые позволяют и поощряют участие больших масс людей в различных видах экономической деятельности, где достигается наилучшее использование их талантов и мастерства и предоставляется возможность делать тот выбор, который они желают. Чтобы быть инклюзивными, экономические институты должны гарантировать предоставление общественных услуг, которые создают ровное игровое поле, где люди могут обмениваться и заключать контракты; они также должны разрешать вход новых бизнесов и позволять людям выбирать их карьеры [Аджемоглу, Робинсон, 2015]. Именно платформы можно рассматривать как социотехнологические системы, которые возникают и развиваются в процессе взаимодействия технологий, пользователей и политиков [Janssen et al., 2009].

В исследовании государственно-частных информационных платформ Klievink, Bharosa, Tan определили три основных направления изучения платформ: функциональное, структурное и организационное [Klievink, Bharosa, Tan, 2016]. С функциональной точки зрения авторы рассматривают платформу как основу, на которой создаются продукты, технологии и услуги, при этом платформа выступает в роли посредника между поставщиками и потребителями [Hagiu, Wright, 2015]. Создание ценностей на платформе является ключевой проблемой исследований в этом направлении. Структурный подход основан на описании цифровых интерфейсов, с помощью которых участники присоединяются к платформе и могут создавать дополнительные сервисы. Организационный аспект связан с исследованием поведения платформ-лидеров, роли участников платформ, а также вопросов контроля и монетизации на платформах.

В исследовании «Цифровая платформа для госуслуг» [Allessie, Van Gansen, Valayer, 2018] предложено выделять 4 типа платформ, различающихся бизнес-моделью, которая лежит в их основе: 1) платформы для совместной деятельности (Collaboration Platform Business Model); 2) интеграционные платформы, объединяющие в экосистему различные взаимодействия между участниками (Orchestration Platform Business Model); 3) платформы для создания новых приложений, товаров и услуг (Creation Platform Business Model); 4) маркетплейсы (Matching Platform Business Model).

В специальной литературе немало работ, посвященных платформам, созданным государственными органами [De Reuver et al., 2013; Slaviero et al., 2010]. Отдельное направление в изучении платформ связано с согласованием бизнес-моделей частного сектора с действиями и ценностями правительственных организаций [Janssen et al., 2008]. В исследовании [Hagiu, Yoffie, 2009] ключевым интересом правительств в создании и использовании платформ названа возможность контроля за пользователями и установления правил взаимодействия между поставщиками и конечными пользователями на платформе.

M. Janssen и E. Estevez считают, что сама идея присутствия правительств на платформах была воспринята, поскольку независимо от взятой на себя роли правительства начинают внедрять платформы, которые могут быть использованы разработчиками приложений, пользователями, гражданами и другими лицами для создания общественной ценности [Janssen, Estevez, 2013]. При этом сами платформы предоставляют правительствам возможность контролировать участников сотрудничества и взаимодействие между ними.

Обзор академической литературы, посвященной анализу многосторонних цифровых платформ, показывает, что основной интерес исследователей направлен преимущественно на изучение ключевых элементов платформенного подхода при создании новой бизнес-модели. Например, на изучение анализа различий между традиционным бизнесом и многосторонними платформами [Rochet, Tirole, 2003; Hagiu, Wright, 2015; Evans, Schmalensee, 2017; Mourtzis et al., 2020], односторонних [Katz, Shapiro, 1985] и перекрестных [Xie et al., 2021] сетевых эффектов, вопросов управления и архитектуры платформ [Thomas, Autio, 2014; Cusumano et al., 2019] и др.

Вместе с тем между коммерческими и государственными платформами есть ряд существенных различий как в перечисленных выше элементах, так и в формах и механизмах их внедрения.

Отличия государственных цифровых платформ от коммерческих

Цифровые технологии, как и многие другие технологические инновации, заимствуются чаще всего из бизнеса. Если рассматривать государственные и коммерческие платформы как инструменты цифрового взаимодействия поставщиков товаров (услуг) и потребителей, то различия между ними несущественны: так же принципиальна общая нацеленность на решение конкретных проблем ключевого взаимодействия, алгоритмизация которого должна быть выгодна для всех участников; важнейшим стимулом к внедрению платформ является стремление к сокращению транзакционных издержек; то же влияние сетевых эффектов. Однако между государственными и коммерческими платформами существует целый ряд различий как в механизмах и целях внедрения, так и в организационно-правовых вопросах их создания и функционирования. В данном разделе выделим наиболее важные из них, опираясь на четыре основные функции платформ, которые определил А. Моазед [Моазед, 2019]:

1) привлечение аудитории;

2) координация;

3) предоставление инструментов и сервисов;

4) определение правил и стандартов.

