Текст книги "Финансовая система государства"

Н. Ю. Исакова, Е. Г. Князева, Л. И. Юзвович, Н. Н. Мокеева
Финансовая система государства

ПРЕДИСЛОВИЕ

Динамика современного развития общества и волатильность экономических процессов требуют глубокого и вдумчивого изучения теории финансов и практики построения финансовых отношений. В финансовой науке формируются актуальные концепции по теории финансов, расширяется терминологическая база и создаются новые конструкции финансовых отношений.

Финансовая система государства сохраняет и углубляет свою значимость для современной социально-экономической системы конкретной страны. Изучение базовых основ и производных структурных элементов финансовой системы государства формирует высокий уровень гражданской и профессиональной позиции человека.

Учебное пособие состоит из совокупности разделов, каждый из которых посвящен изучению отдельных звеньев финансовой системы государства.

Первоначально рассматривается сущность финансов и раскрывается содержание функций, присущих этой базовой экономической категории. В актуализированном формате представляется система финансов с подробной характеристикой каждого звена, с раскрытием целевого назначения в ходе функционирования.

Современную экономическую жизнь общества, государства и гражданина невозможно представить без управленческих аспектов. Важным для будущего финансиста-профессионала является изучение системы управления финансами и финансового механизма, особенно в части применения его инструментария.

Немаловажно понимание цели, задач и функционала органов управления финансами. Особую значимость это приобретает в современной экономической и социальной ситуации, в ходе построения и активного внедрения программно-целевого формата деятельности органов управления финансами.

Трансформация сроков и повсеместное внедрение программной формы служат основой модернизации финансового планирования. Обязательным условием достижения цели конкретного направления социально-экономического развития становится финансовый контроль.

Рациональная оценка принимаемых государством (уполномоченными органами) финансовых решений закладывается в рамках изучения раздела по финансовой политике. Несомненно, важно профессиональное понимание движения международных финансов.

Учебное пособие своим содержанием укрепляет фундамент знаний студента в области финансов, создает стимул изучения специализированных финансовых дисциплин.

В результате изучения данного курса студент должен знать:

– базовые закономерности функционирования национальной финансовой системы государства;

– основные категории, понятия и инструменты теории финансовой и прикладных финансовых дисциплин;

– принципиальные позиции ведущих научных школ и направлений финансовой науки;

– методы построения финансовых моделей экономических процессов;

– порядок расчета действующей совокупности финансовых показателей, характеризующих деятельность государства и его органов;

– отличительные особенности российской финансовой системы государства по институциональной структуре и актуальным направлениям финансовой политики государства;

уметь:

– анализировать во взаимодействии финансовые процессы и деятельность финансовых институтов;

– выявлять финансовые проблемы в ходе изучения конкретных ситуаций, разрабатывать механизм их решения с учетом эффективности, управления рисками и финансовых последствий для государства и граждан;

– рассчитывать на базе традиционных методик и действующей законодательно-нормативной базе значимые финансовые показатели функционирования государства и его органов;

– устанавливать и использовать источники финансовой информации, особенно в ходе характеристики деятельности государства и его органов;

– комментировать и целесообразно применять финансовую отчетность для принятия управленческих и финансовых решений;

– интерпретировать статистические базы данных национальной и зарубежной финансовой статистики с целью определения тенденций трансформации социальных и финансовых параметров;

– аккумулировать финансовую информацию, необходимую для решения государственных социальных и экономических задач;

– подбирать набор инструментов для исследования финансовых показателей, анализа их динамики и прогнозов;

– выстраивать на основе конкретных ситуаций традиционные и инновационные финансовые модели с обоснованием состава и содержания достигнутых результатов;

– прогнозировать сценарий деятельности финансовых органов и процессов на субъектном и национальном уровне;

– представлять результаты финансовой исследовательской работы в виде публикации, доклада, отчета;

– разрабатывать и реализовывать проекты в сфере государственных финансов;

владеть:

– методологией сбора и обработки финансовых показателей в ходе научно-практических исследований;

– аналитическими методами изучения и интерпретации финансовых процессов в условиях воздействия позитивных и негативных факторов;

– навыками расчетов финансовых показателей, характеризующих локальные и масштабные социальные и экономические процессы и программы;

– навыками самостоятельной элементарной работы в сфере функционирования финансовой системы государства.

1. Необходимость и сущность финансов.
Функции финансов

В современной литературе, рассматривающей теоретические вопросы финансов, множество трудов посвящено изучению их сущности, назначению, характерным признакам, функциям. В российской науке выделились самостоятельные научные школы, а также отдельные коллективы и авторы, определяющие свою точку зрения на такое явление, как финансы. Особенности развития финансовой науки в России обусловлены тем фактом, что данная наука оформилась и развивалась в советский период и не могла не отражать все его особенности и специфику. Что и сказалось на разности подходов к определению финансов как стоимостной распределительной категории регулируемой государством. В результате сформировалось несколько научных школ и сложилось множество теорий.

Основоположниками отечественной теории финансов и финансовой науки являются профессора В. П. Дьяченко и А. М. Александров, Э. А. Вознесенский, А. М. Бирман, Д. А. Аллахавердян, М. И. Боголепов, Г. М. Точильников, В. В. Лавров, Б. Г. Болдырев и многие другие.

Разработкой теоретических вопросов финансов в различные периоды занимались В. М. Родионова, Л. А. Дробозина, В. К. Сенчагов, Б. М. Сабанти, М. В. Романовский, О. В. Врублевская, А. Ю. Казак и другие ученые.

На сегодняшний день среди отечественных авторов все большее распространение получает зарубежный подход к изучению финансов. Иностранные авторы рассматривают понятие «финансы», очень широко. Большинство источников не дают ему конкретного определения. А используя термин «финансы» к нему обычно добавляют уточняющее прилагательное, указывающее на конкретный сегмент финансовых отношений:

1. Публичные (государственные) финансы.

2. Корпоративные финансы (финансы предприятий).

3. Личные финансы (финансы домохозяйств).

В задачи данного учебного пособия не входит подробное изучение всех подходов и дискуссионных вопросов в теории финансов. Более подробно с ними можно ознакомиться самостоятельно при работе с соответствующей литературой.

Принято считать, что слово «финансы» происходит от латинского слова finis – конец, окончание. В денежных отношениях, складывающихся между населением и государством в лице правителя или судьи, это слово означало завершение платежа, окончательный расчет. Позднее от него произошло слово financia, обозначающее денежный платеж. Во Франции этот термин применялся в XVI в. уже в более широком смысле – как совокупность публичных доходов и расходов. От латинского fiscus произошло слово «фиск» (казна). Этим словом называли плетеную корзину, в которую ссыпали деньги и материальные ценности, полученные государством от населения в качестве налогов. Термин «fiscus», таким образом, получил новое содержание и стал обозначать денежные и материальные ценности, которыми располагает государство11
  См.: Сутормина В. Н. Финансы капиталистических государств. Киев, 1983. С. 8.


[Закрыть].

Хотя авторы данного учебного пособия придерживаются точки зрения, что финансы – это сложившиеся исторически исключительно денежные отношения с государством, но в силу устоявшейся терминологии в дальнейшем под понятием «финансы» мы будем подразумевать группу отношений, которые на сегодняшний день принято назвать «публичные (или государственные) финансы».

В рамках экономической системы товарно-денежные отношения являются основной причиной возникновения и развития всей совокупности различных стоимостных экономических категорий. К таким категориям относятся деньги, товар, цена, заработная плата, кредит, прибыль и другие.

Существенное место в системе стоимостных экономических категорий занимают финансы – особые экономические отношения, установленные и регулируемые государством.

Для того чтобы возникли финансовые отношения, необходимо совпадение двух основных условий:

1) наличие товарно-денежных отношений;

2) наличие государства, которому для выполнения возложенных на него функций необходимы денежные средства.

Для того чтобы выделить финансы из всей совокупности экономических отношений, необходимо определить те специфические признаки, которые характерны только для данной группы отношений.

Признаки финансов

1. Финансы – это всегда денежные отношения.

Всю совокупность экономических отношений в обществе можно условно разделить на две большие группы – денежные и натуральные (рис. 1). Финансы относятся исключительно к денежным отношениям. Так как в современной экономике деньги являются всеобщим эквивалентом и измеряют стоимость всех товаров и услуг, производимых обществом, то, соответственно, все стоимостные экономические категории, обслуживающие воспроизводственный процесс, имеют денежный характер проявления.