Представляется, что в специфике их организации и реализации заключаются ключевые различия государственных (ГЦП) и коммерческих цифровых платформ (далее – КЦП).

Так, отраслевые КЦП могут конкурировать между собой за потребителей (например, Yandex-такси и Gett), и успех каждой платформы будет зависеть от количества привлеченных пользователей. При создании государственной платформы встают принципиально иные задачи: обеспечить равные возможности и доступ для всех пользователей, оптимизировав при этом транзакционные издержки взаимодействий участников на ГЦП, содействовать развитию социальных инноваций (например, новых форм взаимодействия или разных референтных групп, которые раньше не взаимодействовали, либо их взаимодействие было неявным), а также способствовать долговременному устойчивому развитию. Рост общественной ценности от внедрения ГЦП является важнейшим индикатором ее эффективности и требует формирования сложной системы оценок. При этом общественная ценность на ГЦП может быть прямой и опосредованной.

Таким образом, первое ключевое отличие ГЦП от КЦП заключается в различии подходов к оценке сетевых эффектов платформ. В отличие от коммерческих компаний, которые с помощью цифровых платформ максимизируют прибыль и (или) стремятся захватить максимальную долю рынка, для государственных платформ важно оценивать рост общественной ценности (public value) для всех участников взаимодействия. Необходимо отметить, что в настоящее время описано несколько различных теоретических подходов к анализу общественной ценности применительно к внедрению цифровых платформ в государственном управлении [Bozeman, 2002; Cordella, Bonina, 2012; Hofmann et al., 2019]. Данное направление является отдельным вектором будущих исследований.

Второе ключевое отличие государственных и коммерческих платформ – в используемых механизмах монетизации. При создании ГЦП проще организовать модель монетизации посредством принуждения пользователей к оплате либо сокращения издержек поставщиков услуг. Возможна модель, при которой платформа компенсирует отдельные операционные издержки поставщикам услуг (например, оплата госпошлины, дополнительных сервисов, которые не входят в «обязательный пакет», и т. п.). Очевидно, что коммерческие платформы отличаются большим разнообразием финансовых моделей монетизации (например, плата за доступ на платформу, фримиум-модель, модель потранзакционной оплаты и др.). Поэтому для определения вариантов монетизации на ГЦП в каждом конкретном случае требуется специальное обоснование. При этом запуск государственных цифровых платформ должен быть экономически оправдан прежде всего как инвестиции государства: либо платформа становится самоокупаемой на ее содержание и оплату услуг партнеров, либо существенно сокращает издержки отраслевого взаимодействия для всех участников. В любом случае важно иметь механизмы расчета эффектов от внедрения платформы, а также публиковать результаты оценки эффектов. И если для бизнеса подобная работа может представлять коммерческую тайну, то для ГЦП данный критерий должен быть публичен и понятен обществу – и налогоплательщикам, и пользователям.

Третье отличие заключается в масштабах и скорости проектирования платформы и вывода решения на рынок. ГЦП будет проектироваться гораздо медленнее в соответствии с принципами «Good Governance», требованиями действующего законодательства и т. д. Для коммерческого сектора необходимые организационные изменения происходят быстрее, требуют лидерства со стороны руководства компаний и существенно меньшего количества формальных инструкций и директив. Для органов власти, создающих (проектирующих) платформы, встает задача по выбору исполнителя, оператора платформы, запуска, организации и контроля. Все эти процессы имеют определенные нормативные требования и ограничения. Проблема еще и в недостаточном опыте государственно-частного партнерства при проектировании и запуске государственных цифровых решений. Кроме того, для успешного внедрения ГЦП потребуется описать функционал, распределить ответственность и риски, переобучить сотрудников для работы в цифровой среде и т. д. Коммерческая платформа не может позволить долгий старт. Другой особенностью государственной платформы является необходимость нормативно-правового регулирования ее деятельности в виде регламентов, стандартов и проч. В ряде случаев для государственных платформ может быть предложен механизм «регуляторных песочниц» как вариант инновационного платформенного решения и его тестирования. Но даже в этом случае полномасштабный запуск государственной платформы растягивается на более длительный срок, чем для КЦП.