Рис. 1. Место финансов в системе денежных отношений

Ряд экономистов, рассматривая этот признак, указывают, что на определенных этапах развития государства его взаимоотношения с другими экономическими субъектами носят признаки натуральных. Так, на ранних этапах налоги взымались в натуральной форме (дань, подати). И это дает основания отнести финансы и к группе натуральных отношений. Но в тот исторический период еще не существовало развитой системы денежного обращения, а роль денег чаще всего выполняли те же товары, которые и взимали правители в целях обеспечения потребностей государства. То есть денежный признак не нарушается. Это же можно сказать и о постсоветском периоде, когда в России в 90-х гг. ХХ в. вновь были возобновлены бартерные отношения, а внутренняя система расчетов начала строиться на взаимозачетах, исключив из оборота наличные деньги. Это произошло из-за резкого обесценения рубля и утраты им денежных функций. Население и производители перестали доверять национальной денежной единице, начался процесс демонетизации, приведший к сокращению денежных расчетов и заменой их различными суррогатами (бартером, взаимозачетами и т. п.). Исходя из этого, можно сделать вывод, что наличие в финансовых взаимоотношениях с государством натуральных отношениях, свидетельствует о слабости денежной системы или ее серьезном кризисе.

Следует отметить, что финансы – это всегда денежные отношения, но не любые денежные отношения будут являться финансовыми.

2. Финансы – это денежные отношения, возникающие с появлением государства и имеющие государственно-властную (принудительную) форму.

Принудительный характер финансов можно охарактеризовать одной известной фразой Бенджамина Франклина: «В жизни нет ничего неизбежного, кроме смерти и налогов». И хотя она характеризует лишь отдельную часть финансовых отношений – налоги, но, тем не менее, очень ярко иллюстрирует невозможность избежать этих отношений.

На определенной стадии исторического развития общества появляется необходимость в централизованном управлении. Возникает потребность в определенной силе, которая будет обеспечивать внешнюю защиту, решать внутренние споры, обеспечивать порядок и прочее. Этой силой и является государство. Но для выполнения этих функций, а также ряда других (оборонных, социальных, экономических и пр.), государству необходимы средства. И именно тогда и возникают особые экономические отношения, которые государство устанавливает своей властью и которые позволяют изымать часть доходов населения и использовать для финансового обеспечения государственных задач. Вся совокупность финансовых отношений установлена и регламентируется законодательством, четко определяющим порядок, формы и правила экономических взаимодействий с государством, а также устанавливающим и меры ответственности за нарушение финансовой дисциплины.

3. Финансы – это денежные отношения, посредством которых осуществляется перераспределение валового внутреннего продукта (категория «надстройки»).

В экономике существует большое количество различных экономических отношений. Как уже говорилось выше, есть целый ряд экономических категорий: цена, товар, прибыль и т. п. Все это – объективные базовые экономические категории, т. е. отношения, возникшие естественным путем исходя из потребностей и самой сущности экономических процессов. Финансы в этих отношениях стоят особняком, так как финансовые отношения – это порождение государства (надстройки). Если представить, что завтра исчезнет государство как некое объединение, то процесс производства сохранится. Человеку нужно где-то жить, что-то есть, в чемто ходить. Независимо от наличия государства производственный процесс невозможно осуществлять иначе, чем регулярно возмещая стоимость израсходованных средств производства (c), выплачивая работникам заработную плату (v) и получая прибыль (m). Данный процесс первичного распределения валового внутреннего продукта всегда осуществляется без участия государства, в соответствии с объективными потребностями и законами материального производства. А соответственно, сохранятся и все базовые экономические категории (затраты, прибыль, цена, кредит и пр.), без которых производственный процесс просто невозможен. В отличие от них, финансовые отношения исчезнут одновременно с государством, так как их основное назначение не обслуживание воспроизводственного процесса, а создание материальных условий для существования и функционирования государственного аппарата.

Первым, кто отделил финансы от производственной основы и отнес их к надстроечному образованию, был Э. А. Вознесенский. Он разграничил первичное распределение национального дохода, протекающее без участия государства, а следовательно, и финансов, от вторичного распределения (перераспределения), в котором финансы играют важную роль, обеспечивая государство денежными средствами для реализации своих функций22
  См.: Вознесенский Э. А. Финансы как стоимостная категория. М., 1985. 157 с.


[Закрыть](рис. 2).