Четвертое отличие состоит в наличии организационных барьеров в органах власти при создании платформ. Органы власти менее подготовлены к инновациям из-за слабо развитой в государственном аппарате организационной культуры инноваций. Инновационные изменения требуют изменений в организационной культуре [Fountain, 2001; Margetts, Dunleavy, 2002; Meijer, 2015]. Другим барьером для осуществления инноваций при организации партнерских отношений и сотрудничества могут стать низкий уровень навыков сотрудников, политической и административной поддержки, отсутствие координации усилий различных ведомств и подразделений [Meijer, 2015; Chen, 2017]. Специфическими факторами для организаций государственного сектора при цифровой трансформации являются жесткая необходимость соблюдения нормативных требований и степень централизации [Kolasa, 2017]. Преимущества получают те ведомства, которые успешнее взаимодействуют с другими организациями, коммерческими партнерами, накопили опыт совместной реализации цифровых проектов. При этом могут возникнуть риски потери управляемости в партнерствах, обусловленные, с одной стороны, сложностью и амбициозностью задач, которые призвана решать ГЦП, а с другой – потенциальными конфликтами интересов между выбранным подрядчиком, оператором ГЦП и органом власти, владельцем ГЦП.

Кроме того, система управления ГЦП намного сложнее, чем для КЦП, и отличается более медленной реакцией на внешние изменения. Изменения в функционировании ГЦП – это всегда результат консенсуса посредством диалога большого количества участников. Следовательно, решения об изменении процессов и функционала ГЦП из-за многочисленных согласований принимаются медленнее, а принятые изменения необходимо фиксировать в нормативных правовых актах, что также усложняет и удлиняет процессы управления ГЦП.

Пятое отличие связано с достаточно высокими входными барьерами при создании КЦП. Как правило, этап запуска платформы наиболее ресурсоемкий. Частным компаниям приходится не только кардинально трансформировать бизнес-модель, но и одновременно конкурировать на рынке с другими платформами при достаточно ограниченном на первом этапе количестве поставщиков и потребителей платформы. Если две коммерческие платформы будут предлагать одинаковый функционал и не иметь при этом своей специальной ниши, то ни потребители, ни поставщики не получат никакой выгоды, что, в свою очередь, станет причиной негативных сетевых эффектов для обеих платформ. Однако для государственных платформ создание общей для большинства государственных организаций платформы для предоставления и (или) потребления данных приведет к возникновению общих стандартов при обмене данными, на основе которых могут создаваться новые государственные платформы или экосистемы ГЦП.

Шестое отличие связано с тем, что для ГЦП многие взаимодействия с гражданами и бизнесом, как и формы их осуществления, становятся обязательными (например, получение разрешительных документов для предпринимателей, регистрационные действия, обязательное страхование ответственности и т. д.). Поэтому, в случае если государство принимает решение о трансформации того или иного взаимодействия на основе платформенной модели, участники платформы формируются автоматически, в отличие от коммерческих платформ, которые вынуждены тратить значительные ресурсы на продвижение продукта среди пользователей. Критически важной задачей становится определение критериев принятия решения о целесообразности внедрения платформенного подхода для тех или иных типов взаимодействия органов государственной власти с гражданами и бизнесом. При этом благодаря эксклюзивному положению ГЦП в отрасли (в сфере) госуправления приток пользователей должен быть обеспечен по факту позиционирования ГЦП и развертывания на ней сервисов.

Таким образом, проведенный сравнительный анализ создания государственных и коммерческих платформ показывает, что у государства при проектировании и запуске платформ есть как объективные преимущества, так и сложности. К преимуществам можно отнести наличие значительно большего времени на создание и проектирование платформы, эксклюзивное положение при организации ключевых взаимодействий между участниками платформы, возможность встроить систему обратной связи в механизмы контроля, отсутствие необходимости конкурировать с другими платформами, инкрементальный (постепенный) характер внесения изменений в функционал государственных информационных систем и др. К сложностям относятся высокие издержки внедрения изменений, организационные проблемы при выборе партнеров для создания и управления ГЦП, наличие сложной иерархии в управлении, нехватка квалифицированных кадров, понимающих одновременно нормативно-правовые, технологические и организационные аспекты изменений, ориентация на широкие общественные интересы, необходимость обеспечивать низкий или приемлемый для широких масс порог доступа на платформу.

Отличия государственных платформ от информационных систем

При определении ГЦП ключевой проблемой становится установление статуса платформы. Часть ИТ-решений, которые внедряют государственные органы, относятся к сервисам и не являются полноценными платформами, другие находятся в переходном состоянии. При этом отсутствие единого понимания термина «государственная цифровая платформа» не позволяет пока на практике подойти к трансформации существующих сервисов в платформы. Поэтому, по нашему мнению, необходимо выделить основные признаки, позволяющие различать государственный сервис, государственные информационные системы (ГИС) и ГЦП, в первую очередь для того, чтобы в дальнейшем определять стратегии государственной платформизации.