В дальнейшем этой же точки зрения в своих работах придерживался А. Ю. Казак, указывающий, что тесная взаимозависимость финансов и государства обусловливает перераспределительный (надстроечный) характер финансовых отношений33
  См.: Финансы и кредит / под ред. А. Ю. Казака. Екатеринбург, 1997. С. 117.


[Закрыть].

Рис. 2. Перераспределительный характер финансов:

I – первичное распределение стоимости ВВП

II – вторичное распределение (перераспределение) стоимости ВВП, происходящее с участием государства а, б, в – финансовые отношения

4. Финансы – это денежные отношения, с помощью которых создаются и используются различные государственные денежные фонды.

Здесь проявляется двойное назначение финансов. Во-первых, это формирование государственных денежных фондов. Посредством финансовых отношений формируются централизованные и децентрализованные денежные фонды. Во-вторых, использование этих денежных фондов в соответствии с теми задачами, которые стоят перед государством.

Денежные средства, которые аккумулируются с помощью финансов, распределяются между различными денежными фондами. Прежде всего это централизованный фонд общего назначения – бюджет, из которого финансовые ресурсы направляются (опять же через финансовый механизм) на обеспечение реализации всех функций государства. А также средства поступают в различные целевые внебюджетные фонды. Это могут быть социальные, экономические, экологические фонды, фонды поддержки предпринимательства и т. п. От основного бюджета их отличает строго целевое назначение. Финансы – это денежные отношения, имеющие государственно-властную (принудительную) форму проявления, посредством которых образуются и используются государственные денежные фонды в соответствии с задачами, стоящими перед государством.

Финансы как экономическая категория выполняют определенные функции:

1. Формирование денежных фондов.

2. Использование денежных фондов.

3. Контрольная.

Первую и вторую функцию часто объединяют в одну – распределительную (перераспределительную) функцию.

1. Формирование денежных фондов (доходов). Посредством финансовых отношений формируются разнообразные денежные фонды: централизованные, децентрализованные, целевые и т. п. Это осуществляется прежде всего за счет налоговой политики государства. Налоги – основной источник доходов государства, но не единственный. Кроме налоговых поступлений, государство также может использовать и неналоговые источники: доходы от продажи и использования имущества, находящегося в его распоряжении;

доходы от платных услуг, оказываемых государством; заемные средства и прочее.

2. Использование денежных фондов (доходов). Аккумулируемые государством средства перераспределяются в ходе реализации политики государственных расходов на материальное содержание госаппарата с тем, чтобы последний мог эффективно выполнять возложенные на него функции, на создание и поддержание в обществе рациональной и эффективной структуры общественного производства, проведение экономической, социальной, военной политики и т. д.

3. Контрольная. Она имманентно присуща финансам и реализуется одновременно либо с первой, либо со второй функциями. Конкретное проявление контрольной функции осуществляется в ходе деятельности финансовых органов, наделенных контрольными полномочиями.

Вопросы и задания для самопроверки

1. Какие отношения выражает категория «финансы»?

2. Каковы предпосылки возникновения финансовых отношений?

3. Каков характер отношений, выражаемых финансами?

4. Каковы специфические признаки, характерные для категории «финансы»?

5. Перечислите функции финансов.

2. Система финансов

Несмотря на принципиальное единство, формы организации и внешние проявления финансовых отношений различны. В этом смысле можно говорить о системе финансов.

Система финансов – это совокупность различных финансовых отношений, объединенных общими принципами в рамках категории «финансы», но имеющих свои специфические особенности при формировании и использовании денежных фондов и играющих свою специфическую роль в экономике.Система финансов включает три звена (рис. 3):

– общегосударственные финансы;

– местные финансы;

– финансы государственных предприятий и организаций.

Рис. 3. Система финансов

Важнейшим звеном системы финансов являются общегосударственные финансы. Его центральным компонентом выступает государственный бюджет, представляющий собой главный централизованный фонд государства. Через бюджет государство мобилизует и перераспределяет значительную часть своих финансовых ресурсов. В государственном бюджете концентрируются все основные доходы и определяются направления расходования средств. Доходы государственного бюджета формируются за счет налоговых поступлений. На их долю приходится в среднем около 70–80 %, а также неналоговых поступлений, состоящих из доходов от продажи и использования государственного имущества; от платных услуг, оказываемых государственными органами власти; части прибыли унитарных предприятий;

средств, полученных в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности (штрафы, компенсации и пр.), доходов от внешнеэкономической деятельности и прочих доходов.