Первое. ГЦП – технологическое решение, в которое встроены новые цифровые технологии: анализ больших данных, элементы машинного обучения, новые технологии хранения данных (блокчейн), идентификации пользователей (биометрия) и др. Поэтому ГЦП на технологическом уровне – это всегда интеграция нескольких ИС, которые могут принадлежать в том числе разным органам власти. Причем эта интеграция может быть организована по разным основаниям: данные, функционал, пользователи, ключевые взаимодействия. Таким образом, ГЦП получает доступ к нескольким информационным системам одновременно.

Второе. Пользователи ГЦП могут выступать в нескольких ролях (например, поставщика и потребителя), в отличие от ГИС, где роли у пользователей всегда фиксированные.

Третье. В функционал ГЦП, в отличие от ГИС, входит репутационная оценка на основе цифровых динамически обновляемых профилей. Цифровые профили пользователей ГЦП пополняются за счет не только персональных данных, но и постоянно собираемых цифровых следов, или истории деятельности пользователей на ГЦП, на основании которых могут изменяться и репутационные оценки.

Четвертое. Для ГИС функции управления, финансирования и контроля всегда закреплены за одним госорганом, на балансе у которого они оформлены. В случае если функционал ГЦП формируется из нескольких ГИС, принадлежащих разным ведомствам, встает вопрос владения и управления платформой. Особенно сложно определить ответственного за развитие ГЦП в целом, если платформа интегрирует данные и сервисы из различных ГИС нескольких ведомств.

Пятое. Обычно в функционал платформы встроен первоначальный арбитраж конфликтных ситуаций. В случае появления жалоб пользователей ГИС это чаще всего отдельные процедуры, не относящиеся к функционалу информационной системы.

Шестое. Модель управления ГЦП обладает одной или несколькими платежными моделями, связанными с доступом на платформу, потранзакционной платой или получением участниками дополнительных сервисов, которые не входят в базовое ключевое взаимодействие. Для ГИС платежная модель либо отсутствует, либо является платой (пошлиной) за оказание государственной услуги или за предоставление информации из ГИС и выполняется отдельно.

Седьмое. ГЦП, в отличие от ГИС, обладает рядом возможностей для масштабируемости и (или) присоединения новых пользователей, информационных систем и решений, интеграции новых сервисов, расширения набора ключевых взаимодействий и т. д. В основе ГЦП система открытых стандартов, которые определяют правила разработки новых цифровых сервисов, обмена данными, информационной безопасности, отраслевого взаимодействия участников. Она может быть динамичной, поскольку стандарты могут изменяться в зависимости от потребностей и уровней зрелости механизмов и технологий цифрового взаимодействия, реализуемых в экосистеме ГЦП.

Таким образом, ключевыми отличиями цифровых платформ от информационных систем является поддержка платформы, помимо ИС, другими взаимосвязанными технологиями, поддерживающими пользователей в различных ролях на всех этапах взаимодействия, включая инструменты API, контроля и безопасности основных возможностей между поставщиком и потребителем услуг на платформе, формирование масштабируемой архитектуры с возможностью добавлять новые сервисы на основе технологий машинного обучения, Интернета вещей, анализа больших данных и др.

Основные признаки государственных цифровых платформ

В данном разделе опишем основные характеристики, или признаки, позволяющие отнести цифровую платформу к государственным, чтобы в дальнейшем на примере международной практики продолжить описание и характеристику государственных цифровых платформ.

Чтобы цифровая платформа могла рассматриваться как государственная, госорган должен выполнять ключевые функции в обеспечении деятельности цифровой платформы. Основным признаком отнесения цифровой платформы к государственной является участие государства в качестве владельца цифровой платформы или в качестве основного поставщика услуг. Таким образом, основным признаком ГЦП является наличие госоргана, ответственного за функционирование платформы. В случае если госорган принимает участие в работе платформы, но не выполняет вышеназванные роли и не несет ответственности за ее функционирование, такая цифровая платформа не может быть отнесена к ГЦП.

Результаты предыдущего раздела позволяют определить государственную цифровую платформу как совокупность нескольких государственных информационных систем, поэтому государственные информационные системы (ГИС) можно рассматривать как составные элементы государственной цифровой платформы, совокупность которых позволяет реализовать функционал ГЦП. В стандарте ИСО «Guiding principles and framework for the sharing economy» дано следующее определение цифровых платформ: информационно-технологический механизм, облегчающий возможность осуществления сделок между обладателями товаров и услуг и теми, кто хочет использовать эти товары и услуги.