Полученные средства государство перераспределяет на финансирование своих функций и задач. Из государственного бюджета финансируются:

– административные расходов (расходы на содержание президента, Правительства, высших органов государственной власти, судебной системы и пр.);

– расходы на осуществление международной деятельности;

– расходы на национальную оборону и безопасность;

– расходы на поддержание национальной экономики;

– социальные расходы;

– прочие расходы.

В состав общегосударственных финансов входят также государственные целевые (внебюджетные) фонды. Государственные внебюджетные фонды – это фонды денежных средств, предназначенные для финансирования расходов, не включенных в бюджет. В Российской Федерации образовано три внебюджетных фонда. Это Пенсионный фонд РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ и Фонд социального страхования РФ.

Следующее звено системы финансов – местные финансы. В их состав включаются: местные бюджеты, система местных займов, местные внебюджетные фонды и т. д. Социально-экономическая сущность местных финансов идентична общегосударственным финансам. Но местные финансы – это часть финансовых отношений, имеющих более узкую сферу применения.

Таким образом, местные финансы – это система денежных отношений, в процессе которых образуются и используются денежные фонды, предназначенные для финансирования задач и функций местного самоуправления.

Из местных бюджетов финансируется:

– содержание органов местного самоуправления;

– содержание и развитие муниципального ЖКХ;

– строительство и содержание дорог местного значения;

– содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений;

– создание городской инфраструктуры, благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;

– содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

– сбор и утилизация мусора – прочие расходы.

В Российской Федерации, согласно Федеральному закону № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., местные финансы включают в себя бюджеты муниципальных образований (рис. 4).

К муниципальному образованию относятся городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Городское поселение – город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Рис. 4. Классификация муниципальных образований44
  Составлено на основании Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.03 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».


[Закрыть]

Муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района, и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

Третье звено системы финансов – финансы государственных предприятий, организаций, учреждений.

Широко применяемый в экономической литературе термин «финансы предприятий» нельзя воспринимать безоговорочно. Финансы, одним из отличительных признаков которых является государственно-властная форма проявления, регулируют только часть возникающих между государством и хозяйствующими субъектами денежных отношений. Это касается в первую очередь взаимоотношений с бюджетом. Государство регулирует процесс формирования налогооблагаемой базы и определяет размер налоговых платежей. Но за рамками финансов остается большое количество денежных отношений как внутри, так и за пределами предприятий, которые регулируются специфическими экономическими законами и закономерностями развития материального производства. Это означает, что категория «финансы предприятия» не может быть однозначно применена ко всем хозяйствующим субъектам. Однако, являясь собственником унитарных предприятий, государство может в полной мере распространить денежные отношения на предприятия государственной и муниципальной формы собственности. Только в этом случае мы наблюдаем проявление всех признаков финансов и их функций. Таким образом, категория «финансы предприятий» приемлема только для предприятий государственной и муниципальной форм собственности55
  См.: Финансы и кредит. С. 37–38.


[Закрыть].

Понятие «система финансов» следует отличать от понятия «финансовая система».

Финансовая система – это совокупность конкретных финансовых органов и институтов, призванных на практике осуществлять реализацию государственной финансовой политики.

Как правило, финансовая система включает всю совокупность финансовых институтов государства, начиная с высшего руководства страны до финансовых отделов предприятий. Финансовые органы от лица государства осуществляют управление финансами, то есть целенаправленно воздействуют на финансовые отношения в рамках реализации проводимой финансовой политики.

В финансовую систему России включаются как органы законодательной, так и исполнительной власти, такие как Счетная палата РФ, Министерство финансов России, Федеральное казначейство, Федеральная налоговая служба и т. д. Более подробно структура и полномочия финансовых органов в Российской Федерации будут рассмотрены далее.

Вопросы и задания для самопроверки

1. Дайте определение понятия «система финансов».

2. Перечислите звенья системы финансов.

3. Какие составляющие входят в сферу «общегосударственные финансы»?

4. Каковы особенности финансовых отношений, входящих в сферу «местные финансы»?

5. Какова специфика организации финансов государственных и муниципальных предприятий, организаций и учреждений?

6. Что понимают под определением «финансовая система»?