В случае с государственной цифровой платформой, как правило, владельцем товаров и услуг, реализуемых платформой, выступает государственный орган, а потребителем – юридические и физические лица. Таким образом, производителем услуг на государственной цифровой платформе всегда выступает государство в лице конкретных государственных органов. Взаимодействие с потребителями осуществляется посредством информационного сервиса или совокупности информационных сервисов, которые работают под контролем государственного органа. Следовательно, вторым ключевым признаком является наличие государственной информационной системы (ГИС) как подсистемы ГЦП. ГИС может выполнять функции ведения реестра, идентификации пользователей, хранения данных, распределения информации, создания инфраструктуры государственной цифровой платформы и т. д.

Отличительной особенностью ГЦП от цифровых сервисов является наличие механизмов взаимодействия между структурными элементами. ГЦП выступает результатом взаимодействия четырех основных сторон: оператора цифровой платформы, поставщиков и потребителей услуг – участников цифровой платформы, а также заинтересованных сторон, включая поставщиков (разработчиков) сервисов. Поэтому для того чтобы цифровой сервис мог считаться полноценной ГЦП, он должен иметь не только оператора, поставщика, получателей услуг, но и алгоритмизированные процессы ключевого взаимодействия. Это взаимодействие может быть представлено в виде правил, сведений об особенностях функционирования, описания практик регулярного (нерегулярного) взаимодействия при оказании услуг и т. д. Оператором государственной цифровой платформы, а также поставщиком услуг чаще всего выступает госорган. Однако в отдельных случаях указанные функции могут быть делегированы другим юридическим лицам, с которыми заключены соглашения о взаимодействии. Государство в качестве оператора осуществляет управление цифровой платформой, включающее разработку правил деятельности, разрешение спорных ситуаций, подбор и взаимодействие с заинтересованными сторонами и т. д. Заинтересованные стороны оказывают технологическую и информационную поддержку для обеспечения функционирования цифровой платформы.

Указанный стандарт ИСО устанавливает, что цифровая платформа должна соответствовать определенным требованиям, позволяющим обеспечить надежность функционирования цифровой платформы. Государственные цифровые платформы направлены на предоставление услуг, связанных с наличием значительного объема персональных данных, поэтому ГЦП должна обеспечить соответствие требованиям безопасности на высоком уровне. К таким требованиям может относиться система идентификации пользователей, наличие систем шифрования сообщений и т. д. Еще одним инструментом выполнения требований безопасности, согласно подходу стандарта ИСО, выступает принятие кодексов поведения потребителей государственной услуги, а также правил взаимодействия платформы и потребителей услуг. В связи с этим наличие значимых требований к обеспечению информации является существенным фактором успешного функционирования государственной цифровой платформы.

Серьезные исследования по вопросам деятельности ГЦП были проведены Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Основной подход ОЭСР связан с описанием эффектов от масштаба: эффективность цифровой платформы повышается за счет увеличения количества пользователей. В случае если государство вкладывает бюджетные средства в создание цифровой платформы, а спрос на услуги остается низким, внедрение такой платформы становится экономически необоснованным [OECD, 2019]. Поэтому для государственной цифровой платформы важным условием становится наличие положительных сетевых эффектов, связанных с увеличением количества как потребителей, так и получателей услуг. Итак, следующим важным признаком ГЦП можно считать наличие механизмов вовлеченности участников платформы.

В конечном счете, важным отличием государственной цифровой платформы от коммерческой выступает наличие уникальных продуктов, предоставляемых платформой. ГЦП не конкурирует с коммерческими цифровыми платформами, однако имеет значительную социальную ответственность перед обществом. Для получения положительной оценки общества ГЦП должна публиковать максимально полную информацию о своей деятельности, раскрывать свои алгоритмы и механизмы, естественно, с учетом необходимости выполнения требований безопасности. Поэтому открытость и прозрачность деятельности является важным признаком государственной цифровой платформы. Коммерческая цифровая платформа вправе не раскрывать особенности своего функционирования, так как это снижает ее уровень конкуренции.

Систематизация признаков ГЦП позволяет провести различия между государственным информационным сервисом и цифровой платформой. Итак, в чек-лист для отнесения платформы к ГЦП отнесены:

• наличие госоргана, ответственного за функциональность платформы;

• наличие ГИС как подсистемы ГЦП;

• обеспечение ключевого взаимодействия с госорганами;

• обеспечение требований к безопасности ГЦП;

• высокая степень заинтересованности государства в механизмах вовлечения участников ГЦП;

• открытость и прозрачность деятельности ГЦП.

Используя сформулированные признаки, можно провести отбор примеров платформ из международной практики для дальнейшего уточнения понятия «государственная цифровая платформа».